Муниципальные выборры:законодательство и практика проведения

Дипломная работа

на тему: «Муниципальные выборы: правовые основы, практика проведения»

                                                                                     Выполнила студентка                         заочной формы обучения

      (на базе  второго     высшего образования)

     Специальность   «Юриспруденция»

  СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Конституция Российской Федерации  определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами путем референдума,  выборов  и других форм прямого волеизъявления, чрез выборные и другие органы местного самоуправления.¹   Свободные муниципальные выборы являются высшей формой прямой демократии на территории муниципальных образований. Посредством муниципальных выборов население муниципального образования формирует выборные органы местного самоуправления. В условиях становления и развития в России демократического правового государства народовластие, которое в советский период было одним из формальных институтов государства, ныне превратилось в реальную конституционную основу всей российской государственности, стало движущим механизмом ее реформирования и дальнейшего развития. От решения избирателей, определяющих путем выборов конкретный состав представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также партийную принадлежность и связанный с ней дальнейший политический курс выборных органов федерального, регионального и местных уровней, в значительной степени зависит общее направление движения страны на обозримый период. Выборный путь формирования многих важнейших органов власти, регулярное проведение свободных и честных выборов - один из наиболее ярких показателей действительного демократизма существующего в стране политического строя, главный критерий его легитимности.

Муниципальные правовые отношения  и институты, начиная с 1993г., находятся  в состоянии реформирования, происходит поиск наиболее оптимальных путей  их становления и развития. С момента  принятия   Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»², реформа местного самоуправления вступила в новую фазу. Одновременно с этим продолжается преобразование и совершенствование политических институтов нашего государства, ее избирательной системы. Эти процессы протекают параллельно, взаимно влияя друг на друга, выдвигая новые требования к законодательству и правоприменению.

В настоящее время складывается новая для России сфера практической и теоретической деятельности, новая, мало освоенная область знаний —  область исследования муниципальных  электоральных институтов, являющихся базисом реформируемых органов  местного самоуправления.³ Совокупность этих правовых институтов образует комплексный, межотраслевой институт муниципального избирательного права, формирующийся на стыке таких отраслей юридических знаний, как избирательное и муниципальное право.

Муниципальные выборы, посредством  которых формируются подотчетные  и подконтрольные населению выборные органы местного самоуправления, являются необходимым элементом системы  организации и функционирования местного самоуправления. За счет своей  приближенности к населению муниципальных  образований, муниципальные выборы отличаются значительным своеобразием по сравнению с выборами в органы государственной власти. Можно отметить, что каждый элемент муниципального избирательного процесса, начиная с  правового статуса муниципальных  избирателей и кандидатов на выборные местные должности и заканчивая процедурами голосования, обладает своей спецификой, иногда достаточно ярко выраженной. Поэтому исследование общественных отношений, являющихся предметом муниципального избирательного права, и норм, их регулирующих, является, несомненно, актуальным и значимым.

Вместе с тем, базовые принципы проведения муниципальных выборов  — свобода, честность и нефальсифицированность, всеобщность, равенство, тайность голосования, обязательность и периодичность — в основе своей, по своей глубинной сути остаются неизменными.

Степень научной разработанности. При написании работы были использованы труды Бучина А.А., Воробьева Н.И., Борисова А.Н., Васильева В.А., Васильева С.В., Вискулова В.В., Бондарь Н.С., Вешнякова А.А., Веденеева Ю.А., Зиновьева А.В., Поляшовой И.С., Иванченко А.В., Кутафина О.Е., Кучина А.С., Колюшина Е.И., Мокрый В.С., Миронова Н. М., Мельникова Н.Н., Фасеева И.Ф., Фадеева В.И., Матвеева Р.Ф., Нифанова А.Н., Пылина В.В., Сергеева А.А.,  Щур Л.В.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования выступают  общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения выборов органов и должностных  лиц местного самоуправления как  высшей формы прямой муниципальной  демократии. Предметом исследования являются нормы конституционного, международного, муниципального, избирательного права, регулирующие правовой статус субъектов  муниципального избирательного процесса,  организацию и проведение муниципальных  выборов.

Цель и задачи исследования. Целью  дипломной работы является установление закономерностей муниципального избирательного процесса, совершенствование муниципальных  избирательных отношений и юридических  норм, их регулирующих. Достижению поставленной цели способствовало решение следующих  задач:

1) анализ муниципальных выборов  как формы непосредственного  участия населения муниципальных  образований в осуществлении  местного самоуправления и установление  их специфики;

2) исследование правовых принципов  муниципального избирательного  процесса (муниципальных избирательных  стандартов);

3) изучение порядка нормативно-правового  регулирования муниципальных выборов;

4) исследование конкретного механизма реализации права жителей муниципальных образований на непосредственное участие в местных делах путем муниципальных выборов;

5) анализ особенностей муниципальных  выборов депутатов представительных  органов местного самоуправления (на примере Балаковского муниципального района саратовской области);

6) изучение особенностей муниципальных  избирательных систем, применяемых  на местных выборах;

Методологической основой исследования дипломной работы являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные  и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, лингвистический).

Нормативную базу исследования составили  законодательство Российской Федерации  и субъектов Федерации, постановления  и определения Конституционного Суда Российской Федерации, разъяснения  Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по местному самоуправлению; статистические данные, касающиеся   проведению муниципальных  выборов  в Балаковском муниципальном районе; обзор справочно-правовых систем «Гарант-максимум» и «Консультант Плюс»; официальные интернет-сайты органов государственной власти, органов местного самоуправления;   контент-анализ периодических изданий по вопросам избирательного права и процесса и муниципального права.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования определяется тем, что сформулированные в нем  выводы, заключения и предложения  по совершенствованию муниципального избирательного права, способствуют развитию и дополнению целого ряда правовых институтов конституционного, муниципального, избирательного права, уточнению знаний о них. В выпускной квалификационной работе сформулированы новые подходы  к научно-теоретическому осмыслению проблем выборов в органы местного самоуправления, которые могут лечь в основу новых научных исследований в данных областях права.

Научная новизна выпускной квалификационной работы заключается в том, что  ней анализируются система формирования муниципальной публичной власти и место в ней муниципальных  выборов. В работе показаны муниципальные  выборы как форма непосредственного  осуществления населением местного самоуправления, принципы их проведения и нормативно-правовое обеспечение.

В дипломной  работе раскрываются порядок и проблемы формирования путем прямых и косвенных выборов  представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, а также других органов, которые формируются (или могут  формироваться) путем избрания —  органов территориального общественного  самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, контрольных  и других органов.

Структура работы. Дипломная  работа состоит из введения, двух глав, четырех  параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ  ВЫБОРЫ, КАК ФОРМА НЕПОСРЕДСТВЕННОГО  ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ  ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ  ВЫБОРОВ

Согласно ч. 2 ст.130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных (муниципальных), региональных и общегосударственных интересов. Муниципальные выборы — это акт самоуправления, который основывается на социальной активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами.⁴ Я считаю, что муниципальные выборы должны не только обеспечивать подбор лучших представителей населения в органы местного самоуправления, но и давать возможность населению в процессе избирательной кампании оценивать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, определять пути и способы улучшения их работы. И задачи эти вполне реальны, ибо муниципальные выборы проводятся обычно в относительно небольших поселениях, где кандидатами являются граждане, как правило, хорошо известные населению; проблемы, о которых они говорят на встречах с избирателями, им близки и понятны, затрагивают интересы каждого жителя муниципального образования. Согласно ч.1 ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Муниципальные выборы, как  Одина из форм прямого волеизъявления граждан,  проводятся:

во-первых, в целях формирования представительного органа муниципального образования и иных выборных органов (контрольного и др.);

во-вторых, в целях избрания главы муниципального образования  и иных выборных должностных лиц  местного самоуправления.

Таким образом, можно дать более полное определение: муниципальные  выборы — это форма прямого  волеизъявления жителей муниципального образования, осуществляемого в  соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных  образований в целях формирования выборных органов местного самоуправления и (или) наделения полномочиями выборных должностных лиц местного самоуправления.

Как сказано выше, жители муниципального образования в соответствии с численностью муниципального образования  самостоятельно определяют то, какие  именно выборные органы местного самоуправления будут действовать в  том или ином муниципальном образовании. Так, в статье 12 Устава Балаковского муниципального района Саратовской области, принятого на референдуме 22 декабря 1996 года, установлено, что Представительный орган Балаковского муниципального района - Собрание Балаковского муниципального района - состоит из 25 депутатов, избираемых населением Балаковского муниципального района на муниципальных выборах сроком на 5 лет. Глава Балаковского муниципального района избирается Собранием Балаковского муниципального района из своего состава на срок полномочий Собрания Балаковского муниципального района и исполняет обязанности Председателя Собрания Балаковского муниципального района. Следовательно в Балаковском муниципальном районе выборным (избираемый населением на муниципальных выборах) является Собрание депутатов Балаковского муниципального района.

Рассматривая вопрос о  видах муниципальных выборов, необходимо, прежде всего, выделить основные выборы, которые можно подразделить на очередные  и досрочные выборы.

Очередные выборы проводятся в связи с истечением срока  полномочий органа или должностного лица местного самоуправления.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления определяется уставом муниципального образования  и не может быть менее двух и  более пяти лет. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его  избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Досрочные муниципальные  выборы проводятся в случаях досрочного прекращения полномочий выборных органов  и должностных лиц местного самоуправления.

Так, полномочия представительного  органа местного самоуправления согласно Закону об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации 2003г. могут быть прекращены досрочно законом субъекта РФ в случае его роспуска в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 73 указанного Закона (ответственность представительного  органа муниципального образования  перед государством). Полномочия представительного  органа муниципального образования  могут быть также прекращены:

а) в случае принятия указанным  органом в порядке, установленном  в уставе муниципального образования, решения о самороспуске;

б) в случае вступления в  силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности  данного состава депутатов представительного  органа муниципального образования, в  том числе в связи со сложением  депутатами своих полномочий;

в) в случае преобразования муниципального образования (объединение  или разделение муниципальных образований  и т. д.).

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1. его смерти;
2. отставки по собственному желанию;
3. отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003г.;
4. признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5. признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6. вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7. выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8. прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
9. отзыва избирателями;
10. установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11. досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Муниципальные выборы могут  быть также повторными и дополнительными.

Повторные выборы проводятся в том случае, если основные выборы были признаны несостоявшимися, недействительными, либо кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного должностного лица, — полномочия, несовместимые со статусом выборного должностного лица, а также в других установленных законом случаях (при проведении выборов по многомандатным избирательным округам, когда не все мандаты оказались замещенными, и др.).

Дополнительные выборы назначаются  в одномандатном избирательном  округе в случае досрочного прекращения  полномочий депутата, избранного по указанному избирательному округу. Они могут  быть назначены также и в многомандатном округе в случае и порядке, установленных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ » от 12 июня 2002г.

Повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат  не может быть избран на срок более  одного года.

Таким образом, муниципальные  выборы, являясь наряду с местным  референдумом высшим непосредственным выражением воли населения муниципальных  образований, занимают особое место  в системе местного самоуправления. Посредством муниципальных выборов граждане определяют тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций местного самоуправления в качестве их представителей в выборных органах местного самоуправления.

Регламентация принципов  организации и проведения выборов  в органы государственной власти составляет важнейшую часть предмета правового регулирования в области  общественных избирательных отношений. Избирательное право представляет собой совокупность институтов, нормы  которых регулируют содержание субъективного  избирательного права граждан, а  также формально-юридические гарантии, условия и порядок осуществления  данного права. Поэтому вопрос о  принципах избирательного права  не может быть ограничен рамками  субъективной формы участия граждан  в избирательном процессе, представленной в категориях всеобщего равного  и прямого избирательного права. В полном объеме своего содержания и юридического выражения сюда органично  входят фундаментальные начала избирательного процесса, отражающие демократическую  природу выборов как политического  института народовластия и обеспечивающие свободное и открытое участие  граждан в процессах и структурах государственной власти.⁵

Конституционными принципами российского избирательного права  в целом и муниципального избирательно права в частности,  являются всеобщность, равенство, непосредственность избрания, тайна голосования, добровольность. Однако, анализ действующего федерального и регионального законодательства, касающегося вопросов организации и функционирования выборных институтов публичной власти в части правового регулирования политических прав и свобод, юридических гарантий, процедур и избирательных действий, в совокупности обеспечивающих их реализацию, показал, что к политико-правовым и административным основаниям избирательного процесса можно отнести весьма ограниченное количество собственно нормативных принципов его организации.

Ряд юридических формул содержится в преамбуле Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  Российской Федерации", согласно которой  демократические свободные и  периодические выборы в органы государственной  власти, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей  народу власти. Дополнительные определения  сформулированы в статье 3, предназначенной  для юридической квалификации в  целом принципов проведения выборов, - открытость и гласность.

Состояние и уровень юридической  разработки системы общенормативных принципов организации и проведения выборов не позволяют дать их исчерпывающую - перечневую и содержательную - характеристику. Примером открытой юридической формулы является определение принципа альтернативности выборов, содержащееся в статье 32 указанного Федерального закона. Развитие современного избирательного права в условиях углубления и расширения демократических начал в организации и проведении выборов делает весьма актуальной задачу формирования универсального стандарта (критериев) системы (перечня) политико-правовых и организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний, к которому можно отнести следующие основные принципы организации и проведения выборов.

 Обязательность выборов. Данный принцип основан на политико-правовом требовании, чтобы выборы в демократическом правовом государстве являлись единственным юридически гарантированным и легитимным способом формирования органов государственной власти. Обязательность выборов предполагает, что компетентные государственные органы должны регламентировать время деятельности выборных институтов публичной власти и обеспечивать их воспроизводство на регулярной основе через избирательный процесс.

Общий правовой режим обязательности проведения всех видов выборов установлен в статье 9 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации", при  этом основной акцент сделан, главным  образом, на условиях и процедуре  назначения выборов. Региональная практика организации и проведения выборов  показала, что введение института  назначения выборов не гарантирует  в полном объеме обязательности их проведения. Открытой остается проблема отмены и переноса срока назначенных  выборов.

Институт назначения выборов, в комплексе регулируемых им избирательных  отношений - их периодичности, сроков, изменения нормативных сроков, то есть продления или сокращения времени  выполнения полномочий выборных органов  государственной власти, - является важнейшим инструментом обеспечения  или, напротив, ограничения избирательных  прав граждан.⁶ Именно эти моменты процедуры организации выборов получили развернутую оценку в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, в постановлении от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления". Правовые позиции Конституционного Суда основывались на том, что осуществление права граждан Российской Федерации на участие в свободных периодических выборах предполагает наличие регулирующих выборы предписаний в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации, конкретно определяющих сроки полномочий выборных органов и тем самым - периодичность выборов. Эти предписания нормативных актов должны соответствовать предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, имеющим более общий характер, например, устанавливающим максимальные предельные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, без определения конкретных сроков и тем более дат голосования. Суд отметил, что отсутствие такой нормативной базы, как и затягивание сроков полномочий выборных органов, нарушает гарантии всеобщего и равного избирательного права, ограничивает выявление действительной воли избирателей.⁷

Периодичность выборов. Этот принцип связан с правовыми ограничениями полномочий выборных органов государственной власти по срокам их исполнения. Фактически и юридически это означает, что выборы должны проводиться в обязательном порядке и через определенные интервалы времени.

Нормативная регламентация  времени деятельности выборных институтов публичной власти призвана, с одной  стороны, обеспечить стабильность их функционирования, а с другой - гарантировать сменяемость (ротацию) депутатов и выборных должностных  лиц по итогам голосования. Периодичность  проведения выборов является одним  из необходимых условий демократичности  и легитимности формируемых через  избирательный процесс государственных  институтов. Принцип периодичности выборов квалифицируется рядом международных документов как общее условие признания их правосубъектности. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, отмечено, что воля народа, являясь основой власти правительства, "должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах...". В подпункте 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) от 29 июня 1990 года подчеркнуто, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся "свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования".

Правовое определение  принципа периодичности выборов  в федеральном избирательном  законодательстве не завершено в  той мере, в какой это необходимо для последовательной реализации положений  соответствующих международно-правовых актов. Так, если сроки полномочий выборных федеральных органов государственной власти юридически установлены на уровне конституционно-правовых норм, то срок полномочий региональных органов государственной власти может варьироваться в более широком временном диапазоне, хотя законодательство субъектов Российской Федерации, как правило, устанавливает срок полномочий региональных органов, аналогичный срокам деятельности федеральных органов, а в статье 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" прямо предусмотрено, что максимальный срок полномочий выборных региональных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации и не должен превышать пять лет. Выборный срок полномочий органов местного самоуправления согласно российскому законодательству не может быть меньше 2-х лет и не может превышать срок в пять лет. Например, срок полномочий депутатов Собрания Балаковского муниципального района составляет, согласно Уставу БМР, 5 лет.

Открытость и гласность  выборов. Открытость и гласность  относятся к универсальным принципам  организации выборных институтов публичной  власти. Федеральное избирательное  законодательство содержит совокупность норм, обеспечивающих реализацию данного  принципа в деятельности избирательных  комиссий на всех стадиях избирательного процесса, а также открытость и  гласность избирательных кампаний для всех участников избирательного процесса - кандидатов, избирательных  объединений и блоков, избирателей. Так, гласность обеспечивается, в  частности, введением в избирательный  процесс института наблюдателей, требованием закона о систематической  публикации в средствах массовой информации сведений о поступлении  и расходовании средств избирательных  фондов, обязательностью официальной  публикации полных данных о результатах  выборов в объеме данных протоколов избирательных комиссий всех уровней.

Свобода выборов.  Принцип свободы выборов предполагает добровольность участия гражданина в избирательном процессе и, как следствие, недопустимость любых форм воздействия с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Ранее существовало внешнее противоречие между отдельными составными элементами организации и проведения демократических выборов, заключающееся в том, что действующее избирательное законодательство предусматривало, с одной стороны, институт признания выборов состоявшимися или несостоявшимися в зависимости от количества избирателей, принявших участие в голосовании, и, с другой стороны, институт добровольности и свободы участия избирателей в выборах. В настоящее время это противоречие устранено: минимальный порог явки избирателей для признания выборов состоявшимися отменен. Систематическое толкование понятия "свободные выборы", основанное на текстах Конституции Российской Федерации и определениях федерального избирательного законодательства, заключается в том, что через избирательный процесс не только формируются институты публичной власти, но и обеспечивается легитимный и представительный характер выборных органов государственной власти, а эти политико-правовые качества демократии обнаруживают себя только через свободные выборы и непосредственно связаны с юридически фиксированной квотой участия избирателей в выборах, которая является необходимой формой признания политическим сообществом права выборных органов государственной власти осуществлять функции публичной власти в пределах и сроки, установленные законами.⁸