Механизм управления бюджетными расходами

содержание  

введение 

      Актуальность  темы исследования. Необходимость повышения эффективности бюджетных расходов вытекает из установленного Президентом и Правительством Российской Федерации курса на модернизацию страны, который вызвал объективную потребность совершенствования бюджетной политики и бюджетных инструментов регулирования с целью обеспечения инновационного развития экономики страны. Для этого необходимо активнее использовать бюджетную политику в интересах развития экономики и решения приоритетных социальных задач; совершенствовать бюджетную систему страны с целью усиления ее влияния на экономику и социальную сферу; проводить бюджетную политику, ориентированную на реальные результаты посредством определения ее эффективности, и обеспечить бюджетную стабильность.

      Задачи  управления расходами местных бюджетов являются актуальными в условиях перехода к повышению финансовой самостоятельности территорий. В сложившейся практике управления расходами на территориальном уровнях существует целый ряд нерешенных проблем, к которым можно отнести:

      – низкую эффективность использования бюджетных средств;

      – практику нецелевого использования средств;

      – непропорциональное финансирование отдельных направлений расходов в условиях выполнения плана по доходам и пр.

      Реформирование  бюджетной системы, проводимое в  Российской Федерации предполагает переход к среднесрочному планированию бюджетных средств, переориентацию с управления бюджетными ресурсами на управление бюджетными результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельности. Действующая законодательная база, концептуальные разработки министерств, большое количество подходов методического характера, разработанных экономистами и политиками различного уровня, явились основой трансформационных процессов бюджетной федеральной и региональной системы.

      В ряде областей и территорий Российской Федерации в настоящее время  реализуются пилотные проекты структурных административных реформ, отрабатываются новые концепции и принципы территориального управления, управления финансами региона, осуществляется разработка долгосрочных стратегий развития.

      Как показывает опыт зарубежных стран, в которых уже налажена система стратегического управления территориями и бюджетный процесс организован по принципам бюджетирования, ориентированного на результат, на уровне региона невозможно изменить структуру бюджетных расходов и оптимизировать ее в соответствии со стратегическими приоритетами без коренной перестройки системы управления регионом, что представляется особенно важным при обеспечении финансовой самостоятельности.

      Налицо  противоречивость текущей ситуации бюджетного планирования и управления расходами, которая по своему содержанию остается затратной, как и прежде, и тяготеет к обострению сложившихся до настоящего времени диспропорций. Все вышеизложенное характеризует актуальность и практическую значимость исследования.

      Анализ  изученных источников и литературы. Вопросы совершенствования организации бюджетного процесса в Российской Федерации в целом, и межбюджетных отношений в частности, нашли свое отражение в трудах Вознесенского Э.А., Игудина А.Г., Лаврова А.М., Максимовой Н.С., Панскова В.Г., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Черника Д.Г. и других. Однако, в этих работах, достаточно полно рассматривающих взаимоотношения Федерации и регионов, проблемы, возникающие между субъектами Федерации и местными бюджетами, в частности, касающиеся разработки нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, рассматриваются недостаточно системно или не отражены.

      Таким образом, актуальность проблемы повышения  эффективности управления расходами местных бюджетных средств и ее недостаточная научная разработанность, обусловили выбор темы исследования, постановку цели и формулировку задач выпускной квалификационной работы.

      Цель  работы. Целью выпускной квалификационной работы является совершенствование механизма управления расходами местного бюджета на примере Хабаровского муниципального района Хабаровского края.

      Исходя  из поставленной цели были определены следующие задачи:

      1. Раскрыть сущность и экономическое содержание расходов бюджета и их роль в макроэкономическом регулировании;

      2. Дать определение расходам местного бюджета и их структуры; 

      3. Проанализировать механизм управления расходами местного бюджета на примере конкретного муниципального образования РФ;

      4. Выявить проблемы и предложить направления по оптимизации расходов муниципального образования.

      Объектом  исследования является механизм уравления бюджетными расходами Хабаровского мунициального района.

      Предмет исследования - экономические отношения в сфере управления денежными средствами Хабаровского муниципального района по различным направлениям деятельности.

     Теоретико-методологической основой исследования явились труды российских и зарубежных ученых по вопросам развития межбюджетных отношений, становления системы местных финансов, формирования нормативной и финансовой основы местного самоуправления. Методологической основой исследования послужили общенаучные методы познания, такие как системный анализ и синтез, обобщение, группировка, аналогия и частнонаучные методы: монографический, статистико-экономический, расчетно-конструктивный, социологический.

      Информационно-эмпирическую основу исследования составляют законодательные и нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации, нормативные акты Министерства финансов Российской Федерации и статистические обзоры, справочные и иные материалы по теме исследования.

      Практическая значимость исследования заключается в разработке научно обоснованных положений, выводов, рекомендаций по повышению эффективности управления социально значимыми расходами местного бюджета. Полученные в исследовании результаты могут использоваться органами государственной власти всех уровней при разработке мер бюджетной, социальной политики в целях повышения эффективности бюджетных расходов и качества оказываемых бюджетных услуг, развития конкурентных отношений в секторе общественных финансов и обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1 теоретические аспекты  управления расходами  местного бюджета  Российской Федерации 

1.1 Экономическое содержание расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании 

      Расходы бюджета - это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и органов местного самоуправления.

      Согласно  ст. 6 Бюджетного кодекса, расходы бюджета - это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета.¹

      Это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению. Разумные объемы и структура государственных (муниципальных) расходов - это один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику².

      В зависимости от экономического содержания расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.

      Текущие расходы бюджетов соответствующего уровня власти обеспечивают покрытие ежедневных потребностей государства и местного самоуправления. Это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

      Все более важную роль в структуре бюджета должны играть капитальные расходы. Возведение многих объектов не ограничивается рамками одного года, и адресная программа капитальных вложений как составная часть бюджета не может формироваться в расчете только на очередной год. Экономическая эффективность и доходность введенных в эксплуатацию объектов могут быть отражены и учтены в среднесрочном финансовом плане. Это расширяет горизонт планирования от выделения средств на инвестиции до их возврата (от нулевого периода до полной окупаемости) и позволяет, соответственно, учесть появляющиеся средства в доходах бюджетов будущих периодов.

      Согласно  принципу экономической целесообразности, для финансирования текущих расходов должны привлекаться собственные средства; заемные средства (в том числе источники финансирования дефицита) могут привлекаться под расходы которые принесут добавленную стоимость, т. е. в бюджетные инвестиции.

      Бюджетные инвестиции - это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества в том числе:

      - средства, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица;

      - средства на предоставление бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта;

      - иные расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, т. е. направленные на решение задач расширенного воспроизводства и предполагающие достижение ожидаемых результатов в долгосрочной перспективе.

      В составе данного вида расходов может  быть сформирован бюджет развития. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную или региональную целевую программу, а также в соответствии с решением соответствующего органа власти. Бюджет развития предполагает инвестиции в развитие экономики и инфраструктуры (например строительство новых дорог), что в перспективе позволит за улучшения экономической ситуации на соответствующей территории получить дополнительные доходы.

      При управлении бюджетными расходами следует  также учитывать подразделение  расходов на постоянные и сезонные. При этом в действующем бюджетном законодательстве фактор и само понятие сезонности и сезонных расходов не отражены, так как сезонность влияет не на процедуры учета или контроля, а только на выравнивание планирования, балансирование между доходами и расходами.³

      Для эффективного управления расходами  необходимо определить рациональный состав расходов и их объем. Качественная характеристика расходов определяет экономическую природу и общественное назначение расходов, количественная - их величину. Государство, регулируя объем и структуру расходов, оказывает воздействие на темпы развития экономики и макроэкономическую стабилизацию в стране. При регулировании объема и структуры расходов следует учитывать приоритеты бюджетной политики, как на текущий период, так и среднесрочную перспективу⁴.

      Одним из направлений регулирования расходов является их распределение по уровням власти. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов³⁰.

      В ст. 6 БК РФ вводится определение разных типов обязательств: расходные обязательства, бюджетные обязательства, публичные обязательства, публичные нормативные обязательства, денежные обязательства:

      расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным  правовым актом, договором или соглашением  обязанности публично-правового  образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

      Исходя  из данного определения можно  сделать вывод, что основанием для исполнения полномочий, функций, задач или обязательств являются законы, нормативно-правовые акты, договора, а расходами являются выплаты, связанные с исполнением обязательств.

      По  правовому статусу расходные  обязательства подразделяются на:

      1) относящиеся к компетенции данного уровня власти;

      2) полномочия, переданные публично-правовому образованию с другого уровня власти;

      3) полномочия, переданные на основе соглашения и по предметам совместного ведения;

      4) возникшие вследствие заключения договоров и соглашений бюджетными учреждениями⁵.

      Рассматривая  правовую природу расходных обязательств, необходимо помнить, что степень свободы публично-правового образования кроме категории расходного обязательства зависит и от финансового положения. В отношении высокодотационных субъектов и муниципальных образований бюджетное законодательство вводит определенные ограничения;

      бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;

      публичные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным  правовым актом расходные обязательства  публично-правового образования  перед физическим или юридическим  лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации);

      публичные нормативные  обязательства - публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников казенных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

      Основанием  для возникновения и оплаты нормативных публичных обязательств являются законы, правовые акты, устанавливающие права граждан на получение социальных выплат в соответствии с определенным нормативом. Публичные нормативные обязательства исполняются в денежной форме путем выплат конкретным гражданам.

      При планировании и исполнении публичных  нормативных обязательств необходимо учитывать следующие особенности:

      - они являются принятыми с момента вступления в силу соответствующего закона (акта) и не требуют ежегодного подтверждения;

      - исполняются в денежной форме путем выплат конкретным гражданам;

      - не требуют доведения лимитов бюджетных обязательств;

      - ассигнования на их исполнение устанавливаются бюджетом и росписью;

      - перераспределение экономии не допускается⁶;

      денежные  обязательства - обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения;

      В главе 11 Бюджетного кодекса определен порядок возникновения расходных обязательств у публично-правовых образований.

      Органы  государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

      Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и(или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

      Реестр  расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

      Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

      Реестр  расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, представляются в Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

      Реестр  расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.

      Реестр  расходных обязательств муниципального образования представляется финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта Российской Федерации в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации.

      Если  принимается закон либо другой нормативный  правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

      Таким образом, расходы бюджетов - это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению. Разумные объемы и структура государственных расходов - это один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику.

      Формирование  расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов 

      1.2 Расходы местных бюджетов: понятие и их структура  

      Каждое  муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ (ст. 15) определяет его как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления⁷.

      Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

      Основные  требования к финансовым ресурсам местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления следующим образом:

      - достаточность собственных финансовых  средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;

      - свобода распоряжения этими средствами  при осуществлении собственных функций;

      - поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;

      - защита более слабых органов  местного самоуправления за счет  процедур финансового выравнивания;

      - предоставление субсидий не должно  идти в ущерб свободе выбора  политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции⁸.

      Финансовые  обязательства, возникающие в связи  с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных  бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ.

      Ресурсы, которыми обладает публичная власть, могут использоваться только для  достижения поставленных целей, соответствующих  компетенции данного уровня публичной  власти. Принципиально важно, чтобы  расходы обеспечивали достижение конкретной цели или решение конкретных задач.

      Под расходами местных бюджетов следует  понимать выделение и использование  финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований  в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяют как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и осуществления функций органов местного самоуправления.⁹