Нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях

2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ              3

ГЛАВА 1. Правовой режим особо охраняемых природных территорий………………………………………………………………………6

1.1             Особо охраняемые природные территории как природные комплексы………...…………………………………………………………….6

1.2             Особенности заповедной формы охраны природных объектов и   комплексов………………………………………………………………..…...15

1.3 Полномочия государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков…………………………………………………………………………..26

ГЛАВА 2. Законодательство об особо охраняемых природных территориях и ответственность за его нарушение……………………………………...….41

2.1 Основные нормативно правовые документы в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий и природных объектов…………………………………………………………..41

2.2 Ответственность за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях…………………………………………..…………..45

ЗАКЛЮЧЕНИЕ              …………………………………………….…………………60

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК              ……………………………………….62

ПРИЛОЖЕНИЕ ……………………………………………………………….65

ВВЕДЕНИЕ

Тема данной дипломной работы «Нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях (на примере Камчатского Края)».

Проблема охраны экологии была осознана в 80-х годах текущего столе­тия как глобальная проблема современности, от решения которой зависит дальнейшее существование человечества. Исследованию этой проблемы с тех пор было посвящено множество международных конференций и совещаний. Экологическое право стало интен­сивно формироваться как одна из отраслей современного права.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что:

1. В числе основных направлений государственной политики в области охраны экологии - создание и развитие особо охраняемых природных территорий.

2. Особо охраняемые природные территории Камчатского края занимают 27% площади территории края. Они состоят из: 2х заповедников, 1го заказника федерального значения и 22х заказников регионального значения, 3х заказников местного значения, 2х округов горно-санитарной охраны, 4х природных парков, 1го ландшафтного природного парка, 84х памятников природы регионального значения, 32х памятников природы местного значения и 4х водно-болотных угодий.

3. Особо охраняемые природные территории несут в настоящее время основную нагрузку, прежде всего, по сохранению биологического разнообразия, поэтому на них должна делаться главная стратегическая ставка при решении экологических проблем.

Цель работы:  исследовать отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а так же указать на отдельные проблемы реализации норм об ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи

      Исследовать понятие и значение ООПТ.

      Выделить права и обязанности государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков с целью предотвращения правонарушений и наказания за них.

      Указать основные нормативно правовые документы в области организации, охраны и использования ООПТ и природных объектов.

      Исследовать институт ответственности за нарушение законодательства об ООПТ, по результатам чего выявить пробелы в законодательстве об особо охраняемых природных территориях.

Для решения вышеназванных задач методологическую основу составят следующие методы:

- метод анализа - литературы (по теме дипломной работы), нормативно-правовой документации, анализ документов), в том числе сравнительно-правовой анализ (например, сравниваются правовые режимы охраны отдельных видов ООПТ и т.д.)

- метод синтеза накопленной в ходе анализа научной информации.

Предметом данного исследования выступают теоретические положения учебной и дополнительной литературы, в том числе периодической печати, материалы правоприменительной практики, нормы законодательства, регулирующие отношения в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, которые и будут выступать объектом дипломной работы.

Степень научной разработанности темы исследования невысока. Круг работ, посвященных отдельным аспектам правового регулирования особо охраняемых природных территорий, ограничен единичными статьями в периодических изданиях. Чаще данный вопрос рассматривается исследователями в рамках изучения особенностей конкретного природного ресурса. Отдельных комплексных разработок, определяющих сущность, содержание и особенности данной категории, нет. В связи с чем теоретическую основу исследования составили немногочисленные работы ведущих специалистов в области экологического права, таких как М.М. Бринчук, Ж.Б. Доржиев, И.В. Хамнаев, В.Д. Ермакова, А.Я Сухарева, А.Ю Семьянова.

Данная работа включает в себя введение, две главы, заключение и библиографический список.

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

1.1   Особо охраняемые природные территории как природные комплексы

Определение категорий особо охраняемых природных территорий (ООПТ) содержится в ряде законодательных актов. Но основными специальными являются: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Земельный кодекс от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.

Так, Федеральный закон об охране окружающей среды (ст. 4) называет «первоочередными» объектами охраны «естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию». К числу объектов, подлежащих особой охране, прежде всего отнесены объекты признанного международного значения, включенные в списки Всемирного культурного наследия и Всемирного природного наследия. Затем следуют государственные и природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные (РФ) и природные (региональные) парки, дендрологические (ведомственные) парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Кроме того, ст. 4 этого Закона упоминает имеющие и не имеющие официальных титулов иные природные комплексы (без расшифровки), места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народностей России, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф, исключительную экономическую зону РФ, редкие или находящиеся под угрозой уничтожения почвы, леса, иную растительность, животных, другие организмы и места их обитания.

Все эти особо охраняемые объекты (ст. 58 Закона наряду с термином «объект» употребляет слово «территория») объединяются понятием «природно-заповедный фонд»[1].

Таким образом, в ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» объединены неодинаковые по своему правовому режиму территории. Одни - уже признанные в качестве ООПТ, другие - только ожидающие официального признания, а третьи - вообще еще не определены и не выделены в натуре, для которых соответствующие титулы, принятые в законе, - не более чем указания для последующего отбора. Такое смешение в одном ряду признанных, не признанных и даже еще не выделенных территорий нельзя признать удачным. Разумеется, их следовало бы рассматривать по отдельности и по отдельности же назначать меры по их охране (или скорейшему выявлению).

В этом смысле более четкую позицию занимает Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях». В статье 2 он разделяет «признанные» ООПТ (п. 1) и территории, на которых только еще могут быть учреждены ООПТ, причем иных категорий: территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие (п. 2).

Пункт 2 ст. 2 представляется «незаконченным», не предусматривая возможность и необходимость организации новых ООПТ из числа тех же самых категорий, которые были названы в п. 1. Это создает обманчивый эффект, что круг ООПТ в пределах признанных категорий уже определен, утвержден, и дальнейшего их развития ожидать не приходится.

Земельный кодекс РФ относит к ООПТ заповедники, заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, «территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[2] а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 95 ЗК РФ). Отдельно Кодекс рассматривает «земли природоохранного назначения», к которым относит земли запретных и нерестоохранных полос; земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий); иные земли, выполняющие природоохранные функции (п. 1 ст. 97 ЗК РФ). Вместе с тем к этой же категории земель ст. 97 ЗК РФ относит места традиционного обитания коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей, хотя в ст. 95 Кодекса они были отнесены к ООПТ.

Земельные участки в пределах природоохранных земель остаются у их собственников или владельцев, но на них накладываются ограничения в интересах сохранения природы. Такие природоохранные ограничения действуют и в отношении владельцев земель, оказавшихся в границах ООПТ. Разница с владельцами земель в природоохранных зонах видится в субъекте контроля. В первом случае администрация ООПТ должна обеспечивать налагаемые на посторонних владельцев природоохранные ограничения, во втором - контроль за деятельностью собственников и владельцев земель, попадающих в охранные зоны, всецело осуществляют надзорные органы.

Статья 97 ЗК РФ страдает тем же недостатком, что и ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Она перечисляет категории земель природоохранного назначения, не заботясь о том, зачислены официально в эти категории те или иные массивы земель, ведутся в отношении их подготовительные работы или же речь идет о правовых рамках, которые могут быть предложены для тех или иных земель в будущем. Иными словами, эта статья смешивает земли с различными правовыми режимами, ставя их как бы на одну доску.

Таковы разночтения приведенных федеральных законов в определениях охраняемых природных территорий, которые следовало бы устранить.

Вопрос о формализации особо охраняемых природных территорий возникает в связи с тем, что соответствующий Закон 1995 г. далеко не всегда дает юридический признак ООПТ. Частично это объясняется тем, что многие ООПТ уже созданы, функционируют, имеют свои положения и свои администрации, либо (по крайней мере) объявлены таковыми компетентными органами. Но данное объяснение срабатывает в основном в отношении уже организованных ООПТ. Что же касается ООПТ, которые появятся только в будущем, то формальный признак, по которому их надлежит считать таковыми, не всегда ясно выражен.

Статья 94 ЗК РФ «Понятие и состав земель особо охраняемых территорий» содержит этот признак (или признаки), в том числе для ООПТ. По смыслу данной статьи это земли, которые «изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим». Однако указанные признаки нельзя признать ни вполне точными, ни исчерпывающими.

Понятно, что для учреждения ООПТ требуется постановление компетентного органа. Этот признак - достаточно точный (хотя при его конкретизации сам закон бывает недостаточно последовательным). Но выражение «изъятие из хозяйственного использования и оборота» без его дополнительной расшифровки является недостаточно определенным (обычно термин «изъятие» применяется тогда, когда земля изымается у прежнего собственника или владельца и передается иному лицу или переводится в особую категорию земель, например, если она отводится под водохранилище).

По существу же, нельзя утверждать, что во всех случаях, когда организуется ООПТ, прекращается всякое хозяйственное использование и всякий оборот их земель. Так, закон допускает, чтобы сохранялось прежнее использование на частных землях, включаемых в ООПТ, если оно не противоречит режиму данных природных территорий. Эти земли могут быть выкуплены дирекцией ООПТ, то есть их оборот не запрещается.

В пределах так называемой административной (или хозяйственной) зоны национального парка или заповедника допускаются некоторые виды хозяйственной деятельности; некоторые участки могут сдаваться в аренду фирмам, обслуживающим туристов. Дирекции ООПТ могут осуществлять, например, покос травы на определенных участках.

Все сказанное подтверждает, что приведенная в ст. 94 должна быть внесена оговорка: «в соответствии с надлежаще утвержденными для них положениями», тем самым не распространяя действие норм данной статьи на все земли ООПТ.

Статья 95 ЗК РФ (впрочем, как и ст. 94) ничего не говорит об изысканиях, которые нередко проводятся ради выявления земель - кандидатов в ООПТ, а также о проектах создания особо охраняемых природных территорий и о доведении до населения и заинтересованных организаций информации относительно уже выполненных проектов такого рода. Участие заинтересованных лиц в составлении и организации проектов ООПТ представляется необходимым элементом демократического политического процесса, каким является выделение и учреждение новых или расширение старых ООПТ. Без такого участия всегда есть риск, что учреждение ООПТ существенно (и без особой нужды) ущемит чьи-то интересы, потому что протестовать против организации ООПТ после их образования, как правило, бесполезно. Проектирование ООПТ есть удобный и зарекомендовавший себя инструмент, позволяющий общественности принять участие в обсуждении решения о создании ООПТ, о ее режиме и границах.

Хотя статья 94 Земельного кодекса устанавливает необходимость «постановления» компетентного органа о создании ООПТ, она не требует объявления о таком акте, его провозглашения. В пунктах 9 и 10 ст. 95 предусматривается объявление определенных земель государственными природными заказниками и памятниками природы. Но что касается природных (региональных) парков, то об объявлении их таковыми закон умалчивает. Пункт 8 ст. 95 дает понять, что они конституируются с помощью (или путем) предоставления им соответствующего набора земель. О том, как происходит становление государственных заповедников и национальных парков, в данной статье вообще ничего не говорится.

Не предусматривается какого-либо провозглашения в качестве ООПТ земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 96), земель природоохранного назначения (ст. 97), земель рекреационного назначения (ст. 98) и особо ценных земель (ст. 100 ЗК РФ). То же относится к землям историко-культурного назначения (ст. 99).

Конституирование этих земель в качестве ООПТ или иных особо охраняемых территорий пытается производить закон путем перечисления их природных достоинств. Так, статья 96 устанавливает, что в состав лечебно-оздоровительных местностей и курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. Но сами по себе природные достоинства еще не делают из местности курорта. Для этого необходимы соответствующее решение компетентного органа и его провозглашение - два важных обстоятельства, которые пропущены в ст. 96 Земельного кодекса. Что касается перечня достоинств, дающих основания для объявления местности лечебно-оздоровительной (либо курортом), то ему место не в законе, а в инструкции по отбору соответствующих участков для распространения на них режима особой охраны.

Тем не менее наличие в законе перечня указанных достоинств может иметь и юридическое значение. Например, оспаривая законность объявления (признания) местности курортом (или лечебно-оздоровительной), гражданин получает возможность протестовать против такого решения, утверждая, что выбранная местность не обладает природными лечебными ресурсами, указанными в законе, либо не обладает благоприятным климатом для лечения и профилактики болезней человека, «природными факторами и условиями». Однако остается неясным, требуется в этом случае доказать отсутствие хотя бы одного фактора или же всей их совокупности. Таким образом, включение в закон перечня признаков, делающих местность пригодной для создания ООПТ, заслуживает более глубокого замысла и обоснования.

Примерно то же можно сказать о землях рекреационного назначения, названных в ст. 98 Земельного кодекса. Эти земли перечислены по их целевой направленности (п. 1 ст. 98) и (в какой-то мере) по присвоенному им титулу (п. 2 ст. 98). Поэтому лицо, не заинтересованное во включении земли в указанную категорию, будет оспаривать его правильность, ссылаясь на то, что целевое использование этой земли не отвечает приведенному в законе списку[3]. Или же оно будет оспаривать правильность титула рекреационного учреждения на его или иной земле[4]. Отсюда следует, что нормы закона, содержащие всякого рода перечни, должны быть продуманны на предмет того, что эти перечни могут приобрести неожиданное для законодателя юридическое значение.

Поэтому следовало бы вообще отказаться от конституирования ООПТ в соответствии с перечнем достоинств определенных земель, их целевого назначения или в соответствии с перечнем располагаемых на них объектов. Такое конституирование не должно опираться на узаконенную процедуру проектирования ООПТ, вынесения соответствующего решения и его провозглашения. При этом правовой режим ООПТ должен указываться в законе лишь в общих чертах, поскольку его детализация будет содержаться в индивидуальном положении об ООПТ.

С учетом выше изложенного и различий в статусе и режиме устанавливаются следующие категории особо охраняемых природных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные (федерального значения);

б) национальные парки (федерального значения);

в) природные парки (субъектов РФ);

г) государственные природные заказники (федерального и регионального значения, субъектов РФ);

д) памятники природы (федерального и регионального значения, субъектов РФ);

е) дендрологические парки и ботанические сады (федерального и регионального значения);

ж) лечебно-оздоровительные местности (федерального, регионального и местного значения).

Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов и

органы местного самоуправления могут устанавливать и иные формы особо охраняемых природных территорий (в том числе зеленые зоны, городские леса, парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микро-заповедники и др.).

Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования государственных природные заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляется Правительством РФ и Министерством природных ресурсов и экологии. В отношении государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно- оздоровительных местностей регионального значения и субъектов РФ управление и контроль осуществляются органами государственной власти субъектов РФ – в Камчатском крае это - министерство природных ресурсов Камчатского края, а именно отдел охраны окружающей среды, а так же специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей среды, в Камчатском крае это – инспекция  государственного экологического и водного контроля Камчатского края.

Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления, в Камчатском крае это – отдел охраны природных ресурсов и окружающей среды.

В целях оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, их режиме, природопользователях, научной, эколого-просветительской, экономической, исторической и культурной ценности.[5].

1.2. Особенности заповедной формы охраны природных объектов и комплексов

Государственные природные заповедники представляют собой особо охраняемые природные территории самого высокого ранга. На их полностью изымаются из хозяйственного использования охраняемые природные комплексы и объекты (земля, вода, недра, растительный и животный мир). Традиционно и согласно российскому законодательству  это территории со строгим режимом охраны, в них ведутся постоянные круглогодичные наблюдения за жизнью дикой природы. Основное значение заповедников – служить эталонами природы, быть местом познания хода естественных, не нарушенных человеком процессов, свойственных ландшафтам определенного географического региона. Не менее важной и определенной Законом стороной деятельности заповедников является научная работа. Это в принципе отличает их от других форм особо охраняемых территорий. Существенной частью деятельности современных заповедников является экологическое просвещение населения.

Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями федерального значения, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Земля, воды, недра государственных природных заповедников со всеми находящимися в их пределах объектами растительного и животного мира, историко-культурными и другими объектами недвижимости полностью и безвозмездно предоставляются государственным природным заповедникам в бессрочное (постоянное) пользование. Приватизация земельных участков, расположенных на землях заповедника, и объектов недвижимости (в том числе жилых домов и квартир, зданий и сооружений) запрещается. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством РФ.

На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:

− осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии

охраняемых природных комплексов и объектов;

− организация и проведение научных исследований, включая ведение летописи природы; осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей среды;

− экологическое просвещение; участие в государственной экологической экспертизе проектов схем размещения хозяйственных и иных объектов; содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.

Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение его территории к объектам федеральной собственности.

На прилегающих к территориям природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом экологопользования[6].

Так на территории природного заповедника:

1.                  запрещается любая деятельность, противоречащая режиму, определенному в Положении о данном заповеднике;

2.                  запрещается интродукция живых организмов в целях их акклиматизации.

На территориях заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; предотвращение условий, которые могут вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам; осуществление экологических задач; ведение эколого-просветительской работы; осуществление контрольно-надзорных функций. В заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы.

На землях заповедников, не включающих особо ценные экологические системы, допускается деятельность, направленная на обеспечение жизнедеятельности сотрудников заповедника. Общая земельная площадь российских заповедников составляет 28,4 млн.га, или 1,5% от территории РФ[7].

Статус государственных природных биосферных заповедников имеют те из них, которые входят в международную систему биосферных резерваторов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг.

Государственные природные заповедники финансируются за счет средств государственного бюджета. Они являются юридическими лицами, находятся на самостоятельном балансе. Например, в положении о государственном природном заповеднике "Корякский" сказано что, заповедник является юридическим лицом, не имеющим в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть является некоммерческой организацией, финансируется за счет средств федерального бюджета, имеет самостоятельный баланс, счета (в том числе валютные), в учреждениях банков Российской Федерации.

Национальные парки - являются природоохранными, эколого просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями федерального значения, предназначенными для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Их территории (акватории) включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность.

Все природные объекты, находящиеся на территории национальных парков, и все объекты недвижимости безвозмездно предоставляются им в бессрочное (постоянное) пользование.

Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Вокруг национального парка создаются охранные зоны с ограниченным режимом экологопользования.

На национальные парки возлагаются следующие задачи: сохранение

природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов; сохранение историко-культурных объектов; экологическое просвещение населения; создание условий для регулируемого туризма и отдыха; разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения; осуществление экологического мониторинга; восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.

Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ при согласии субъектов РФ на передачу соответствующих земель субъектов РФ в федеральную собственность. Учреждение осуществляется на основании представления представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и специального уполномоченного территориального органа в области охраны окружающей среды.