Кадровое обеспечение местного самоуправления

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО  ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ  АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ФАКУЛЬТЕТ УСКОРЕННОГО  ОБУЧЕНИЯ И МАГИСТРСКОЙ ПОДГОТОВКИ

Кафедра конституционного и муниципального права

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность: государственное и

муниципальное управление

Выполнила: студентка  группы 6 ГсК-1

Штумпф Ольга  Сергеевна

Научный руководитель:

кандидат юридических  наук, доцент

Павлов Владимир Николаевич

Нижний Новгород 2010 г.

Оглавление

Введение

Глава 1. Кадры  местного самоуправления

1.1 Органы  МСУ и должностные лица МСУ

1.2 Муниципальная  служба

Глава 2. Муниципальный  персонал как важный фактор муниципального управления

2.1 Проблемы  обеспечения муниципальных структур  управления квалифицированными  кадрами на современном этапе  развития муниципального управления

2.2 Социокультурная  среда и ее влияние на кадры  местного самоуправления

2.3 Качественная  характеристика муниципальных служащих кстовского муниципального района

2.4 Управление  муниципальным персоналом - важный  шаг на пути к эффективному  муниципальному управлению

Глава 3. Программы  развития муниципальной службы

3.1 Правовые  основания принятия программ  развития муниципальной службы

3.2 Направления,  по которым должно планироваться  развитие муниципальной службы

Заключение

Список литературы

Приложения

Аннотация

Дипломный проект на тему: "Кадровое обеспечение местного самоуправления" состоит из аннотации, введения, трех глав и заключения.

Введение раскрывает актуальность выбранной темы в современных  социально-экономических и политических условиях, цели дипломного проекта  и задачи, поставленные нами при  написании данной работы.

В первой главе раскрывается состав персонала местного самоуправления.

Во второй главе рассматривается  проблема обеспечения муниципальных  структур управления квалифицированными кадрам, определяется значение качества муниципального персонала и роль кадровых служб в управлении муниципальным  персоналом, приводится характеристика муниципальных служащих Кстовского муниципального района.

В третьей главе предлагается муниципальная программа развития муниципальной службы, пути совершенствования  в сфере управления персоналом.

В заключении сформулированы основные выводы.

Введение

С 1 января 2009 года в полном объеме на всей территории Российской Федерации применяются  нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации". Основная идея закона состоит в том, что большинство вопросов жизнеобеспечения должно решаться на местном, то есть на районном и поселенческом уровне. Государственная кадровая политика поставила задачу создания эффективного аппарата управления.

Местное самоуправление осуществляет свою власть на местном уровне, в реализации этой власти ей помогает специальная служба, именуемая "муниципальной службой".

Принятие нового Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной  службе в Российской Федерации" (ред. от 17.07.2009 г.) предоставило органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления муниципальных образований новые возможности для обеспечения муниципальных образований высококвалифицированными профессиональными кадрами.

В современном  мире одной из причин успеха местного самоуправления является уровень профессиональных знаний муниципальных служащих. Знания - это основа профессионализма всех кадров и совершенствования социальной культуры общества. Ясно, что качество персонала, причастного к муниципальному управлению, оказывает либо положительное, либо отрицательное влияние на жизнь практически каждого жителя муниципального образования. Успех любой организации в первую очередь зависит от того, насколько профессионально работают в ней специалисты. Словосочетание "эффективные технологии" в отношении к персоналу в последнее время превратилось в фетиш. Отечественные работодатели смело берут на вооружение новые инструменты по управлению людьми, предложенные западным менеджментом, с переменным успехом создавая на этой платформе собственные системы управления персоналом. В качестве фундамента при формировании кадровой политики используются самые различные научные методики. Например, сейчас в России набирает популярность система Томаса, позволяющая на основе профильного анализа личности формировать команды, подбирать нужных людей для бизнеса и создавать гибкие мотивационные программы, оптимизирующие затраты на персонал. Часто работодатели пользуются услугами специальных агентств по подбору ценных кадров. И кадровым службам местного самоуправления оставаться в стороне от сегодняшних процессов было бы непростительно, особенно, принимая во внимание масштабы возможных негативных последствий от непрофессиональной деятельности работников местного самоуправления.Таким образом, тема нашей работы чрезвычайно актуальна.

Принятие Федерального закона № 131-ФЗ обусловило рост количества муниципальных образований более  чем в два раза и, соответственно, рост рядов муниципального персонала. По данным субъектов РФ, на 1 ноября 2007 года к категории муниципальных служащих относились 328, 3 тыс. человек. По сравнению с данными на 1 января 2007 года количество муниципальных служащих увеличилось на 8200 человек, что является признаком активизации органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. [5] Вместе с тем, во вступительном слове на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23 июля 2008 года Президент России Д.А. Медведев, говоря о "кадровом голоде" в административных структурах, отметил, что особенно это касается муниципального уровня. Данный уровень воспринимается как самый непрестижный. И хотя здесь сейчас уже работают 320 тыс. муниципальных служащих (это основная часть муниципального персонала), требуется еще практически половина от этого числа [5]. Но существует проблема качества муниципального персонала, особенно это касается управленцев. "Отсутствие профессионального и личностного роста людей просто сказывается и на судьбе того дела, которое им поручено. Отсюда и некомпетентность, и колоссальные убытки, которые мы несем в связи с этим, и высокие…коррупционные риски", - заметил Президент РФ во вступительном слове на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23.07.2008 г. Поэтому задача кадровой службы в муниципальном образовании заключается в том, чтобы сформировать такой кадровый состав, который по своим личным и профессиональным качествам, а также по социальному положению был способен решать вопросы местного значения.

Вопросы кадрового  обеспечения местного самоуправления и грамотного управления этими кадрами актуальны с момента введения института местного самоуправления в нашей стране в начале 90-х гг. прошлого века. На рубеже XX и XXI вв. стало понятно, что без эффективного местного самоуправления невозможно построить демократическое государство и обеспечить решение насущных вопросов жизнеобеспечения граждан страны, независимо от того, где они проживают: в маленькой деревне, небольшом городе или мегаполисе.

Современное состояние  экономики, социально-культурной и бытовой инфраструктуры всех видов поселений таково, что без грамотных специалистов и служащих - профессионалов из соответствующих органов муниципального управления - руководить местным хозяйством невозможно.

Цель  данной работы - показать, роль и место муниципальных служб в социально-экономических преобразованиях, происходящих в стране, определить актуальность проблемы эффективного управления муниципальными кадрами и обеспечения муниципальных структур квалифицированными кадрами в современных социально-экономических и политических условиях.

Задачи  нашей работы:

а) рассмотреть  правовое регулирование кадрового  обеспечения в муниципальном  образовании;

муниципальная служба местное самоуправление

б) смоделировать  структуру и содержание программы  кадрового обеспечения муниципальных образований;

в) дать качественную характеристику муниципальных служащих на примере Кстовского муниципального района,

г) выделить основные аспекты управления муниципальным  персоналом,

д) выявить направления  развития муниципальной службы.

Методологической  основой исследований явились законодательство Российской Федерации и Нижегородской области, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, труды ученых, публикации специалистов-практиков по рассматриваемой проблеме.

Практической базой дипломного проекта явилась деятельность органов местного самоуправления Кстовского муниципального района Нижегородской области за период с 2006 по 2009 год.

Глава 1. Кадры местного самоуправления

1.1 Органы МСУ и должностные  лица МСУ

В решении вопросов местного значения значительная роль отводится органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. К органам местного самоуправления согласно статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно главы IV Устава муниципального образования Кстовский муниципальный район (приложение №1) структуру органов местного самоуправления района составляют представительный орган района - Земское собрание района; глава муниципального образования - глава местного самоуправления района; исполнительно-распорядительный орган - администрация района.

Наличие в структуре  органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением сельских поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Так, например, в Кстовском районе в 2009 году из 15 муниципальных образований 14 имели представительный орган, а 1 (сельсовет "Ленинская Слобода") по вышеназванным причинам не имел.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы  организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Так, в Нижегородской области представительные органы носят следующие названия: в городах - Дума, в районах - Земское собрание, в поселках селах и сельсоветах - Поселковые или Сельские Советы.

Представительный  орган муниципального образования - это основной орган представительной демократии в системе местного самоуправления, порядок формирования и деятельности которого регулируется ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ. При формировании представительного органа муниципального образования следует исходить из следующих правил:

представительный  орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;

представительный  орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан;

представительный  орган муниципального района может  формироваться двумя способами:

oво-первых, он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Данный порядок действует в том случае, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Новый порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в его уставе в течение одного месяца со дня начала работы;

oво-вторых, он  может избираться на муниципальных  выборах на основе всеобщего  равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Данный порядок может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы представительного органа муниципального района, избранного в результате муниципальных выборов.

Во всех муниципальных  районах Нижегородской области  применяется второй вариант формирования представительного органа, первый вариант применяется, например, в Татарстане. Земское собрание Кстовского муниципального района состоит из 26 депутатов, избираемых населением района на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.

Представительный  орган муниципального образования  может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности  депутатов. К настоящему времени  в основном завершен процесс их формирования. В частности, избрано 247 тыс. депутатов представительных органов или 98,2% от установленной уставами муниципальных образований общей их численности.

Глава муниципального образования является высшим должностным  лицом муниципального образования  и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования он:

) избирается  на муниципальных выборах либо  представительным органом муниципального  образования из своего состава;

) в случае  избрания на муниципальных выборах  либо входит в состав представительного  органа муниципального образования  с правом решающего голоса  и исполняет полномочия его  председателя, либо возглавляет  местную администрацию;

) в случае  избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

) не может  одновременно исполнять полномочия  председателя представительного  органа муниципального образования  и полномочия главы местной  администрации, за исключением сельского поселения, в котором его Уставом может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим также полномочия председателя представительного органа муниципального образования;

) в случае  формирования представительного  органа муниципального района  из глав поселений и депутатов  представительных органов указанных  поселений, исполняет полномочия  его председателя.

Местная администрация (от лат. administratio - управление) - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия.

Главой местной  администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое  на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. По официальным данным, в 20092 муниципальных образованиях главой местной администрации является глава муниципального образования. В 3826 муниципальных образованиях (16% от общего количества) главы местных администраций назначаются по контракту [6]. В Кстовском районе контрактная форма назначения главы применяется в г. Кстово, Большеельнинском и Афонинском сельсоветах, в администрации района и 11 сельских поселениях работают выборные главы.

Местная администрация  обладает правами юридического лица. Ее структура утверждается представительным органом муниципального образования  по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. По мнению специалистов, структура местной администрации должна определяться с учетом определенных принципов, апробированных на практике. Это:

·ограничение  номенклатуры возможных структурных  подразделений и должностей;

·оптимальные  с учетом функций размеры структурных  подразделений и число заместителей руководителя организации;

·оптимальное  с учетом функций число работников структурных подразделений, при котором вводится должность заместителя начальника;

·целесообразное соотношение отдельных должностей муниципальных служащих, а также  муниципальных служащих и иных работников;

·достижение главной цели органа управления - наиболее полное удовлетворение интересов населения на основе комплексного развития муниципальных образований;

·обеспечение  рационального разделения и кооперации труда;

·минимум уровней  иерархии;

·соответствие количества подразделений объёму осуществляемых полномочий;

·специализация  структурных подразделений на выполнение определенного круга функций;

·централизация  выполнения однородных и взаимосвязанных  функций;

·объединение  структурных подразделений, деятельность которых направлена на удовлетворение определённых потребностей граждан и государства в целом;

·недопустимость существования подразделений, не создающих  и не перерабатывающих информацию, а лишь транслирующих её сверху вниз, снизу вверх или по горизонтали.

Ниже приведена  структура администрации Кстовского муниципального района, из которой видно, что на сегодняшний день глава администрации имеет 8 заместителей (до 2001 года у главы был всего 1 заместитель). Если взять для примера структуру сопоставимого по численности Борского муниципального района (население Кстовского муниципального района около 112 тысяч, Борского - 129), то на сегодняшний день в Борском районе работает 3 заместителя главы (первый заместитель, зам. по сельскому хозяйству и зам. по социальным вопросам).

Как правило (и, с нашей точки зрения, в администрации Кстовского муниципального района в том числе) к числу наиболее распространенных просчетов при формировании структуры местной администрации относятся слабая проработка вопросов предпроектного обследования и неудовлетворительный анализ функционирующих организационных структур, их недооценка, связанная с некачественным выбором методов анализа, организационного обеспечения всей работы по совершенствованию структур. Это может быть недостаточная точность определения количественных характеристик организационной структуры, особенно их основополагающих значений: численности руководителей, специалистов и других работников, норм управляемости и др.

Сохраняются методы формирования структур местных администраций  без учёта комплекса факторов, влияющих на её экономичность и эффективность. Так, не учитывается определённая зависимость между показателями численности аппарата и показателями сложности управления территорией, а также влияние на первый из них таких факторов, как: численность населения и площадь муниципального образования, объёмы промышленного производства и др. Эти серьёзные недостатки объясняются отсутствием примерных научно-обоснованных организационных структур органов местного самоуправления и часто неудовлетворительной методологией их формирования. Подразделения, занимающиеся совершенствованием организационной структуры конкретного органа муниципального управления, как правило, не предусматриваются.

Контрольный орган  муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом  муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные  лица местного самоуправления обязаны  представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

К началу 2009 года контрольный орган сформирован  в 6 511 муниципальных образованиях (27,2% муниципальных образований). При этом контрольный орган сформирован во всех муниципальных образованиях таких субъектов РФ как Усть-Ордынский Бурятский АО, Агинский Бурятский АО, Новосибирская область, Саратовская область, Чувашская Республика, Краснодарский край, Республика Калмыкия, Липецкая область. Ни в одном муниципальном образовании контрольный орган на начало 2009 года не был создан в Чукотском АО, Удмуртской республике, Республиках Марий Эл, Мордовия, Карелия, а также Мурманской, Псковской и Владимирской областях [6].

Наименьший процент муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган, - в Дальневосточном и Северо-Западном федеральных округах - соответственно 7,9% и 8,8%. Больше всего контрольных органов муниципальных образований сформировано в Центральном и Приволжском федеральных округах - 33,2% и 33,6% соответственно </D:/chapter1_4.htm>. Контрольным органом в Кстовском районе является контрольно-счётная комиссия, а в городе Кстово - контрольная группа. В сельских поселениях такие органы, как правило, не создаются.

Избирательная комиссия муниципального образования  организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена  выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Она является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Представительный  орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона № 131-ФЗ и гражданского законодательства применительно к учреждениям.

Наряду со статусом органов местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ определяет также правовой статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такой статус предусматривает создание определенных условий, необходимых для беспрепятственного осуществления ими своих полномочий, а также юридические последствия за неисполнение (ненадлежащее исполнение) таких полномочий.

На начало 2009 года в органах местного самоуправления осуществляли свои полномочия 521 575 человек, в том числе: 2,6% - в представительных органах муниципальных образований; 97,0% - в исполнительно-распорядительных органах (местных администрациях) муниципальных образований; 0,4% - в контрольных органах местного самоуправления.

Важное значение в повышении ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц должна иметь реализацияНационального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. Данным планом намечены, прежде всего, меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции. В рамках этого плана принят Федеральный закон № 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции", которым уточнены такие понятия, как "коррупция", "коррупционное правонарушение", "противодействие коррупции", а также определены основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции. Кроме того, план предусматривает меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, а такжемеры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению. В реализации отдельных из них, в частности, воспитания у правоприменителей уважительного отношения к закону и повышения правовой культуры общества в целом, важную роль могут сыграть и органы местного самоуправления.

1.2 Муниципальная служба

Для надлежащей организации муниципального управления, обеспечения слаженной работы механизма  муниципального управления существует институт муниципальной службы.

Рассматривая  вопросы организации муниципальной  службы и ее управления, важно учитывать, что правовой статус муниципальных служащих отличается от статуса других лиц, которые осуществляют свою деятельность в системе местного самоуправления - депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также лиц, которые, как указывает Федеральный закон № 25-ФЗ, исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований. Такие лица не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. Не являются также муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами. В соответствии с ч.2 ст.1 Федерального закона № 25-ФЗ регулирование их правового статуса осуществляется иными нормативными правовыми актами.

Необходимо также  обратить внимание на то, что в особом порядке регулируется также правовой статус глав местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), которые назначены на должность по контракту, заключенному по результатам конкурсного отбора. Учитывая, что они являются муниципальными служащими, их правовой статус и служебная деятельность регулируется Федеральным законом № 25-ФЗ. Но в связи с тем, что такие муниципальные служащие выполняют важные управленческие функции, осуществляя руководство местной администрацией, к ним имеют прямое отношение все те нормы Федерального закона № 131-ФЗ и иных муниципальных актов, которые регулируют организацию и деятельность местной администрации, определяют ее взаимоотношения с другими органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Кроме того, в  тех случаях, когда речь идет о  главах местных администраций муниципальных  районов и городских округов, которые реализуют переданные государственные  полномочия, отдельные вопросы, связанные  с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, могут регулироваться также нормативными правовыми актами федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти. Вопросы их юридической ответственности как должностных лиц регулируются наряду с трудовым также административным, гражданским и уголовным законодательством.