Нормы международного права о гражданстве и их реализация в законодательстве Российской Федерации

 

 

НОРМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА О ГРАЖДАНСТВЕ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

 

 

 

 

Санкт - Петербург, 2007

С О Д Е Р Ж А Н И  Е

 

Введение………………………………………………………………………3

 

Глава 1.Основы международно-правового  регулирования вопросов

гражданства..............................................................…....7

1.1.Понятие гражданства……………………………………………………..7

1.2.Приобретение гражданства……………………………………………..16

1.3.Приобретение гражданства  в исключительных случаях.

Трансферт, оптация, реинтеграция…………………………………………24

 

Глава 2.Анализ некоторых  проблем гражданства и способов их

международно-правового регулирования.....................................................28

 

2.1.Двойное гражданство. Порядок  предотвращения……………………..28

2.2.Безгражданство: правовое положение апатридов……………………..33

2.3.Правовое положение иностранцев……………………………………...36

 

Глава 3.Прекращение гражданства………………………………………....48

 

Заключение…………………………………………………………………...51

 

Список используемой литературы………………………………………….54

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

В В Е Д Е Н  И Е

 

 

Актуальность  темы дипломной работы. В современную эпоху все больше внимания привлекают к себе права и свободы человека. Объем прав и свобод, которыми человек может пользоваться в определенном государстве, зависит от наличия или отсутствия у него гражданства данного государства, так как каждое государство, как правило, дает своим гражданам больше прав, чем иностранцам. Обычно вопросы гражданства устанавливаются и регулируются внутригосударственным правом, но в настоящее время особенно возросла роль международного права. Это объясняется увеличением споров между государствами за правовое положение конкретных лиц или определенных групп населения.

В связи с провозглашением  человека, его прав и свобод высшей ценностью в Конституции Российской Федерации 1993 г. и присоединением России ко Всеобщей Декларации прав и свобод человека существенно возрос интерес к гражданству.

Гражданство представляет собой один из основных элементов  правового статуса человека. В  институте гражданства синтезированы наиболее существенные связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством. Объем прав, свобод и обязанностей любого человека зависит напрямую от гражданства.

Гражданство служит тем  юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является.

Существование гражданства  обусловлено государственной организацией общества и неразрывно связано с  государством. Государственная власть и население связаны единством  территории. В государственно-организованном обществе существует потребность юридического закрепления того факта, что в политическом отношении большинство населения государства живет на его территории. Постоянное проживание на территории государства — наиболее типичный и прочный вид фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически — институтом гражданства.

Социальную основу гражданства  составляет фактическая принадлежность лица к государственно-организованному  обществу, в рамках которого осуществляется государственная власть, или, другими словами, принадлежность к государству. Эта принадлежность индивида к государству выступает в юридической форме, получает политико-правовое выражение в институте гражданства, нормы которого определяют основания и порядок приобретения, прекращения гражданства и т.д.

Институт гражданства  выполняет двойную функцию, представляя  собой средство защиты прав индивида и институт защиты прав и интересов  государства.

Учитывая вышесказанное, а также то, что «гражданство»  имеет огромное значение как объединяющее начало для основополагающих феноменов науки юриспруденции: «личности» и «государства», актуальность темы настоящего исследования не вызывает сомнений.

Степень научной  разработанности темы исследования. Проблемы, связанные с гражданством Российской Федерации неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными — юристами. Попытки комплексного анализа этого института предпринимались как специалистами в области конституционного права, так и учеными, занимающимися международным, административным и иными отраслями права.

Общетеоретической основой исследования вопросов гражданства на территории Российской Федерации послужили работы таких отечественных ученых правоведов как: М.В. Баглай, О.Е. Кутафин, С.В. Черниченко, В.Е. Чиркин, Н.В. Витрук, Е.И. Козлова, О.О. Миронов, А.А.Ковалева и другие.

Особое внимание в  дипломной работе уделено сравнительно-правовому  анализу законодательства о гражданстве  России и зарубежных стран. Основу дипломного исследования составили работы современных  авторов: С.А. Авакьяна, Г.Г.Арутюняна, Л.П.Ануфриевой, В.П. Басика, Л.В.Лазарева, А.А.Квачахия и других.

Большинство авторов  остановились на двух основных направлениях в рассмотрении гражданства —  это определение гражданства  в виде принадлежности лица к государству  в качестве юридической либо политико-правовой связи лица с государством.

Многие теоретические  выводы, положившие начало переосмыслению института гражданства, не утратили своей актуальности и сегодня. В  то же время широкий круг вопросов, связанных с исследованием института гражданства, а также сравнительного анализа института гражданства России и зарубежных государств, нуждается в научном осмыслении.

Целью и задачами исследования является выявление основных понятий института гражданства, политико-правовой обусловленности современного законодательства Российской Федерации и возможностей использования норм международного права в развитии и дополнении содержания института гражданства России, рассмотрение актуальных теоретических и практических проблем.

В прикладном плане целью исследования является разработка научных рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной области.

Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:

— изучение научно-теоретических основ гражданства, анализ содержания понятия гражданства и подданства;

— исследование законодательства о гражданстве;

— определение политико-правовой обусловленности современного этапа развития законодательства о гражданстве;

— рассмотрение оснований приобретения и прекращения гражданства России и зарубежных государств;

— на основе проведенного сравнительного исследования определить существующие пробелы в законодательстве Российской Федерации в области регулирования вопросов гражданства и внести предложения по его усовершенствованию.

Предметом исследования является совокупность международно-правовых норм, образующих институт гражданства России.

Объектом исследования являются общественные отношения, выражающие постоянную правовую связь человека и государства, которая находит свое проявление в их взаимных правах и обязанностях.

Эмпирическая  база дипломного исследования. В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего дипломного исследования, положены результаты, посвященные изучению мнения граждан России о демографических проблемах и отношения к мигрантам, освещенные в периодических изданиях. Также использование результатов судебных дел, связанных с вопросами гражданства.

Научная новизна  дипломной работы заключается в том, что на основе проведения сравнительного анализа норм Российского законодательства и норм международного права были выявлены количественные и качественные изменения института гражданства Российской Федерации, определено современное содержание института гражданства, его признаков и правовых характеристик. Классифицированы основания приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации. Выявлены пробелы и недостатки законодательного и правоприменительного характера, высказаны предложения по совершенствованию действующего Российского законодательства о гражданстве, предложены пути использования зарубежного опыта.

Результатом исследования являются теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию действующего законодательства в указанной области.

Практическая  значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти, совершенствования действующего законодательства, регулирующего институт гражданства в России.

ГЛАВА 1.Основы международно-правового регулирования 

вопросов  гражданства

 

 

1.1.Понятие  гражданства

 

Основу правового статуса  индивида образует правоотношение гражданства. Сущность гражданства состоит во взаимоотношениях человека и государства.

Одним из основополагающих признаков государства является его население. Население- это совокупность индивидов, проживающих в определенное время на территории конкретного государства и подчиненных его юрисдикции [51, С. 432].

В состав населения любого государства входят граждане этого государства, иностранцы и лица без гражданства (апатриды). Также выделяют и промежуточную группу - лиц, имеющих двойное гражданство (бипатриды). Правовой статус населения определяется, прежде всего, нормами внутригосударственного права, хотя немало проблем, связанных с населением, издавна регулируются нормами обычного и договорного международного права. В настоящее время вопросы правового статуса населения и по внутригосударственному, и по международному праву решаются в контексте обеспечения прав и основных свобод человека.

Международно-правовая база относительно вопросов гражданства  довольно обширна и включает ряд  конвенций и международных договоров  по различным проблемам, связанных с институтом гражданства.

Основой для  законодательства Российской Федерации, регулирующей вопросы гражданства, являются международные акты о гражданстве.

Основополагающим  документом, закрепившим право каждого  человека на гражданство, является Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. В ней изложены положения, касающиеся гражданства: никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (статья 15); каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем (статья 14); каждый имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (статья 13) [3 ,С. 460-461].

Вопросы гражданства  также изложены в целом ряде других международно – правовых актов.

Так, Европейская конвенция  о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года сформулировала положение, согласно которому пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.( статья 14) [7, С. 258].

Международная конвенция  о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года обязала государствам- участникам запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом в отношении осуществления права на гражданство, права покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну [18, С. 125-139].

Статья 12, статья 14 Международного пакта о гражданских  и политических правах от 16 декабря 1966 года гласит: каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства; каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную; никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну; каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства [17, С. 470-482].

Конвенция о правах ребенка  от 20 ноября 1989 года гарантирует, что ребенок имеет право на приобретение гражданства, а государства - участники обеспечивают осуществление этого права в соответствии с их национальным законодательством и выполнение их обязательств согласно соответствующим международным документам в этой области, в частности в случае, если бы иначе ребенок не имел гражданства (статья 7);государства - участники обязуются уважать право ребенка на сохранение своей индивидуальности, включая гражданство (статья 8) [12, С. 388-409].

Конвенция о  гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 года, ссылаясь на статью 15 Всеобщей декларации прав человека, установила, что  каждое договаривающееся государство соглашается, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены (статья 1); что ни добровольное приобретение кем-либо из его граждан гражданства какого-либо другого государства, ни отказ кого-либо из его граждан от своего гражданства не будут препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина(статья 2);что иностранка, состоящая замужем за кем-либо из его граждан, может приобрести по своей просьбе гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке натурализации (статья 3) [8, С. 243-247].

Конвенцией о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 года введен упрощенный порядок установления  устойчивой связи с государствами участниками для различных категорий апатридов [9, С. 516-521].

Европейская конвенция  о гражданстве от 6 октября 1997 года касается всех аспектов проблемы гражданства: принципы гражданства, его приобретение, сохранение, утрата, восстановление, множественное гражданство, гражданство в контексте правопреемства государств, воинской обязанности и сотрудничества между государствами- участниками [7, С. 258].

Центральным международным  актом в области проблемы беженцев и внутренних переселенцев является Конвенция о статусе беженцев и внутренних переселенцев от 28 июля 1951 года [13, С. 6-28] и Соглашение о помощи беженцам и внутренним переселенцам от 24 сентября 1993 года государств- участников СНГ [24].

Основу правового статуса  индивида образуют  правоотношения гражданства. Сущность гражданства  состоит во взаимоотношениях человека и государства.

В отечественной науке международного права и законодательстве по вопросам гражданства есть много определений института гражданства, но, как считается, все они грешат определенной неполнотой, а иногда и противоречивостью.

Так, например, во многих учебниках по курсу международного права содержится следующее определение  гражданства: «Гражданство - это устойчивая правовая связь физического лица с государством, которая выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей и означает подчинение данного лица суверенным властям соответствующего государства независимо от своего местонахождения. Гражданство — это юридическая принадлежность того или иного лица к государственно- организованному обществу. Гражданство - устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае продолжительного пребывания гражданина за границей она не прерывается» [51, C. 391; 54, C. 98; 64, C. 395].

По поводу такой формулировки гражданства возникает ряд вопросов. Во-первых, вызывает сомнение, что гражданин, независимо от своего местонахождения, подчинен суверенной власти государства  своей гражданской принадлежности, так как, в качестве иностранца на территории иного государства, он, безусловно, подчинен юрисдикции государства пребывания. Во-вторых, на территории любого государства в любое время находятся не только граждане данного государства, но и другие лица-  иностранные граждане и лица без гражданства, которые в данный момент проживают на его территории, составляя его население.

     Ст. 2. Европейской  конвенции о гражданстве дает  следующее определение гражданству:  «гражданство»  означает  правовую  связь  между отдельным лицом  и государством без указания этнического происхождения этого лица” [7, C. 258].

Федеральный закон «О гражданстве РФ» от 31 мая 2002 года содержит следующее определение  гражданства:

«…гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей…» [32, ст. 2031].

Наиболее оптимальной  формулировкой гражданства, на мой  взгляд, является следующая формулировка: гражданство- это политико-правовая связь лица и государства устойчивого  характера, в результате которой между ними возникают взаимные права и обязанности.

Как представляется, в  этой формулировке содержаться все  самые важные признаки гражданства:

• гражданство - это правовая связь лица и государства;
• юридические права и обязанности между субъектами правоотношений носят взаимный характер: государство вправе требовать от лица уважение и соблюдение своих законов, но в то же время обязано осуществлять защиту этого лица, как на своей территории, так и за ее пределами; лицо же, в свою очередь, имеет право требовать от государства обеспечения такой защиты, но в то же самое время оно обязано соблюдать его законы;
• гражданство — это политическая связь лица и государства, так как предполагает ту или иную степень участия лица в управлении делами государства и общества: участие в выборах, референдумах, уплату налогов и др.;
• устойчивость такой связи предполагает наличие потенциальной возможности ее разрыва (лицо вправе выйти из гражданства на основании своего волеизъявления и по основаниям, предусмотренным  законодательством).

Таким образом, суть политико-юридического статуса лица как гражданина конкретного  государства состоит в участии  индивида в делах по управлению обществом  и государством, активном пользовании  своими правами и добросовестном исполнении обязанностей, возложенных на него законом. Причем, установление такого статуса, является исключительной прерогативой данного государства. Но в некоторых случаях, это порождает коллизию норм о гражданстве различных государств,  которая может найти свое разрешение только на уровне международного права посредством заключения соответствующего соглашения между заинтересованными государствами. Прежде всего, это касается ситуации двойного гражданства в силу законодательства о гражданстве государств, каждое из которых признает данного индивида своим гражданином. В принципе, оба такие государства обычно не признают принадлежность данного индивида к гражданству иного государства. Но это лишь осложняет его положение, поскольку, находясь в границах юрисдикции одного государства, индивид может быть привлечен к ответственности за некоторые деяния, которые он совершил в пределах территории иного государства в качестве его гражданина. Поэтому заинтересованные государства заключают, иногда соглашения о ситуации двойного гражданства, чтобы минимизировать последствия такой ситуации для индивида  либо вообще ее исключить. В Федеральном Законе Российской Федерации «О гражданстве»  от 31 мая 2002 года нашим государством признается возможность двойного гражданства [32, ст. 2031].

   В доктрине  международного права и национальном  законодательстве некоторых государств  вместо термина «гражданство»,  используется термин «подданство», причем в качестве совершенно  равнозначных. Как представляется, эти термины не являются равнозначными. Подданство отличается от гражданства ,прежде всего тем, что оно:

• во-первых, является институтом монархического государства  и обозначает политико-правовую связь подданного с монархом;
• во-вторых, такая правовая связь характеризуется не взаимным и равнообязанным, как при гражданстве, а односторонним характером: подданный несет перед монархом только обязанности, а монарх по отношению к индивиду имеет только права;
• в-третьих, в исторической ретроспективе институт подданства предшествовал возникновению института гражданства, который впервые появляется в эпоху буржуазных революций [48, C. 288].

Следует учитывать, что  в некоторых современных монархиях  институт подданства там, где он еще  официально существует, ничем не отличается от института гражданства. Так, например, в Акте о британском подданстве от 30 июля 1948 года (п. 2 статьи 1, часть 1) указывалось: «выражение «британский подданный» и выражение «гражданин Содружества» имеют одно и то же значение» [1, C. 50]. В большинстве же государств с монархической формой правления используется понятие гражданства.

Относительно гражданства  могут быть выделены правовые состояния  индивида, находящегося в любое время  на территории конкретного государства:

1.Гражданин (патрид) - это лицо, которое имеет доказательства принадлежности к гражданству данного конкретного государства. В России гражданин РФ- это лицо, которое приобрело гражданство РФ в порядке, предусмотренном законами РФ и международными договорами РФ.

2.Лицо без гражданства  (апатрид, аполид)- это лицо, находящееся на территории конкретного государства, которое не имеет доказательств принадлежности к гражданству какого-либо государства вообще. В месте своего пребывания апатрид получает документ, удостоверяющий его личность и правовое состояние.

3.Лицо с двойным или множественным гражданством (бипатрид) - это лицо, имеющее доказательство принадлежности к гражданству двух и более государств. В этом случае таким доказательством выступают паспорта гражданина двух или нескольких государств. При этом иногда возникает необходимость определения эффективного гражданства, что особенно важно в коллизионном праве при участии таких лиц в гражданско-правовых отношениях, осложненных иностранным элементом (гражданских, семейных, трудовых и др.).

4.Иностранный гражданин—это лицо, находящееся на территории конкретного государства, не являющееся его гражданином, но имеющее доказательства принадлежности к гражданству другого государства. В качестве такого доказательства выступает паспорт гражданина (подданного) иностранного государства.

Особое внимание следует обратить на применение термина  «иностранцы», используемого в законодательстве многих государств. Исходя из положений  статьи 3 Федерального закона РФ «О гражданстве» следует, что «иностранный гражданин - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства» [32, ст. 2031].

Национальное законодательство многих государств различает несколько  категорий иностранцев: постоянно  проживающих на территории государства; временно пребывающих в государстве; обладающих дипломатическим иммунитетом; беженцев и других, правовое положение каждой из которых имеет свои особенности.

Таким образом, институт гражданства в международном  праве занимает немаловажное место. Именно категория гражданство раскрывает суть связей отдельной личности и государства. Граждане отдельно взятого государства должны находиться под его защитой, а государство обязано предоставлять такую защиту своим гражданам. Однако и государство вправе требовать выполнения определенных условий (обязанностей) со стороны своих граждан.

 

 

 

1.2. Приобретение  гражданства

 

 

Способы приобретения гражданства  можно условно разделить на две  большие группы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства  в общем порядке, вторая - в исключительном порядке. Способы приобретения гражданства в общем порядке являются более или менее стабильными, обычными для законодательства государств. К ним относится приобретение гражданства:

а) в результате рождения (филиация);

б) в результате натурализации (приема в гражданство).

К этим способам примыкает  редко встречающееся в практике государств пожалование гражданства.

Приобретение гражданства  в исключительном порядке охватывает следующие способы:

а) групповое предоставление гражданства или коллективная натурализация (частный случай- так называемый трансферт);

б)     оптация, или выбор гражданства;

в)      реинтеграция, или восстановление в гражданстве.

В соответствии со ст. 1 Конвенции  о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. «государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Такое гражданство предоставляется:

1. при рождении, в силу закона, или
2. по ходатайству перед соответствующими властями заинтересованным лицом или от его имени в соответствии с законом государства» [9, С. 516-521].

Таким образом, международному праву известны следующие способы  приобретения гражданства:

• филиация
• натурализация (укоренение)
• оптация и трансферт
• смешанная система приобретения гражданства

Филиация (от лат. Filius- сын)- самый обычный способ приобретения гражданства, приобретение гражданства по рождению. Законодательство государств по этому вопросу основывается на одном из двух принципов:

1. гражданство по принципу «права почвы» (jus soli) означает, что ребенок становится гражданином того государства, на территории которого он родился. При этом гражданство его родителей не имеет значения. Принцип «права почвы», который еще называют территориальным принципом, применяется в основном в странах Латинской Америки (закреплен в законодательстве 14 государств этого региона), в том числе и в Аргентине. Поэтому, например, ребенок, родившийся от граждан Российской Федерации в Аргентине, наравне с российским гражданством получит и аргентинское гражданство (таким образом, возникает двойное гражданство), в то время как ребенок, родившийся от граждан Аргентины за границей, т.е. за пределами территории Аргентины, признается иностранцем. Вместе с тем следует учитывать, что принцип «права почвы» в чистом виде не применяется нигде. Иногда в доктрине приобретение гражданства по праву почвы именуется приобретением гражданства по рождению;
2. гражданство по принципу «права крови» (jus sanginium)- здесь ребенок приобретает гражданство      родителей независимо от места рождения. В доктрине приобретение гражданства по праву крови именуется также приобретением гражданства по происхождению. Большинство государств мира придерживается права крови. Российское законодательство также основано преимущественно на праве крови. Существует две концепции «права крови». Первая из них основана на принципе «единства семьи», т.е. на главенстве в семье мужчины. Ее смысл состоит в том, что при различии гражданства родителей ребенок следует гражданству отца, и лишь внебрачный ребенок приобретает гражданство матери. Вторая концепция основана на равноправии родителей и, согласно ей, ребенок при разном гражданстве родителей получает гражданство отца или матери.