Оглавление

     Введение 3

     1 Теоретические аспекты управления муниципальным коммунальным хозяйством 6

     1.1 Теоретические положения управления муниципальным хозяйством 6

     1.2 Нормативно-правовое обеспечение реализации программы преобразований ЖКХ в г. Челябинске 21

     2 Анализ управления коммунальным хозяйством на примере Управления жилищно - коммунального хозяйства г. Челябинска 32

     2.1 Краткая характеристика Управления жилищно - коммунального хозяйства г. Челябинска 32

     2.2. Анализ целей деятельности  УЖКХ г. Челябинска 39

     2.3 Анализ эффективности деятельности УЖКХ г. Челябинска 46

     3 Совершенствование управления коммунальным хозяйством 59

     3.1 Направления совершенствования деятельности  Управления ЖКХ 59

     3.2  Оптимизация использования информационного ресурса УЖКХ 61

     Заключение 68

     Список литературы 73 

Введение

     Актуальность  темы. Государственное регулирование публичных отношений в сфере ЖКХ в условиях рынка играет особую роль, поскольку рынок жилья является одним из самых значительных секторов рыночной экономики, способствует быстрому и свободному перемещению капитала.

     Но  в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 гг. констатируется, что общее состояние ЖКХ страны не отвечает современным требованиям.

     Очевидно, что состояние и специфика  ЖКХ, его функционирование на современном  этапе требуют новых подходов к реформированию. И поскольку  ЖКХ является сферой, непосредственно  связанной с благосостоянием  населения, удовлетворением его  жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства  сейчас является достижение равновесия между интересами государства и  человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышение  качества жизни людей.

     Главная цель муниципальной политики в сфере  ЖКХ состоит в том, чтобы установить разумный баланс между интересами всех сторон, связанных с производством, потреблением и регулированием коммунального  комплекса. Заинтересованными сторонами  в данном случае являются потребители  коммунальных услуг (население, бюджетные  и коммерческие организации), поставщики коммунальных услуг - субъекты конкурентных и монопольных рынков, а также  управляющие организации и возможные  сособственники коммунального предприятия, т.е. представители бизнеса, работники  коммунальных предприятий, органы регулирования  федерального, регионального и муниципального уровня, муниципалитеты как номинальные  собственники имущества предприятия, федеральные и местные выборные органы власти. Каждая из этих групп  имеет свои краткосрочные и долгосрочные цели, отражающие векторы их интересов, различные как по направленности, так и по степени воздействия на деятельность коммунального предприятия.

     Степень разработанности проблемы. Основные теоретико-методологические положения  организации системы жилищно-коммунального  хозяйства можно найти в работах  А.Безлюдова, Л.Велихова, В.Каспина, Е.Румянцевой, А.Ряховской, Ф.Таги-Заде, А.Файнбера, Л.Чернышова  и других.

     Вместе  с тем анализ литературных источников, раскрывающих различные аспекты  управления жилищно-коммунальным хозяйством, свидетельствует о том, что в  настоящее время не сформулированы принципы развития рыночных отношений  в данной отрасли, не выработана модель управления ее развитием. Учитывая, что  развитие российской системы жилищно-коммунального  хозяйства постоянно обогащает  предмет исследования, сегодня требуются  новые научные обобщения, выводы и рекомендации.

     Предметом исследования явились экономические, организационные и управленческие отношения, лежащие в основе функционирования и развития жилищно-коммунального  хозяйства.

     Объектом  исследования является муниципальное управление коммунальным хозяйством г. Челябинска.

     Цель  выпускной квалификационной работы -  анализ управления муниципальным коммунальным хозяйством и выбор путей его совершенствования.

     Для достижения цели поставлены задачи:

1. Изучить теоретические положения управления муниципальным хозяйством.

     2. Изучить нормативно-правовое обеспечение реализации программы преобразований ЖКХ в г. Челябинске.

     3. Представить краткую характеристику Управления жилищно - коммунального хозяйства г. Челябинска.

     4. Анализ целей деятельности  УЖКХ г. Челябинска.

     5. Анализ эффективности деятельности УЖКХ г. Челябинска.

     6. Предложить направления совершенствования деятельности  Управления ЖКХ.

     7.  Оптимизация использования информационного ресурса УЖКХ.

       Методологической основой послужили общенаучные методы исследования: системного и факторного анализа, комплексного и ситуационного подходов, метод научной абстракции.

     Теоретическую основу исследования составили официальные  документы Российской Федерации  по социально-экономическому развитию и управлению различными отраслями  народного хозяйства, труды отечественных  и зарубежных ученых, посвященные  проблемам управления жилищно-коммунальной отраслью в условиях рыночной экономики, законодательные и нормативные  документы Российской федерации  по вопросам реформирования жилищно-коммунального  хозяйства; теоретические модели и  концепции научных школ, труды  отечественных и зарубежных ученых и практиков по экономике, организации  и управлению народным хозяйством как  в целом, так и жилищно-коммунальной сферой в отдельности.

     В качестве информационной базы использованы материалы Госкомстата Российской Федерации, статистические данные, опубликованные в периодической печати, аналитические  материалы Управления жилищно- коммунальным хозяйством г. Челябинска.

     Структура выпускной  квалификационной работы обусловлена  целью, задачами и методологией исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, и списка литературы.

1 Теоретические аспекты управления  муниципальным коммунальным хозяйством

     1.1 Теоретические положения управления муниципальным хозяйством

       Для того, чтобы дать научное  определение муниципального хозяйства,  надо прежде всего установить  родовое понятие “хозяйство”,  чтобы затем на основе отличия  данного вида хозяйства дать  определение термина “муниципальное  хозяйство”.

     Как правило, под хозяйством понимают некую  совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность [25].

     Так, государственное хозяйство любой  современной страны ограничено ее границами, а сами права государства при  осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности  хозяйствующих на его территории субъектов.

     С этой точки зрения государство имеет  ряд особенностей при осуществлении  хозяйственной деятельности, поскольку  оно, с одной стороны, выступает  как равноправный субъект хозяйственных  отношений (собственник), с другой стороны  — как субъект, выполняющий в  силу своего особого статуса функцию  регулирования хозяйственных отношений  на своей территории. Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по вопросу определения  понятия муниципального хозяйства.

     Первая  группа исследователей данного вопроса  рассматривает муниципальное хозяйство  лишь как совокупность предприятий  и учреждений, относящихся к муниципальной  собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса  с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

     Вторая  группа исследователей относит к  муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку  властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все  хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное  самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные  монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего, с частным сектором на территории муниципального образования [25].

     Кроме того, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному  исполнению местным самоуправлением  той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.

     В связи с этим известный российский исследователь Л. Велихов указывает  на особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде всего в  его целях. По определению Велихова муниципальное хозяйство — это  “деятельность города в лице его  городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения”. (Л. Велихов “Основы городского хозяйства”, 1928 г., стр. 217.)

     В данном определении присутствует тот  критерий, по которому мы можем развести две предыдущие точки зрения, определив, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие  субъекты как муниципальной, так  и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

     Таким образом, муниципальное хозяйство  — это совокупность предприятий  и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную  деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.

     Отличие муниципального хозяйства от государственного и частного хозяйства 

     Из  сказанного выше следует, что система  местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной  природы. С этой точки зрения она  выполняет две важнейшие функции:

     - связь между государством и населением;

     - связь между государством и мелким собственником.

     В связи с этим очень важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и  частного.

     Как уже говорилось выше, местное самоуправление обладает всеми признаками власти и  прежде всего главным — обязательностью  ее решений для населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции Российской Федерации  говорится: “Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также  через органы государственной власти и органы местного самоуправления”) [8].

     Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее  имеют особенности, отличающие его  от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы в книге  Л. Велихова “Основы городского хозяйства”. Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

     1. Самоуправление в отличие от  государственной власти — власть  подзаконная, действующая в пределах  и на основании законов, принимаемых  органами государственной власти.

     2. Самоуправление возможно лишь  тогда, когда строго определена  часть общественных дел, которыми  оно занимается (предметы его  ведения). В этом его отличие  от советов, где все уровни  власти занимались всем, и окончательным  являлось только решение центральных  органов власти.

     3. Для реализации полномочий по  этим предметам ведения местное  самоуправление должно иметь  собственные ресурсы в виде  самостоятельного бюджета и муниципальной  собственности [25].

     4. Эта власть требует обязательного  наличия представительства населения,  другими словами, она выборна  по своей природе. 

     Эти четыре принципа показывают, с одной  стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, — неразрывную связь  местного самоуправления с государственной  властью в целом.

     Формирование  предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны  государства. В целом же компетенция 

     - органов местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными контактами с населением.

     При этом особенно важно, что государство  передает не только функции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных решений, оставляя за собой право  контроля за исполнением по результатам  деятельности.

     Иначе говоря, местное самоуправление является властью, но властью, производной от государственной, действующей с  позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в  законе.

     Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его  двойственная природа накладывают  отпечаток и определяют особенности  муниципального хозяйства.

     Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения  хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает  на рынке как самостоятельный  и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в  его распоряжении собственностью, финансовыми  ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных  на них. В связи с этим и формы  распределения результатов хозяйственной  деятельности общественны по своей  природе. В этом смысле муниципальное  хозяйство представляет собой акционерное  общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты “дивидендов по акциям”  производятся в виде общественно  значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку  жители являются одновременно и заказчиками  услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества [38].

     С другой стороны, органы управления муниципальным  хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными  государственными структурами. Это  учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов  с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация  подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

     Таким образом, муниципальное хозяйство  отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области  распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства — общественным характером использования результатов  деятельности.

     Муниципальное управление

     Из  определения муниципального хозяйства  следует, что некоторое число  предприятий и учреждений, выполняющих  общественно значимые функции, нуждается  в координации их деятельности.

     Именно  эту функцию на практике и выполняют  органы местного самоуправления.

     По  своему содержанию деятельность органов  местного самоуправления распадается  на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов  граждан напрямую связаны с формами  организации субъектов хозяйственной  деятельности, с которыми вынуждены  контактировать в процессе своей  деятельности органы местного самоуправления.

     Сами  же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие  основные группы:

     - муниципальные предприятия и учреждения;

     - предприятия и учреждения иных форм собственности.

     Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.

     Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий  не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему  предприятия, права же на регулирование  хозяйственной деятельности в отношении  других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

     На  приведенной схеме (рис. 1.1) достаточно ярко видно, что полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, но и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны [30].

     Схема (рис. 1.1) также хорошо показывает сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

     В связи с этим и возникают сложности  в определении понятия “муниципальное управление”, поскольку оно, как  и понятие “муниципальное хозяйство”, имеет двойственную природу.

Рис. 1.1 Соотношение полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений

     Управленческая  деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне  зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого  регулирования хозяйственных отношений  для муниципальных предприятий  и учреждений. В связи с этим в основу определения данного  понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов  местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

     И в связи с этим основным видом  деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий  и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям  удовлетворения общественных интересов  граждан.

     Понятие “муниципальное управление” должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

     Муниципальное управление есть деятельность органов  местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом  формах посредством муниципального хозяйства.

     Это несколько громоздкое определение  тем не менее, с нашей точки  зрения, наиболее полно отражает содержание понятия “муниципальное управление”, поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.

     Отношение к отрасли ЖКХ носило всегда потребительский  характер. Финансирование осуществлялось по остаточному принципу, накапливались  долги. В то же время жилищно-коммунальный комплекс:

     - один из самых больших секторов  экономики Российской Федерации;

     - доля основных фондов отрасли  составляет более 26% от общего  объема основных фондов страны  и в стоимостном выражении  представляет 8 трлн. Рублей [29];

     - численность работников более  3 млн. человек;

     - 19 млн. объектов жилого фонда  площадью почти 3 млрд. кв. м;

     - потребление более 20% энергоресурсов  страны.

     Тем не менее это самая неразгосударствленная  отрасль экономики Российской Федерации. Износ основных фондов превышает 60%.

     Главное за время реформ - наметился поворот  в жилищно-коммунальной сфере от административных методов управления к рыночным механизмам. В целях  социальной защиты внедрены механизмы  предоставления субсидий на оплату жилья  и коммунальных услуг, которые позволили  поддержать малоимущие слои населения. Кардинальным образом изменилась структура  жилищного фонда по формам собственности.

     Однако  коренных изменений в отрасли  не произошло. Проблемы, сдерживающие развитие отрасли:

     - неразгосударствленная система;

     - сохранение нерыночных принципов  функционирования;

     - административное управление;

     - затратность в ведении хозяйства;

     - непрозрачность формирования тарифов;

     - отсутствие информированности населения  по процедурам затрат;

     - низкая инвестиционная привлекательность;

     - наличие большой задолженности;

     - необязательность (в том числе  бюджета) всех участников процесса  по отношению друг к другу  в оплате услуг;

     - высокий процент изношенности  коммунальной инфраструктуры и  в целом основных фондов;

     - доля убыточных МУПов - 58%;

     - самоуправление собственников жилья  находится на начальной стадии  формирования;

     - инертность всех участников. Нет  инициативы как со стороны  собственников, так и со стороны  местных властей [36];

     - усложненный порядок формирования  ТСЖ;

     - у населения велики ожидания  помощи от государства;

     - огромная боязнь будущих затрат  на капитальный ремонт;