Муниципальные закупки вилючинска

     1  МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  И  ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ  

     1.1 Особенности   размещения муниципальных  заказов 

      Государственные закупки продукции, работ и услуг, по своей сути являются одним из важнейших инструментов регулирования  рыночной экономики. В первую очередь это связано с тем, что доля госзакупок в конечном спросе весьма велика (в развитых капиталистических странах – 20-30% ВВП, а в продукции ВПК – свыше 50% [110]). Закупки для государственных нужд осуществляются преимущественно в рамках целевых программ, для выполнения которых образуются специальные государственные компании, размещающие заказы среди государственных и частных корпораций и координирующие их работу.

      В соответствии с действующим Гражданским Кодексом РФ (далее – ГК), под понятием торги следует понимать способ заключения договора, при котором одна сторона будущего договора выбирает другую по заранее объявленным условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников [20]. При этом строго соблюдаются два принципа: условия торгов одинаковы для всех; если объявляется победитель, то сделка с ним совершается обязательно. Далее в работе рассматриваются лишь торги на закупку, проходящие в форме конкурса, когда победителем признается "лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия" (ст. 447 ГК) [3].

      Не  смотря на сложность механизма конкурсных торгов, сами по себе конкурсные торги  в России — дело не новое и  имеют свою историю. Первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий, которые предшествовали конкурсным торгам, относятся к XVII веку. 7 июля 1654 года, во время царствования Алексея Михайловича был объявлен указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей: за определенный объем груза назначалась различная цена — 40, 55 копеек и 1,5 рубля. На таких условиях подрядчик должен был отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не было, но уже появились его основные пункты: публичный заказ, поиск исполнителей, условия.[21]

      Однако  первые законодательные акты, послужившие  прообразом для будущих правил "публичных" торгов появились лишь во время правления  Петра Первого. В то время занималась вопросами поставок и продаж "Канцелярия подрядных дел" и подчинялась она Камер-Коллегии. В 1719 году была издана Инструкция Генерал-кригс-комиссару. Чтобы сблизить заказчика и поставщика, ему рекомендовалось, например, недостающие мундиры "и всякие полковые припасы и лошадей" спрашивать в той губернии, где стоял полк. С этого же времени и вплоть до революции большинство контактов казны и частного капитала происходило именно на стезе поставок для военного ведомства и все законодательство по публичным торгам строилось на положениях, разрабатывавшихся в военных министерствах.

     Принятие  Указа № 305, затем и Закона ФЗ-97, а  впоследствии ФЗ-94 привело к  широкому внедрению системы конкурсных закупок для госнужд в РФ, в  связи с чем многим государственным  органам управления пришлось пересмотреть свои взгляды на госзаказ как таковой.

      Несмотря  на все трудности формирования нормативно- правовой базы проведения конкурсов  на закупку товаров, услуг и работ  в России, они развиваются и  всесторонне поддерживаются Правительством РФ, т.к. обладают следующими положительными чертами:

      1. они не только позволяют сокращать  расходы государства, но и способствуют  снижению коррупции, что дает  возможность оздоровления российского  государственного аппарата;

2. подобное сокращение расходов казны не влечет за собой урезывание потребностей государства в продукции — торги позволяют удовлетворить нужды заказчиков в том же объеме, что и без их проведения, но дешевле;
3. торги дают возможность расширить бизнес огромному количеству добросовестных предпринимателей, уравнивая их шансы продавать свою продукцию такому крупному клиенту, как государство, с шансами различного рода "привилегированных" (подчас на не вполне законной основе) поставщиков;
4. торги способствуют здоровой конкуренции и, значит, являясь чисто экономическим инструментом поддержки наиболее перспективных предприятий, формируют рынок не только госзакупок, но и в целом экономику страны;

     5. экономия на торгах поддается  статистическому анализу и прогнозированию,  что позволяет правильно корректировать  будущие расходы бюджета

     Таким  образом,  государственные и муниципальные закупки товаров (работ, услуг) осуществляются для удовлетворения важнейших государственных и муниципальных нужд, они являются неотъемлемым элементом экономики страны, а именно одним из важнейших его секторов, который обеспечивает взаимоотношения, возникающие между государственными или муниципальными заказчиками и поставщиками продукции (товаров, работ, услуг) для государственных или муниципальных нужд и функционирующий на основе бюджетных средств.

     Государство является одним из крупнейших потребителей значительной части ассортимента товаров и услуг, предлагаемых на отечественном рынке. В последние годы, когда ситуация с бюджетным финансированием стала заметно улучшаться, привлекательность государственных контрактов все более возрастает.

     Развитие  социальных и экономических отношений  приводит к различным формам взаимоотношений  между государством и частным  предпринимательством. Сначала они  проявлялись стихийно, но по мере накопления опыта возникает необходимость их организации и законодательного регулирования. От того, каким образом в стране организована сфера государственного и муниципального заказа, зависит не только эффективное расходование средств бюджетов всех уровней, что само по себе крайне важно, но и уровень коррупции в стране, и состояние конкурентной среды. Последнее, может быть, даже важнее эффекта бюджетного.

     В Российской Федерации в современных  условиях актуальность развития системы  государственного размещения заказа еще  более проявляется в связи с реализацией приоритетных национальных проектов – «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса».

     В настоящее время система государственных  закупок переживает новый этап своего развития, который характеризуется неоднозначностью. Причиной послужило вступление в силу в начале 2006 года нового законодательства, внёсшего существенные изменения в механизм государственных и муниципальных закупок.

     Несмотря  на то, что система муниципальнных закупок в РФ насчитывает более десяти лет, ощущается недостаточная проработанность данной проблемы. Исследованию сущности и роли государственных закупок в экономике, а так же некоторых аспектов системы конкурсных закупок продукции для государственных нужд, то можно сказать, что интерес к проблеме ее функционирования в современных условиях постоянно растет. Исследованиям в этой области посвящены работы таких ученых и практиков, как: А. Абдрахимова, Н.В. Нестеровича, Ю.К. Прудскова, А. Резника, В.И. Смирнова, В.А, Фильченко, А.В. Шаронова др. Этими авторами активно изучаются факторы, влияющие на систему госзакупок, принципы ее функционирования, исследуется зарубежный опыт с точки зрения возможности применения его на российской почве. Выполняются специальные исследования по определению направлений увеличения эффективности системы конкурсных закупок, применению новых способов закупки, использованию различных типов государственных контрактов на поставку продукции для удовлетворения государственных нужд, выявлению особенностей функционирования системы в различных регионах России.

     Особая  роль местного самоуправления как публичной  власти обуславливает необходимость  установления специальных процедур обеспечения местного населения  социально значимыми услугами, так  как в этом случае на финансирование услуг используются общественные средства населения – бюджет. Во всем мире основным способом реализации сервисных функций местной публичной власти является формирование и размещение муниципального заказа, который осуществляется в строгом соответствии с законодательно установленными процедурами. Для этих целей создается прозрачная, понятная и доступная для контроля со стороны общественности система, основанная на использовании конкурсного отбора исполнителя заказа. Преобладающим способом размещения заказа является открытый конкурс, как наиболее соответствующий принципам рыночной экономики инструмент рачительного и ответственного использования бюджетных средств.

     Для выполнения своих функций муниципальное  образование нуждаются в определенных видах продукции, выполнении работ оказании производственных и социальных услуг. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

     Муниципальные нужды удовлетворяются на основе размещения муниципального заказа. Порядок формирования муниципального заказа определяется как федеральным законом, так и нормативно-правовыми актами региональных и местных органов власти.

     Принимается Положение о муниципальном заказе, в котором устанавливаются основания формирования муниципального заказа, проведение торгов, порядок оплаты, контроля за исполнением.

     Отдел муниципального заказа выявляет потребности  в товарах и услугах, обеспечивает конкурсное размещение заказа, несет ответственность за расходование средств.

     Муниципальный заказ формируется на научно-исследовательские  и опытно-конструкторские работы, строительство, реконструкцию, техническое  перевооружение, обслуживание, содержание объектов, находящиеся в муниципальной собственности, работы по ремонту и модернизации оборудования, его гарантированному обслуживанию и утилизации, производство и поставку продукции, жилищно-коммунальные, социально культурные, транспортные и другие работы и услуги. [ 32 c.78]

     Заказчиками становятся органы местного самоуправления, а также уполномоченные ими получатели бюджетных средств. Заказчик или  уполномоченный орган может привлечь специализированную организацию для  осуществления функций по размещению заказа. Муниципальные контракты подписываются заказчиками.

     В случае поставки товаров, выполнении работ и оказания услуг для нужд нескольких муниципальных образований заказчиком может являться уполномоченный орган местного самоуправления одного из таких муниципальных образований.

     Потребность в муниципальных нуждах определяется на основе муниципальных программ развития и заявок отраслевых подразделений  администрации.

     Исполнителями муниципального заказа могут стать  занимающиеся предпринимательской  деятельностью без образования  юридические лица граждане и юридические лица независимо от организационно - правовой формы, имеющие в соответствии с законодательством размещения на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг и заключившие договор. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть исполнителями или входить в группу лиц, являющиеся исполнителями (рис. 1.).

     Рисунок 1. – Участники размещения заказа  

     Итак, система муниципального заказа служит одним из самых важных регуляторов  экономических процессов на муниципальном уровне.

     Заказчиком  муниципального заказа является орган  местного самоуправления. Функции заказчика  устанавливаются Положением о муниципальном  заказе в муниципальном образовании. В случае поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для нужд нескольких муниципальных образований, заказчиком может являться орган местного самоуправления одного из таких муниципальных образований, уполномоченный такими муниципальными образованиями. Заказчик формирует муниципальный заказ, организовывает его размещение, заключает договоры (контракты) на выполнение муниципального заказа, обеспечивает оплату муниципального заказа, осуществляет контроль за его исполнением; участвует в экспертизе качества поставляемых товаров, работ и услуг. Важно отметить, что заказчик не вправе изменять существующие условия договора (контракта) на исполнение муниципального заказа.

     Важное  значение имеет установление статуса  претендента. Претендент обязан иметь  необходимые профессиональные знания и квалификацию для осуществления соответствующего вида деятельности.

     Сегодня деятельность местных (да и государственных) органов власти по размещению муниципальных  заказов регламентируется Федеральным  законом РФ № 94-ФЗ от 21 июля 2005г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон 94-ФЗ), устанавливающего порядок формирования, утверждения и исполнения муниципальных заказов в различных формах.

     На  рис. 2 представлена типичная схема  формирования, утверждения и исполнения муниципальных заказов, разбитая на четыре этапа. [28]

     Если  характеризовать эти этапы более  подробно, то на первом этапе, одновременно с проектом бюджета на следующий  финансовый год, происходит сбор заявок  о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год.

     На  втором этапе разрабатывается свод муниципального заказа. Третий этап определяет  заказчиков по отдельным позициям  муниципального заказа, т.е. определяется кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями «заказчика» (т.е. кто имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты).

     На  четвертом этапе происходит непосредственно размещение муниципальных контрактов и контроль за их исполнением. Подобная схема является наиболее типичной для всех муниципальных образований.

     Таким образом, мы рассмотрели сущность и  принципы осуществления муниципальных  заказов, что позволяет нам перейти к более подробному исследованию и анализу способов их осуществления, т.е. способов размещения муниципальных заказов. 
 
 
 
 

Рисунок 2 – Схема размещения формирования, утверждения и

исполнения муниципальных заказов  

     В соответствии с законодательством  РФ, размещение заказа может осуществляться:

     1) путем проведения торгов в  форме конкурса, аукциона, в том  числе аукциона в электронной  форме;

     2) без проведения торгов (запрос  котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). [4]

     Данная  схема размещения заказов представлена на рисунке 3.

                                    Рисунок 3 - Схема размещения заказа  

     Критериями  оценки заявок на участие в конкурсе могут быть:

1. качественные характеристики товара;
2. расходы на эксплуатацию, техническое обслуживание;
3. сроки поставки;
4. гарантии качества;
5. цена контракта

     Под аукционом понимаются торги, победителем  которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Если начальная цена контракта не превышает 500 тыс. рублей, то аукцион может проводится в электронной форме через Интернет. Аукцион проводится путем снижения начальной цены контракта с шагом аукциона в размере 5% начальной цены.

     В положении о муниципальном заказе определяются условия участия исполнителей в торгах, процедура утверждения  принятого решения и оформления договора (контракта) на выполнение муниципального заказа, порядок и сроки опубликования  результатов торгов. Условия должны быть опубликованы не позднее, чем за 30 дней до даты их проведения. Органы местного самоуправления может устанавливать более короткий срок, но не менее двух недель.

     Под запросом котировок цен понимается способ размещения заказа, при котором  информация о потребностях в товарах, работах, услугах сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте, победителем признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта. Этот способ применяется, если цена контракта не превышает 500 тыс. рублей. [7, ст.42 п.1]

     Метод размещения заказа путем запроса  котировок применяется в целях  оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Запрос ценовых котировок допускается при закупке имеющихся в наличии товаров, работ и услуг, номенклатура и цены которых не определены заказчиком и для которых существует сложившийся рынок. При этом между заказчиком и претендентом не проводятся переговоры о предоставленной претендентом котировке цен товаров, работ и услуг (рис. 4).

     Рисунок .4 – Порядок размещения заказов  при помощи запроса котировок  

     Запрос  котировок цен в письменном виде направляется конкурсной комиссией  не менее трем претендентам. Каждый претендент в письменном виде представляет только одну ценовую котировку и не имеет права её изменить. Проводится мониторинг цен, его результаты передаются заказчикам, которые на основе получаемых данных формируют базовые цены для заключения договоров на закупку необходимой продукции и услуг.

     В условиях чрезвычайных ситуаций закупки  осуществляются в случае, если возникла срочная потребность в определенных товарах, работах услугах, в связи  с чем применение иных способов размещения муниципального заказа не целесообразно. В этих условиях закупки проводятся на основании решения органа местного самоуправления по предоставлению органа МЧС или других органов.

     Размещение  заказа у единственного поставщика означает, что контракт заключается  только с одним поставщиком (исполнителем).

     Такой контракт заключают, если:

     - поставки относятся к сфере  деятельности субъектов естественных  монополий;

     - оказываются услуги водоснабжения  и водоотведения в условиях  естественных монополий;

     - осуществляются поставки культурных  ценностей;

     - заказываются работы по поддержанию мобилизационных мощностей;

     - работы, услуги могут быть выполнены  только органами исполнительной  власти или подведомственными  им госучреждениями или государственными  предприятиями;

     - применение иных способов размещения  заказов нецелесообразно;

     - предоставлена только одна заявка  для участия в конкурсе, аукционе, и в некоторых других случаях.

     В заключенном сторонами договоре на исполнение муниципального заказа указываются сведения о заказчике  и исполнителе, номенклатура, объем, цены услуг, порядок исполнения; форма расчетов и приема работ, ответственность сторон, порядок разрешения споров и другие положения.

     Расходы по финансированию муниципального заказа утверждаются в соответствии с бюджетной  классификацией РФ в составе расходной  части местного бюджета при принятии закона о местном бюджете на предстоящий финансовый год.

     Муниципальный заказ может финансироваться  по статьям бюджета:

     - капитальные вложения в основные  фонды;

     - приобретения предметов снабжения  и расходных материалов;

     - оплата транспортных услуг и услуг связи;

     - коммунальных услуг; 

     - программы социально-экономического  развития.

     При недостаточности средств местного бюджета для финансирования муниципального заказа орган местного самоуправления (заказчик) имеет право проводить  торги среди кредитных организаций на предоставление товарного или коммерческого кредита.

     Разработка  и размещение заказа позволяют сводить  в отраслевом разрезе расходы  местного самоуправления, осуществлять закупки на уровне распорядителя  бюджетных средств, создавать конкурентную среду для поставщиков продукции, экономить бюджетные средства.

     При размещении социального заказа важно  не допустить автоматического превращения  бесплатных услуг в платные. Для  этого муниципалитет покупает услуги у частных фирм и предоставляет  их населению, в том числе бесплатно, т.е действует как посредник. [33, c.78]

     Необходимо  иметь в виду, что полученные из местного бюджета средства на оплату муниципального заказа расходуются  строго по целевому назначению. Средства, направленные не по целевому назначению, засчитываются в счет текущего финансирования и в дальнейшем не компенсируются.

    Рассмотрим  случай, когда бюджетное учреждение выполняет научно-исследовательские  работы в соответствии с государственным (муниципальным) контрактом (в том  числе, по государственному оборонному заказу), заключенному в результате проведения конкурсных процедур в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ. Научно-исследовательские работы могут выполняться рассматриваемым бюджетным учреждением как самостоятельно (в качестве единственного исполнителя), так и с привлечением других организаций-соисполнителей (в качестве головного исполнителя). В значительной части научно-исследовательских работ может производиться закупка материалов и оборудования для создания макетов и опытных образцов.

    В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005г. №94-ФЗ бюджетные учреждения выступают в качестве заказчиков при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Таким образом, при определении состава организаций-соисполнителей и заключении контрактов с ними на выполнение составных частей научно-исследовательских работ, а также при закупке материалов и оборудования, бюджетным учреждением должны проводиться конкурсные процедуры в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005г. № 94-ФЗ.

    На  Закон N 94 и ученые, и даже многие чиновники обрушили столько критики, что вроде бы он давно должен кануть в лету. Президенту страны были отправлены многочисленные обращения, подписанные нашими учеными, а также приглашенными на работу в Россию учеными-соотечественниками. Но закон стоял твердо, так как у влиятельных оппонентов были свои весомые аргументы. Но капля камень точит. И вот минэкономразвития подготовило проект с рабочим названием "Закон о федеральной контрактной системе", который должен изменить принцип государственных закупок вообще – и в науке в частности.

    Основной  идеей законопроекта является создание условий для функционирования федеральной контрактной системы (ФКС) – совокупности норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Основными обязательными этапами закупочного цикла должны стать: прогнозирование закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; формирование государственными и муниципальными заказчиками планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд; размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг; исполнение и мониторинг контрактов, приемка и анализ контрактных результатов в интересах планирования будущих закупок.

    Целью законопроекта является существенное повышение качества обеспечения  государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок – от  планирования до приемки результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. Принятие законопроекта создаст стимулы к модернизации отечественной экономики, надежному управлению технологическими и экономическими рисками, развитию добросовестной конкуренции.

    Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, возникающие при обеспечении государственных (муниципальных) нужд в товарах, услугах, работах.

      Законопроект устанавливает принципы  эффективной и прозрачной организации  обеспечения государственных (муниципальных) нужд в целях неукоснительного выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них публичных обязательств.

      Идея документа диаметрально  противоположна той, что была  заложена в 94-ФЗ, который был  специально разработан для унификации  процедур любых закупок. По словам ученых, чиновники стремились, чтобы приобретение институтом туалетной бумаги и синхрофазотрона проходило по одним и тем же правилам. Это должно облегчить контроль за закупками и предотвратить коррупцию. На деле оказалось, что предписываемые законом жесткие рамки, напротив, способствуют появлению "левых" схем.¹