Модели кассового обслуживания исполнения бюджетов

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего образования

«Санкт-Петербургский государственный

экономический университет»

Факультет _____________________

Кафедра_______________________

«ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ»

Зав.кафедрой _____________

«___» ____________ 20__ г.

д и п л о м н а яР А Б О Т А

На тему:________________________________________________

Студента_____ курса _____группы ____________________________

_____________________(фамилия, имя отчество)_________)________

На тему «_____________________________________________

____________________________________________________»

Специальность __________________________________________

Научный руководитель ____________________________________

(должность, фамилия, инициалы

Санкт-Петербург

2015

Содержание

Введение

В системе государственных финансов основной составляющей является бюджет, в процессе исполнения которого и при осуществлении предварительного и последующего контроля за расходованием денежных средств важнейшую роль играют органы Федерального казначейства. Потребности кассового обслуживания бюджетного процесса и контроля со стороны государства за движением денежных средств обусловили необходимость воссоздания казначейской системы в России. Произошла трансформация модели кассового исполнения бюджетов всех уровней от банковской к казначейской. Это привело к формированию специализированных институтов: в части кассового исполнения федерального, регионального и местных бюджетов таковыми стали Федеральное казначейство (ФК) и его территориальные органы (ОФК).

Бюджетный процесс невозможно реализовать без одного из центральных его участников - Федерального казначейства Российской Федерации, которое постепенно превращается в управленческое ядро, интегрирующее вокруг себя практически всех участников бюджетного процесса. На базе этих отношений формируется новая система управления финансовыми ресурсами.

В процессе кассового исполнения бюджета актуальными задачами федерального казначейства становятся:

• усиление контроля за поступлением и целевым использованием бюджетных средств;
• регулирование финансовых потоков;
• совершенствование кассового обслуживания бюджетов.

В процессе решения этих задач возникает целый ряд проблем управленческого, организационного и методического характера, преодоление которых будет способствовать повышению эффективности управления бюджетными ресурсами, и, как следствие, экономическому росту. Все вышеизложенное определило актуальность данной работы.

Целью настоящей выпускной квалификационной работы является исследование кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальных органов казначейства.

Объектом исследования является Управление Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу.

Предмет исследования – кассовое исполнение бюджета города Санкт-Петербурга.

В контексте поставленной цели были сформулированы следующие задачи:

• рассмотреть понятие и порядок казначейского исполнения бюджетов;
• определить роль кассового обслуживания исполнения бюджетов в казначейской системе исполнения бюджета;
• исследовать распределение органами Федерального казначейства доходов по уровням бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• охарактеризовать взаимодействие Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу с участниками бюджетного процесса;
• провести анализ бюджета Санкт-Петербурга;
• выявить особенности кассового обслуживания бюджета в Санкт-Петербурге;
• определить направления совершенствования процедур распределения доходов по уровням бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и их учета, кассового планирования региональными и местными бюджетами, кассового обслуживания исполнения бюджетов за счет оптимизации деятельности органов Федерального казначейства.

Информационной базой выпускной квалификационной работы стали законодательные и нормативные акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Использованы статистические материалы федеральных и муниципальных органов статистики, Минэкономразвития РФ и статистического управления Северо-Западного Федерального округа, другие материалы по бюджетному управлению.

Методология выпускной квалификационной работы базируется на методах научного познания, а именно: на общенаучных методах исследования (группировка, систематизация и классификация), и специальных методах (методы эмпирического исследования, сравнение и сбор, синтез теоретического и практического материала).

Структура работы включает в себя введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения.

Глава Теоретические основы кассового обслуживания исполнения бюджетов в Российской Федерации

 Понятие и порядок казначейского исполнения бюджетов

Исполнение бюджета представляет собой едва ли не самый важный этап бюджетного процесса. При исполнении бюджета происходит реализация утвержденных в законодательно установленном порядке бюджетных назначений. Этот этап позволяет дать оценку всей предшествующей бюджетной деятельности, установить, насколько правильно и точно были учтены задачи и цели бюджетной политики. По сути, на этой стадии бюджетного процесса происходит сбор в бюджет запланированных на конкретный бюджетный год налоговых и неналоговых доходов и в то же время распределение имеющихся бюджетных средств между их получателями. А результатом этого является запланированное финансирование деятельности государства и органов местного самоуправления[13, с.10].

Исполнение бюджета основывается на принципах функционирования бюджетной системы Российской Федерации, изложенных в главе 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Основополагающим принципом в организации бюджетной системы Российской Федерации в целом и бюджетного процесса в частности является принцип единства. Он предполагает единство бюджетного законодательства в части исполнения бюджетов, единство бюджетной классификации, которая, наряду с бюджетным процессом выступает важнейшим организационным механизмом, от четкости функционирования которого зависит эффективность бюджетной системы. Для практической реализации этого принципа в рамках исполнения бюджета в Российской Федерации была законодательно принята организационно-технологическая структура, которая обеспечивает единство процедур кассового обслуживания исполнения всех бюджетов, т.е. Федеральное казначейство.

Кассовое исполнение бюджета является частью исполнения бюджета и представляет собой совокупность процедур, обеспечивающих прием доходов, распределение и зачисление их на счета соответствующих бюджетов, хранение и выдачу бюджетных средств на осуществление расходов и ведение учета и отчетности. В зависимости от того, на какой орган возлагается кассовое исполнение бюджета, выделяют три системы исполнения бюджета: банковскую, казначейскую и смешанную.

Казначейское исполнение бюджета - исполнение бюджета, при котором на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами, и органы исполнительной власти являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению получателей бюджетных средств [2].

В соответствии с БК РФ при казначейском исполнении бюджетов:

• исполнение бюджета осуществляется на основе единства кассы (ст. 215.1 БК РФ);
• исполнение бюджета осуществляется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (ст. 215.1БК РФ);
• исполнение расходов бюджета производится с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования расходов бюджета (ст. 219 БК РФ).

После того, как бюджет утвержден, подписан и опубликован, начинается его исполнение.

Основными документами, на основании которых осуществляется исполнение бюджетов бюджетной системы по расходам, являются: бюджетная роспись и кассовый план. Форму сводной бюджетной росписи по федеральному бюджету утверждает Министерство финансов, которое так же занимается составлением бюджетной росписи. Все показатели сводной росписи должны находиться в строгом соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете.

Сводная бюджетная роспись представляет собой документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета, т.е. это учетно-аналитический регистр для отражения поквартального распределения бюджетных ассигнований по распорядителям и получателям бюджетных средств и показателям бюджетной классификации РФ в соответствии с законом о бюджете субъекта РФ (муниципального образования)[37, c.11].

Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, на счета которых зачисляются средства бюджета для выполнения их функций, являются полноправными участниками бюджетного процесса в части исполнения бюджета. На основании бюджетной росписи главным распорядителям бюджетных средств доводятся бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств.

Бюджетные ассигнования - предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств[21, c.12].

В свою очередь главные распорядители доводят бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, которыми осуществляется принятие и исполнение бюджетных обязательств в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств. Бюджетный кодекс предусматривает ответственность данных органов за законность, целевое и эффективное использование бюджетных средств.

Для организации казначейского исполнения бюджетов необходимо обеспечить выполнение перечисленных ниже функций:

1. Осуществление доведения до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета показателей сводной бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.

Данные показатели будут являться основой для финансирования указанных участников бюджетного процесса. В Уведомлении по лимитам бюджетных обязательств лимиты указываются в соответствии с бюджетной классификацией, то есть:

• указывается код главного распорядителя (получателя) присвоенный ему законом о бюджете,
• указывается раздел и подраздел финансирования, который определяет направление расходов (например, 07 «Образование», 0701 «Дошкольное образование», 09 «Здравоохранение» и т.д.),
• указывается целевая статья расходов. В настоящее время существенные изменения в бюджетной классификации коснулись целевых статей. Законом о федеральном бюджете утверждаются целевые статьи федерального бюджета. Региональные и местные власти должны принять свой закон о целевых статьях бюджетной классификации. Поскольку все публично-правовые образования должны перейти на формирование своих бюджетов по программному принципу, то все расходы должны быть распределены по программным направлениям, непрограммными могут быть расходы в области содержания органов управления.
• указывается направление расходов по классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ). Например, ст.211 «Расходы на заработную плату» и т.д.

Использование бюджетной классификации делает расходы более прозрачными, способствует более эффективному контролю расходов бюджета.

2. Осуществление учета операций по кассовому исполнению бюджета.

3. Открытие в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счетов по учету средств бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, установление режимов счетов федерального бюджета.

При осуществлении расходов бюджетов банк является очень важным звеном. От ГРКЦ, с которым заключен договор на обслуживание бюджетных счетов, отделения федерального Казначейства получают выписки с единого счета по учету доходов и расходов, которые являются движением денежных средств, с приложением платежных документов. Орган федерального казначейства направляет в ЦБ РФ договоры на расчетно-кассовое обслуживание, платежные поручения на перечисление средств со счета бюджета. Банк обеспечивает клиентов наличными средствами. Так же взаимосвязь Банка и Федерального казначейства характеризует размещение средств бюджета на банковских депозитах. Данные действия осуществляет Федеральное казначейство. Перед принятием данного решения Федеральное казначейство обменивается информацией и согласовывает принципы определения основных параметров размещения средств с Минфином России.

4. Открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета.

В соответствии с законодательством Органы Федерального казначейства открывают лицевые счета участникам бюджетного процесса.

5. Ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета.

6. Ведение показателей сводной бюджетной росписи бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений.

В течение исполнения бюджета в Сводную бюджетную роспись вносятся изменения. Они вносятся по разным причинам: по причине перевыполнения доходов и направления дополнительных средств на расходы, по обратной причине, когда производится секвестр расходов, по причине принятия различных социальных программ, когда из бюджета выделяются дополнительные средства в течение года и направляются на конкретные расходы и др. В таком случае, сводная бюджетная роспись уточняется, так же уточняются лимиты бюджетных обязательств и главным распорядителям и получателям средств бюджета направляются уведомления об изменениях. Органы казначейства строго следят за данными изменениями, чтобы не допустить «перелимита» бюджетных средств при исполнении бюджета.

7. Составление и представление в соответствующие органы оперативной информации и отчетности об исполнении бюджета.

Сбор оперативной информации является очень важной функцией, особенно на современном этапе, при нестабильном финансовом положении как в целом в стране, так и в разрезе субъектов бюджетного планирования. Для качественного исполнения бюджетных обязательств органы власти должны иметь информацию об имеющихся ресурсах, о направленных средствах на исполнение первоочередных запланированных задач, об остатках средств. Такую информацию может своевременно предоставить орган казначейства.

Специалисты органов Федерального казначейства, используя программное обеспечение, преобразовывают многографные таблицы аналитического и синтетического учета в сжатый, структурированный вид для формирования и использования оперативной информации об исполнении бюджетов публично-правовых образований Российской Федерации.

8. Получение в установленном порядке от главных распорядителей средств бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалов, необходимых для составления отчетности об исполнении.

Данные участники бюджетного процесса составляют бюджетную отчетность и предоставляют ее в федеральное казначейство для дальнейшего свода и обработки. Органы федерального казначейства сверяют отчетность и сводят с помощью современных информационных технологий. Отчетность предоставляется в Министерство финансов.

9. Осуществление распределения доходов от уплаты налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Нормативы распределения налогов между бюджетами устанавливаются бюджетным кодексом, а так же решениями органов власти на местах (дополнительные нормативы). Это утверждается в бюджетах соответствующего уровня. Органы казначейства, руководствуясь Бюджетным Кодексом и соответствующими приложениями к Законам о бюджетах, распределяют доходы по уровням бюджетной системы.

10. Осуществление прогнозирования и кассового планирования средств федерального бюджета.

Кассовые планы исполнения федерального бюджета составляются на основании:

• показателей по доходам федерального бюджета, которые формируются на основании:
• прогнозных значений поступлений доходов в федеральный бюджет в разрезе кодов бюджетной классификации доходов по главным администраторам доходов федерального бюджета;
• информации о помесячной разбивке поступлений доходов, что администрирует Федеральная налоговая служба, в федеральный бюджет;
• информации о помесячной разбивке поступлений, что администрирует Федеральная таможенная служба, в федеральный бюджет; что администрируют главные администраторы доходов федерального бюджета, осуществляющие полномочия собственника по отношению к федеральному имуществу, в федеральный бюджет;
• информации о помесячной разбивке поступлений, что администрирует Министерство финансов РФ, в федеральный бюджет;
• показателей по расходам федерального бюджета.

Для этого разрабатываются:

• сводная бюджетная роспись по расходам федерального бюджета, лимиты бюджетных обязательств, утвержденные Минфином РФ на текущий финансовый год;
• прогнозы кассовых выплат по расходам федерального бюджета на финансовый год с детализацией по месяцам;
• прогнозы кассовых выплат по расходам федерального бюджета на очередной месяц с детализацией по рабочим дням;

Для формирования показателей по источникам финансирования дефицита федерального бюджета составляют:

• сводную бюджетную роспись федерального бюджета в разрезе источников финансирования дефицита федерального бюджета;
• прогноз кассовых поступлений и кассовых выплат в разрезе источников финансирования дефицита федерального бюджета с помесячной детализацией;
• прогноз кассовых поступлений и кассовых выплат в разрезе источников финансирования дефицита федерального бюджета на месяц с детализацией по рабочим дням.

11. Осуществление управления операциями на едином счете бюджета.

Управление осуществляется в соответствии с принципом единства кассы, то есть основой для осуществления расходов, для зачисления доходов, для осуществления операций по источникам финансирования бюджета является единый счет бюджета.

12. Осуществление в установленном порядке кассового обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Казначейство может являться органом, осуществляющим кассовое исполнение местных и региональных бюджетов, при этом органом, организующим исполнение бюджета, как правило, является финансовый орган. Для этого между публично-правовым образованием и органом казначейства заключается договор, в соответствии с которым, оно является органом, осуществляющим кассовое исполнение бюджета, и в нем открывается счет по учету средств бюджета.

13. Обеспечение проведения кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе.

Участники бюджетного процесса осуществляют все необходимые расходы путем предоставления в Федеральное казначейство заявок на кассовый расход, заявок на наличность, т.е. платежных документов на списание средств со счетов. К этим документам прикладывается пакет документов, подтверждающих обоснованность выплат, для того, чтобы орган казначейства мог проверить правильность и законность списания средств.

14. Осуществление предварительного и последующего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Процедура санкционирования предусматривает проверку всех документов, предоставленных владельцем лицевого счета к списанию средств. Средства должны быть списаны именно с той статьи, которая соответствует расходам, заявленным в документах на оплату. Должны быть приложены все документы – договора, счета-фактуры, накладные, акты выполненных работ, контракты. Все эти документы должны соответствовать законодательству в части оформления. Казначейство проверяет так же соответствие сумм по актам принятых работ и сумм в заявках на кассовый расход. При обнаружении несоответствий, документы возвращаются, а заявки на кассовый расход отклоняются.

Органы казначейства обеспечивают финансирование расходов по лицевым счетам получателей бюджетных средств только в пределах утвержденных бюджетной росписью бюджетных ассигнований и доведенных лимитов бюджетных обязательств, что повышает качество контроля за исполнением расходных полномочий получателей средств бюджета.

В то же время использование Единого казначейского счета (ЕКС), на котором аккумулируются денежные средства бюджета соответствующего уровня и отражаются операции по его исполнению, создало предпосылки не только для предварительного и текущего контроля, но и для управления бюджетными средствами. Действительно, финансирование осуществляется в пределах средств в целом на ЕКС, а не только на лицевых счетах, а также на основе заявок органов казначейства.

Таким образом, преимущества в том, что такой контроль невозможно реализовать при банковской системе исполнения бюджета, которая обеспечивает только ограничительный контроль и разрешает платеж в пределах имеющихся средств на расчетном счете индивидуально каждого клиента.

15. Осуществление подтверждения денежных обязательств федерального бюджета и совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.

Так же большое значение имеет автоматизация процессов кассового исполнения бюджета. На современном этапе казначейские технологии, такие как прикладное программное обеспечение «Автоматизированная система Федерального казначейства» (ППО «АСФК»), прикладное программное обеспечение «Система удаленного финансового документооборота» (ППО «СУФД-онлайн»), расширили функции кассового обслуживания исполнения бюджета и создали условия для принятия решений органами казначейства по вопросам государственных закупок, использованию временно свободных средств бюджета, по депонированию бюджетных средств, т. е. управлению бюджетными средствами. Так, например, несоответствие размещенной на Общероссийском официальном сайте в сети Интернет информации по государственному контракту и сведений о бюджетном обязательстве является основанием для отказа органами казначейства в санкционировании оплаты денежного обязательства получателю бюджетных средств.

Таким образом, в Российской Федерации сформирована казначейская система исполнения бюджетов, при которой на органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами.

Сложившаяся практика управления бюджетом свидетельствует о разграничении управленческих функций финансовых органов и органов казначейства как специализированных финансовых институтов и предполагает их дальнейшее развитие в целях обеспечения оперативности не только в принятии решений об укреплении бюджетов, но и в выполнении этих решений.

Реализация управленческой функции органами казначейства стала возможной благодаря соблюдению принципа единства кассы, который означает зачисление доходов бюджета платежными документами на единый счет, открытый органами Федерального казначейства, а также финансирование расходов с единого счета бюджета. Исключение составляют операции по исполнению федерального бюджета, осуществляемые за пределами России в соответствии с законодательством (ст. 38.2 и 216 БК РФ).

Принцип единства кассы при исполнении бюджетов бюджетной системы страны создает условия для организации и осуществления предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, что принципиально отличает органы казначейства от других финансовых структур.

 Модели кассового обслуживания исполнения бюджетов

Казначейское исполнение бюджета предполагает организацию кассового обслуживания исполнения бюджета. Кассовое обслуживание исполнения бюджета представляет собой проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета[2].

В зависимости от того, на какой орган возлагается кассовое исполнение бюджета, выделяют три системы исполнения бюджета: банковскую, казначейскую и смешанную. Системы исполнения бюджета представлены на рисунке 1.1.

Рисунок 1.1. Системы исполнения бюджета

Сначала бюджетные средства зачисляются в соответствии с поручениями органа, исполняющего бюджет, на счета распорядителей бюджетных средств. Затем последние перечисляют полученные средства на счета подведомственных бюджетных организаций. И только на последнем этапе средства в соответствии с платежными поручениями поступают от бюджетных организаций к конечным получателям в качестве оплаты за выполненные работы (оказанные услуги).

Банковская система кассового исполнения бюджетов длительна и многоступенчата (рисунок 1.2).

За время функционирования банковской системы кассового исполнения бюджетов выявилось множество недостатков: многоступенчатость прохождения бюджетных средств, бюджетные средства были рассредоточены на многочисленных счетах, отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и произведенных расходах, контроль финансовых потоков осуществлялся только до момента перечисления бюджетных средств получателям, возможность проведения только последующего контроля, что не позволяло предотвратить факты нецелевого использования средств.

Рисунок 1.2. Схема прохождения бюджетных средств при банковской системе кассового исполнения бюджетов

При казначейской системе исполнения бюджетов исключаются операции по перечислению средств на счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Движение бюджетных средств с одного уровня лицевого счета на другой лишь отражается на лицевых счетах (рисунок 1.3).

Рисунок 1.3. Схема прохождения бюджетных средств при казначейской системе исполнения бюджетов

Практика функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета позволила выявить преимущества данной системы в сравнении с банковской. Таким образом, преимуществами казначейской системы по сравнению с банковской являются:

- наибольшая оперативность при зачислении доходов на счета бюджетов (при банковской системе -  1 раз в 5 дней, при казначейской – ежедневно);

-  прозрачная система кассового  исполнения;

-  обеспечение сохранности бюджетных  средств за счет использования  расчетной сети Банка России;

- ускорение оборачиваемости государственных  ресурсов за счет аккумулирования  их на едином счете бюджета;

-     получение оперативной  и достоверной информации об  исполнении бюджета;

- обеспечение целевого использования  средств путем осуществления предварительного и текущего контроля на стадиях санкционирования и финансирования расходов;

- лимитирование прав распорядителей  и получателей бюджетных средств  в соответствии с утвержденным  бюджетом.

В качестве органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта РФ (муниципального образования), может выступать территориальный орган Федерального казначейства, или выделенный в структуре финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) отдел, или подразделение, подчиненное финансовому органу, или группа сотрудников финансового органа (не объединенная в отдел), выполняющая функции кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ (муниципального образования). Кроме этого, кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования может осуществлять и финансовый орган субъекта РФ (отдел, или подразделение, подчиненное финансовому органу, или группа сотрудников финансового органа).

Рассмотрим типологию моделей (т. е. классификацию типовых моделей) исполнения бюджетов, которая в дальнейшем используется для нужд формализованного описания как встречающихся сегодня на практике организационных моделей, так и перспективных моделей, на основе которых может быть выполнен дальнейший реинжиниринг (реорганизация, реформирование) бюджетного процесса[39c.187].