Экологическое управление РФ

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

1. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ…………………………………………………………………………..6

2.       СИСТЕМА И КОМПЕТЕНЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ  ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ……..12

1. Понятие и методы экологического управления…………….......12

2. Принципы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды…………………………………...17
3. Основные функции федеральных органов в сфере экологии….19

3.        РЕГИОНАЛЬНЫЕ  АСПЕКТЫ  ЭКОЛОГИЧЕСКОГО  УПРАВЛЕНИЯ  РФ…………………………………………………………………………………49

1. Региональная структура органов экологического управления в Кемеровской области…………………………………………….49
2. Структура органов экологического управления городов (на примере города Киселевска)…………………………………….57

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….68

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК………………………………………….78

ПРИЛОЖЕНИЕ………………………………………………………………….82

ВВЕДЕНИЕ

Механизм воздействия общества на систему «человек-природа» включает различные формы экологического контроля за состоянием природы, ее охраны и рационального использования. Среди них главным является государственное регулирование охраны окружающей природной среды и природопользования.

Актуальность исследования. Деятельностью государства по внесению организованности, упорядоченности в  различные сферы жизни человеческого общества является их правовое регулирование,  стержнем и  основой  которого служит законодательство.

Общественные отношения в области взаимодействия  общества  и природы регулируются экологическим законодательством. Интерес к проблемам экологического законодательства не  случаен. На  сегодняшний момент стоит вопрос не о процветании,  а о выживании людей в окружающей природной среде.  Ведь жизнь и здоровье человека - показатель, характеризующий среду его обитания.

Выбор темы исследования связан также с  особенностью  нашего государства как Федеративного.  Так, наряду с федеральным экологическим законодательством существует и экологическое законодательство субъектов РФ. Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне  согласованно. В  связи с этим интересным представляется современное состояние экологического законодательства на примере  Кемеровской области.

Об актуальности данной работы свидетельствуют тенденции развития экологического законодательства. Необходимо решить проблему повышения его эффективности,  т.е. улучшение механизма применения и использования эколого-правовых норм. Один из наиболее важных аспектов  исследования  -  структура экологического законодательства.  Определение места каждого нормативно-правового акта  в этой  структуре  позволяет  построить стройную иерархическую пирамиду, во главе с Конституцией РФ. Рассматривая перспективы развития  экологического  законодательства, предполагается показать научный взгляд на проблему совершенствования данной отрасли законодательства,  особенно в нынешних условиях правовой реформы,  проводимой в Российской Федерации.

Целями данного исследования являются:  вопросы,  связанные с определением общих и  специальных  факторов,  воздействующих  на экологическое законодательство;   выделение  тенденций  развития экологического законодательства в субъектах РФ.

К институционным инструментам организационно-правового механизма природных ресурсов и охраны окружающей природной среды относится управление в сфере взаимодействия общества и природы — совокупность предпринимаемых компетентными органами и уполномоченными лицами действий, направленных на обеспечение рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдение, а также защиту экологических прав юридических и физических лиц.

Целям охраны природной среды как раз и служат органы экологического управления всех уровней власти.

Ведь контроль, организация природоохранных мероприятий, исполнение законодательства в области охраны природы не осуществляются сами по себе, всеми этими вопросами занимаются органы управления.

Задачей данной работы является изучение и раскрытие вопросов, связанных с экологическим управлением России.

В ходе  работы над дипломным проектом использовались следующие методы:  диалектический,  логический, сравнительно-правовой, исторический, социологический и др.

Дипломная работа состоит из введения,  трех глав, заключения и списка использованных источников.

Рассматриваемая проблема нашла свое отражение в трудах:  Бажайкина А.Л. "Сравнительный анализ природноресурсового законодательства", Бакуниной Т.С. "Обсуждение проблем национальной экологической политики РФ", Боголюбова С.А. "Государственно-правовые проблемы   экологической  экспертизы", Бринчука М.М. "Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность", Голиченков А.К. "Экологический контроль: теория, практика  правового  регулирования",  Малой Т.Н.  "Право собственности на животный мир",  Шемшученко Ю.С. "Правовые проблемы экологии" и других ученых.

При написании работы использовались законодательные акты, такие как Конституция РФ, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Кодекс об административных правонарушениях, другие законы и указы, монографии по экологическому праву.

1. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ И КОНЦЕПЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ

1.1. Основные этапы развития экологического  законодательства

В развитии экологического права России можно выделить три этапа. Первый этап (1917-1968 г.г.) – возникновение и развитие экологического права в рамках земельного права. На этом этапе превалировал природоресурсный подход: регулирование отношений природопользования и охраны природной среды осуществлялось в отношении отдельных природных объектов (ресурсов). В начале 20-х г.г. были приняты следующие нормативные акты: Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), Положение ВЦИК РСФСР о недрах земли и разработке их (1923 г.), Декрет СНК РСФСР “Об охоте” (1920 г.) и др. В этих актах главным образом внимание было направлено на упорядочение хозяйственной эксплуатации отдельных природных ресурсов. При этом под защиту закона брались лишь экономически значимые природные объекты.

Что касается охраны природы от загрязнения, то в этот период она в основном рассматривалась как санитарная, т.е. чистота природной среды оценивалась с точки зрения ее безопасности для здоровья человека. Это проявлялось, прежде всего, в развитии системы санитарных нормативов качества вод, воздуха, почвы.

Первые специализированные акты об охране природы были приняты в 1957- 1963 г. г. Так, в 1960 г. был принят Закон РСФСР “Об охране природы”, содержащий нормы об охране отдельных природных объектов, однако заметной роли в он не сыграл, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности.

Процесс накопления правовых актов об отдельных природных ресурсах, конкретизирующих их правовой статус, привел к дифференциации земельного права, к отделению от него (относительно) самостоятельных отраслей лесного, горного, водного права. Это положение законодательно было закреплено в принятых в 1968 г. Основах земельного законодательства СССР, установивших, что лесные, горные и водные отношения регулируются специальным законодательством.

С этого момента начинается второй этап в развитии экологического права – в рамках природоресурсового права (1968-1990 г.г.). В этот период законодательство о природных ресурсах кодифицируется. В 70-х – начале 80-х г.г вслед за Основами земельного законодательства принимаются Основы водного законодательства (1970 г.), Основы законодательства о недрах (1975 г.), Основы лесного законодательства (1977 г.), Закон об охране и использовании животного мира (1980 г.), Закон об охране атмосферного воздуха (1980 г.) и соответствующие республиканские кодексы и законы. Основное внимание в этих законах (за исключением закона об охране атмосферного воздуха) по-прежнему продолжает уделяться вопросам использования природных ресурсов, а охрана сводится к обеспечению их рационального использования и воспроизводства.

Вместе с тем в этот период начинает осознаваться, что при поресурсовом подходе невозможно учесть экологические взаимосвязи, существующие между отдельными элементами природы. Необходим комплексный подход, в рамках которого природа рассматривается как единое целое. Этот подход был намечен в основном в подзаконных актах. Так, в 1972 г. было принято Постановление ЦК КПСС и СМ СССР “Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов”, которое содержало требования по развитию экологического нормирования и экологического мониторинга, а также обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов экономического и социального развития. В 1978 г. Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР “О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов” была введена новая форма предпланового документа – территориальные комплексные схемы охраны природы. В 1988 г. было принято новое совместное постановление ЦК КПСС и СМ СССР - “О коренной перестройке дела охраны природы в стране”, которое предусматривало ряд нововведений: 1) образование специального надведомственного органа в области экологического управления - Государственного комитета СССР по охране природы; 2) введение платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей природной среды; 3) введение экологической экспертизы; 4) разработку проекта Закона СССР об охране природы. Эти директивы предстояло выполнить уже в новых экономических условиях.

Третий - современный - этап в развитии экологического права России характеризуется следующим. Прежде всего, происходит отмена монополии государственной собственности на природные объекты. Земля и другие объекты природы включаются в имущественный оборот. Переход к рыночным отношениям в экономике затрагивает и природоресурсную сферу: распределительную систему заменяет лицензионно-договорной порядок предоставления в пользование природных ресурсов, устанавливается принцип платности природопользования, происходит разделение функции управления в области природопользования и охраны природной среды и функции использования природных ресурсов. Все эти изменения получают свое закрепление в новых природоресурсных законах: Законе РФ “О недрах” (1992 г.), ФЗ “О животном мире” (1995 г.), Водном кодексе РФ (1995 г.), Лесном кодексе РФ (1997 г.), ФЗ “Об охране атмосферного воздуха” (1999г.).

Активно развивается законодательство комплексного характера. В 1991 г. принимается Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды”, который закрепляет основные принципы охраны окружающей природной среды, экологические права и обязанности граждан и общественных объединений, наряду с мерами и инструментами административно-правового характера устанавливает экономические меры охраны окружающей природной среды, определяет меры юридической ответственности за совершение экологических правонарушений. В развитие этого, базового, закона принимается ряд иных федеральных законов: “Об особо охраняемых природных территориях” (1995 г.), “Об экологической экспертизе” (1995 г.), “Об использовании атомной энергии” (1995 г.), “Об отходах производства и потребления” (1998 г.) и другие.

Периодизация развития экологического законодательства может быть осуществлена по различным основаниям. Но если в основу её взять развитие и углубление самого понятия экологии и охраны окружающей природной среды, то довольно чётко выделяются три основных этапа.

Первый этап, который можно назвать консервационным, охватывает вторую половину XIX и первую половину XX веков. Именно в середине XIX появилось и само понятие экологии. Этот термин в научный оборот был введён немецким учёным Э. Геккелем. Им же было дано одно из первых определений экологии как науки, хотя те или иные элементы знаний, охватываемых этой наукой, содержались в трудах многих учёных, начиная с мыслителей Древней Греции. Наибольшее развитие этот раздел человеческих знаний об окружающей природной среде получил в биологической науке, особенно в последарвинский период (вторая половина XIX века и последующее время)1.

В этот период, особенно в начальной его стадии, под охраной природы понимали не охрану окружающей природной среды в целом, а охрану редких и исчезающих видов животных и растений. Для этих целей начали создаваться различного рода заповедники, заказники, резерваты, национальные парки и тому подобное. Так, в центре внимания на международной конференции в Берне в 1913 году, созванной по инициативе швейцарского учёного Поля Саразена, была охрана дикой фауны от хищнического истребления в погоне за максимальной прибылью в условиях ни чем не ограниченной беспощадной эксплуатации её. Именно в этот период и в России создаются первые заповедники – Баргузинский, Астраханский и другие.

Второй этап от середины XX века до 80-х годов – характеризуется значительным расширением самого понимания охраны природы, под которым в этот период имеется в виду не только и не столько охрана исчезающих видов животных и растений, а охрана всех природных ресурсов как таковых. Поэтому этот этап развития экологического законодательства можно назвать, конечно, также условно – природоресурсный. В данный период (особенно в 1957-1963 годах) в тогдашних союзных республиках, в том числа и в Российской Федерации, были приняты законы об охране природы. Законом «Об охране природы в РСФСР) под охрану были поставлены практически все природные ресурсы, а не только исчезающие и редкие животные и растения, включая атмосферный воздух, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, что, хотя и не являлось природным ресурсом в особенном смысле этого слова, но представляло значительный экологический интерес.

Третий этап – примерно с начала восьмидесятых годов и по настоящее время – характеризуется всеохватывающим пониманием охраны окружающей природной среды, а не только природных ресурсов. Речь, таким образом, идёт об охране самой природной среды обитания человека, что является не только непременным условие дальнейшего прогресса нашей цивилизации, но и самого её существования. Именно в этот период который мы называем экологическим, появилось само понятие экологического права, были введены учебные курсы по экологическому праву во многих учебных заведениях, и не только юридических.

В 1991 г. Российский комитет по охране природы был упразднен, а вместо него организовано Министерство экологии и природных ресурсов. В его состав вошли преобразованные в комитеты природоохранные службы гидромет, лесного хозяйства, водных ресурсов, охраны и использования недр, рыболовства. На базе шести реорганизованных министерств и комитетов был создан природноресурсовый блок, соединяющий в едином центре всю службу охраны окружающей природной среды.

Однако и этот эксперимент не был удачным. Образованный природноресурсовый блок оказался мало управляемым. Годичная практика его функционирования показала, что он не способен решать поставленные задачи.

2. СИСТЕМА И КОМПЕТЕНЦИЯ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ

1. Понятие и методы экологического управления

Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету отрасли экологии речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется, прежде всего, в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина. Прежде всего, в рамках управления (а затем — с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность.

Вопрос о субъектах управления в данной сфере тесно связан с вопросом о видах управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.

Так как в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, — тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:

•  создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

•    подзаконное нормотворчество;

•   координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

•   распоряжение (управление) природными ресурсами;

• планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды;

•   экологическое нормирование;

•   экологическая экспертиза;

•   экологическое лицензирование;

•   экологическая сертификация;

•   экологический аудит;

•   наблюдение за состоянием окружающей среды;

• учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий;

•   экологическое воспитание и образование;

•   контроль за использованием и охраной объектов природы;

• разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.

Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием — проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой — о степени демократизации власти в государстве. Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологический контроль.

Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды — составная часть государственного управления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов — гражданин, организация (предприниматель) и государство — государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего, на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).

С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.

Содержание государственного управления составляют методы и функции. Методы государственного управления – это приемы и способы воздействия на поведение управляемых субъектов. Можно назвать следующие методы, применяемые в государственном экологическом управлении:

а) запрещение;

б) предписание;

в) рекомендации;

г) санкционирование;

д) согласование;

е) разрешение.

2.2.  Принципы государственного  управления природопользованием и охраной окружающей среды

Принципы государственного экологического управления являются, с одной стороны, составной частью общих экологических принципов, с другой – подсистемой принципов управления в целом. Это исходные положения, в соответствии с которыми строится система органов управления, распределяется компетенция, формулируются задачи и определяется набор средств, которые вправе применять формы управления.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

•   законности управления;

• комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

• сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

• разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.

Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или другого государственного органа.

Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.

Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.

Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Так, в 1995 г. охрану рыбных запасов во внутренних водоемах РФ осуществляли 26 бассейновых управлений органов рыбоохраны Роскомрыболовства.

Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.

Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.

2.3. Основные функции  федеральных органов в сфере  экологии

Законодательство определяет систему органов управления охраной окружающей природной среды как органы федеральной государственной власти общей и специальной компетенции. К органам федеральной государственной власти общей компетенции относятся: Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации. Специально уполномоченные федеральные государственные органы  — органы государственного управления, осуществляющие свои функции на всей территории России самостоятельно и через свои территориальные органы.

Можно выделить среди них следующие виды.

1. Органы общего (комплексного) государственного экологического управления: