Организация управления целевыми комплексными программами развития кадрового потенциала АПК Воронежской области

     Введение

     В современной мировой практике развития аграрной экономики большое распространение получили целевые программы, являющиеся выражением нового качественного состояния управленческой системы. Программно-целевой подход к управлению воспроизводственным процессом в АПК представляет собой завершенный во времени и пространстве комплекс экономических, организационно-технологических, инновационных и других мер по реализации целей и задач конкретных программ развития агропродовольственной сферы.

     Среди наиболее негативных тенденций последнего десятилетия в России присутствуют усиливающаяся дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов и дезинтеграция экономического пространства. Эти тенденции связаны с неодинаковой адаптацией к рынку территорий с разной структурой экономики, с ослаблением регулирующей роли государства, с фактическим неравенством различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром, с изменением прежних экономических связей и вытеснением межрегиональных связей внешнеэкономическими, а также другими причинами.

     В настоящее время, наряду с бюджетным  регулированием отношений между  федеральной, региональной и муниципальной  уровнями власти; территориальной дифференциацией  тарифов и цен на услуги естественных монополии, а также другими регуляторами регионального развития используется целевое программирование социально-экономических процессов в регионах.

     Программно-целевой  подход, воплощаемый в целевых  программах, это эффективный и  проверенный на практике механизм решения наиболее актуальных вопросов, который активно применялся в ходе реализации региональных программ и национального проекта “Развитие АПК”.

     Практика  применения программно-целевого подхода  в преодолении проблем российской экономики характеризуется наличием серьезных недостатков, в том числе в сравнении с дореформенным опытом. Это проявляется в ориентации на решение частных ведомственных и региональных вопросов без увязки последних с приоритетными целями развития экономики - в частности, с созданием благоприятных условий для воспроизводственной деятельности отстающих регионов, решением иных проблем, выходящих за рамки отдельной отрасли или региона. Возникшая проблема сочетания рыночных механизмов и программных методов в экономике требует по нашему мнению особого внимания.

     На  региональном уровне программно-целевое  планирование относится к числу  важнейших направлений выхода АПК из кризиса, обеспечения стабилизации и дальнейшего развития агропромышленного производства. По мере корректировки курса осуществляемой аграрной реформы в направлении научно-обоснованной системы ведения агропромышленного производства важная роль отводится усилению роли регионов в разработке собственной политики по оказанию экономической поддержки хозяйствующих объектов АПК. Представляется целесообразным использование програмно0целевых методов управления аграрным сектором экономики на региональном уровне, позволяющих обеспечить стабильное и устойчивое развитие регионального АПК. Об этом свидетельствует опыт разработки федеральных целевых программ для большинства регионов России.

     В связи с этим возрастает актуальность проведения исследований и разработка новых подходов к теории и практике управления реализацией региональных программ развития АПК в условиях становления и развития рыночных отношений, что и предопределило выбор столь актуальной темы дипломной работы.

     Теоретико-методологические основы использования различных  подходов к решению проблем регионального  развития нашли отражение в трудах У. Ай-зарда, Ж.-Р. Будвиля, Ю.Н. Гладкого, А.Г. Гранберга, Г.В. Гутмана, X. Зиберта, А.А. Кисельникова, В.И. Королевской, В.В. Котилко, Н.И. Лариной, В.Н. Лек-сина, Б.З. Мильнера, А.А. Мироедова, Г.С. Поспелова, Б.Г. Преображенского, И.Е. Рисина, X. Ричардсона, М.В. Степанова, Ю.И. Трещевского, Л. Туроу, Хохлова С.Н., А.И. Чистобаева, А.Н. Швецова, Р.И. Шнипера, и др.

     Проблемы  формирования системы управления кадровым обеспечением АПК освещены в работах: Н.К. Долгушкина, В.Ф. Машенкова, В.Г. Новикова В.Я. Чуракова, В.М. Якимова и др. Концептуальные вопросы оценки системы управления кадровым потенциалом АПК, как основы развития системы управления повышением квалификации руководителей и специалистов сельского хозяйства изложены в работах ученых: В.М. Зыкова, В.В. Лысенкова, A.B. Медведева, М.В. Москалева, Н.Г. Рак, В.Ф.Урусова, Б.И. Шайтана, В.Б. Яковлева и др. Научно-практические аспекты использования программно-целевого подхода в современной региональной политике исследуются в работах А.А. Ада-меску, П.И. Бурака, В.М. Видяпина, Д. Джеймсона, X. Ингхема, Ю.Н. Казанского, Р. Кемпбела, В.В. Кистанова, Н.В. Копылова, А.Р. Лейбкинда, В.Я. Любовного, П. Розена, Е.В. Рудневой, В.Л. Тамбовцева, А.А. Тихомирова, и др.

     Изучение  хронологического и содержательного  аспектов проводимого авторами анализа  опыта реализации российских целевых программ, направленных на региональное развитие, позволяет сделать вывод о том, что многие недостатки программ, реализуемых в начале и середине 90-х годов, не были устранены в ходе разработки и реализации программ в последующие годы. Вместе с тем, многие аспекты системы управления кадровым потенциалом АПК в условиях становления и развития рыночной экономики оказались неразработанными. На федеральном и региональном уровнях не сложилась научно обоснованная система управления эти потенциалом. Возникла необходимость в дополнительных исследованиях по совершенствованию методологии определения приоритетов в системе управления кадровым обеспечением АПК. Актуальность проблемы недостаточной теоретической и методологической проработки вопросов применения программно-целевого подхода в управлении региональным развитием современной России позволяет определить цель и задачи исследования.

     Цель  и задачи исследования. Цель дипломной работы заключается в теоретическом и методологическом рассмотрении и организации управления целевыми комплексными программами развития АПК на региональном уровне на примере Воронежской области. Обоснование принципов и факторов формирования кадрового потенциала АПК с учетом федеральных и региональных особенностей и программ регионального развития.

     Достижение  поставленной цели потребовало решения  следующих задач:

     - исследовать существующие инструменты регулирования регионального развития и выявить на фоне современных социально-экономических тенденций особенности программно-целевого инструментария;

     - определить принципы, критерии и форму реализации программно-целевого подхода в рамках рассмотрения его сущности и содержания;

     - проанализировать современную практику применения программно-целевого подхода в решении проблем регионального развития;

     - уточнить классификацию целевых программ, направленных на развитие регионов;

     - уточнить основные категории, факторы формирования кадрового потенциала сельского хозяйства;

     - рассмотреть практику состояния  агрообразования, его роль в  формировании кадрового потенциала АПК в условиях перехода к социально-ориентированной рыночной экономике;

     - разработать практические рекомендации  по совершенствованию системы  управления кадровым обеспечением  сельского хозяйства на основе  развития социальной инфраструктуры; оздоровлению демографической ситуации; повышению качества подготовки и переподготовки кадров; формированию приоритетных направлений кадровой политики АПК.

     Объектом  исследования является  Воронежская область в совокупности социально-экономических показателей по развитию АПК и занятости населения в сельскохозяйственном производстве.

     Предметом исследования являются программы регионального развития в Российской Федерации.

     Теоретической и методологической базой исследования послужили положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по проблемам социально-экономического развития регионов.

     Методологической  основой исследования являются системный, комплексный подходы к изучению социально-экономических проблем, методы логического, сравнительного и факторного анализа.

     Информационное  обеспечение работы составили отчеты и статистические материалы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Госкомстата Российской Федерации, постановления, решения  и нормативные документы органов  управления Российской Федерации и отдельных регионов, экспериментальные данные научно-исследовательских институтов Россельхозакадемии, Минсельхоза РФ и РАН, данные зарубежной статистики, а также материалы, собранные в результате личных наблюдений автора.

     Научная новизна исследования. Наиболее существенные результаты, характеризующие новизну исследования, состоят в следующем:

     • уточнено основное содержание программ регионального развития АПК в  разрезе обеспечения кадрового  потенциала АПК;

     • уточнены основные категории, факторы формирования кадрового потенциала АПК сельского хозяйства;

     • определены принципы и раскрыто содержание факторов, влияющих на занятость сельского  населения, определены тенденции и  взаимосвязи демографических процессов  в сельской местности, их структурирование;

     • обоснованы и раскрыты основные направления  формирования современной практики состояния агрообразования, его  роли в формирова-  
нии кадрового потенциала АПК в условиях перехода к социально-ориентированной рыночной экономике;

     • разработаны методические основы формирования рекомендаций по совершенствованию системы управления кадровым обеспечением АПК на основе развития социальной инфраструктуры, оздоровлению демографической ситуации в сельской местности, повышения качества подготовки и переподготовки кадров, формирования приоритетных направлений кадровой политики АПК.

     Практическая  значимость исследований состоит в  уточнении методологии и методики принятия решений по развитию системы  управления кадровым обеспечением АПК  на современном этапе экономических преобразований. Основные методические положения диссертационной работы и предложения по их практической реализации можно использовать при разработке целевых программ кадрового обеспечения АПК в субъектах Российской Федерации, а также в учебном процессе сельскохозяйственных вузов и учреждений системы повышения квалификации.  
 
 
 
 
 
 
 

1.1 Основные понятия целевых программ.

     Для достижения реальных результатов необходимо целенаправленное и планируемое  воздействие государства на процессы происходящие в АПК. Аграрный сектор - это составная часть экономики страны, и без изменения ряда макроэкономических параметров она не сможет изменяться.

     Период  отрицания планирования как одной  из функций управления экономикой проходит. Государственные и хозяйственные структуры оказываются вынужденными использовать в процессе деятельности такие формы, как оставление прогнозов, концепций, основных направлений развития, программ.

     Изучение  и обобщение своего и зарубежного  опыта государственного регулирования  позволили внести коррективу в практику руководства экономикой нашей страны, вернуться в чем-то к её плановым началам. Уже во второй половине 1992г. Правительство РФ постановлением №638 установило порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития нашей страны. Этот порядок просуществовал до 1995 г., затем он был уточнен и утвержден в новой редакции.

     В настоящее время общее регламентирующее значение в данной области имеют  в основном два официальных документа  утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых учувствует Российская Федерация» и постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. «О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации». Министерством экономики были подготовлены Методические рекомендации по разработке и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская федерация.  
 

     Региональные  интересы - это мотивации, которые  существуют объективно, независимо от их осознания в качестве таковых. Носителем их является население  области, её хозяйственные и инфраструктурные образования. (региональная политика России концепции, проблемы, решения. Статья 7. Приоритеты региональной политики. Вопросы анализа и оценок/ Лексин.В. Шевцов А./Рос.экон.журнал - 1996 - №2 - С.22-31, 64-72)

     Региональные  интересы

     1. соответствие уровня  и образа  жизни населения государственным и местным стандартам

     2. наличие региональных бюджетно - финансовых и других источников  регулирования ситуации

     3. существование возможностей для  использования трудовых и иных  потенций населения

     4. Функционирования инфраструктурно  обеспеченных изнутри  и межрегиональных связей

     5. наличие прродноресурсного и  экологического потенциала

     6. стабильность общественно-политической  и национально-этническй ситуации

     Любая эффективная деятельность предусматривает  определение конечной её цели, способы или механизмы их достижения, этапность или последовательность выполнения. Это относится как к технологическим операциям, так и экономическим процессам, на каких бы уровнях управления они не осуществлялись.

     Важнейшее значение для оценки ситуации и обоснования принятия решений имеют цели регионального развития.

     Цель - это конкретизация региональных интересов в норме, доступной для системы регионального управления. Таким образом, цели регионального развития есть основы для формирования перечня конкретных действий.

     Цели  регионального развития включают (региональная политика России концепции, проблемы, решения. Статья 7. Приоритеты региональной политики. Вопросы анализа и оценок/ Лексин.В. Шевцов А./Рос.экон.журнал - 1996 - №2 - С.22-31, 64-72):

     - Цели стратегически-действенного характера (выход из депрессивного состояния, структурная перестройка и др.)

     - Цели стратегически-стабилизационного плана (сохранение и поддерживание сложившихся пропорций и др.)

     - Цели среднесрочного отраслевого и функционального свойства (коммерциализация социально сферы и др.)

     - Тактические цели

     Задачи  развития - это результат дальнейшей детализации целей и подцелей развития региона, отражающий этажность  достижения последних.

     Выделим следующие подходы к управлению социально-экономическим развитием региона

     1. Подходы ориентированные на законодательное  регулирование территориального  развития:

     - формирование системы перераспределения  доходов и ресурсов

     - законодательная поддержка наиболее  значимых отраслей и объектов

     2. Подходцы, имеющие в своей основе реализацию процессов накопления и распределения средств бюджета и аналогичных источников:

     - межбюджетные трансферты в целях  сглаживания диспропорций развития  отдельных образований внутри  региона через перераспределение  ресурсов между ними

     - программно-целевой подход, опирающийся на формирование и реализацию целевых программ

     -финансовая  поддержка на возвратной или  безвозвратной основе наиболее  значимых объектов

     Достаточно  эффективным подходом к управлению региональным развитием можно считать формирование системы перераспределения доходов и ресурсов, когда часть средств от субъектов и отраслей с высокими доходами переходит в распоряжение других субъектов и отраслей. 

     1.2 «Целевая программа», как форма реализации программно-целевого подхода.

     В народнохозяйственном масштабе программы представляют собой важную форму решения ключевых проблемы социально-экономического развития страны. Они включают законченный комплекс мероприятий, имеющих четко определенные как по содержанию. Так и по времени конечные результаты. При этом существенно то, что указанный комплекс мероприятий требует привлечения значительных ресурсов и осуществляется совокупностью взаимодействующих между собой организаций (отраслевых, территориальных, ведомственных) Программы четко выделяют во времени и по содержанию определенные работы, необходимые для достижения установленных целей. (Милнер Б.З. Организация программно-целевого управления. - М.: Наука, 1980. 211с.)

     Разработка  в рамках программы не только комплекса  мероприятий, а именно их системы, позволяет создать условия для однонаправленного изменения преобразуемой социально-экономической среды. В отличие от комплексности, предполагающей лишь разносторонность воздействия, системность в данном случае заключается в том, что формируется новый уровень взаимодействия элементов преобразуемого объекта - их самоподдерживающаяся совокупность, содержащая в себе механизм саморазвития.

     Программно-целевое  планирование в АПК на федеральном  и региональном уровнях неразрывно связано с финансово-экономическим механизмом функционирования регионального аграрного рынка и базируется на складывающейся структуре субъектов рынка и их функциональных взаимоотношениях. Развал плановой системы и либерализация экономических отношений вызвали значительные структурные изменения в аграрном рынке, которые в целом нельзя признать окончательно сбалансированными. Более того, функционирование субъектов рынка в не сформировавшемся правовом поле привело к развитию части их взаимоотношений за пределами социально допустимых границ. Структура и взаимоотношения субъектов рынка потеряли множество составляющих социальной направленности развития экономики [1].

     Причины недостаточной эффективности федеральных  программ регионального развития:

     - отсутствие единой методологической и методической базы при разработке региональных программ и их концепций, низкий методический уровень анализа, планирования и прогнозирования регионального бюджетного процесса, региональных рынков, проводящихся без учета фактора обеспечения экономической безопасности региона;

     - недостаточный учет в процессе разработки и реализации программ социально-экономического развития процессов глобализации мировой экономики;

     - распределительный принцип построения программ, основанный исключительно на внутренних источниках финансовых ресурсов, неувязка программ развития бюджетообразующих предприятий, их инвестиционных проектов и программ с инвестиционными и финансовыми региональными приоритетами и интересами, тем более тенденциями развития социальной сферы субъекта Российской Федерации;

     - отсутствие системного подхода и адекватного современным требованиям стратегического планирования развития региона.

     Помимо  указанных программ действовала сложнейшая система бюджетного выравнивания, система территориальных и социальных фондов и десятки указов, постановлений, распоряжений «О мерах по….. в … области (республике)». Естественно, что эффективность такой системы не могла быть высокой даже в условиях стабильно развивающейся экономики процветающего государства.

     Снизился  и научный уровень программ, ухудшилась координация их разработки с научной  практикой. Между тем в 80е гг. в  системе АН СССР, и прежде всего  в институте экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Академии Наук, были созданы высокоэффективные методики разработки крупных целевых и территориальных программ. (Методологические положения разработки крупных территориальных программ. Новосибирск, 1986.) Сказанное не означает абсолютной применимости теоретических построений и методик расчетов прежних лет к современной практике. Вопрос в другом. Советские программы при всех достоинствах и недостатках были многократно и весьма точно просчитаны.

     Указом  Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. были утверждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Под региональной политикой в Российской Федерации здесь понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

     Методические  рекомендации по разработке и реализации федеральных целевых программ и  межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует  Российская Федерация», утвержденные Министром экономики 13 марта 1997 г. и Председателем Экспертного Совета при Правительстве РФ 11 марта 1997 г.

     В настоящее время более ста  федеральных целевых программ развития регионов охватили полностью или  частично территорию более 50 субъектов Федерации, причем значительная часть субъектов Федерации попала в зону действия нескольких программ. Принятые программы регионального развития очень разноплановы и отличаются друг от друга по целому ряду параметров:

     · по размерам охватываемой территории - от одного города или даже части города (программы по Сочи и историческому центру Санкт-Петербурга) до межрегиональных программ («Сибирь», «Дальний Восток и Забайкалье», «Северный Кавказ»), промежуточный вариант - программы по одному субъекту Федерации;

     · по масштабу решаемых проблем - от отдельных  вопросов территории до комплексного социально-экономического развития регионов;

     · по доле федерального бюджета в общем  объеме финансирования программных  мероприятий. В большинстве программ доля федерального бюджета предполагалась в пределах 20%, в последних принятых программах - 8-10% (остальные средства должны были изыскиваться в основном из внебюджетных источников, доля региональных и местных бюджетов достигала всего 20-30%);

     · по характеру проблем - от комплексных до узкоцелевых;

     · по срокам - от долгосрочных и рассчитанных на 10-15 лет и более к среднесрочным  и краткосрочным;

     · по предметной направленности - экономические, демографические, социальные, научно-технические, экологические, инвестиционные и т.д.;

     · по статусу - президентские и правительственные.

     На  уровне регионов программы решают вопросы  приоритетного развития специализации, финансовой стабилизации, инфраструктуры и проч.  

     Программно-целевое планирование в АПК на федеральном и региональном уровнях неразрывно связано с финансово-экономическим механизмом функционирования регионального аграрного рынка и базируется на складывающейся структуре субъектов рынка и их функциональных взаимоотношениях. Развал плановой системы и либерализация экономических отношений вызвали значительные структурные изменения в аграрном рынке, которые в целом нельзя признать окончательно сбалансированными. Более того, функционирование субъектов рынка в не сформировавшемся правовом поле привело к развитию части их взаимоотношений за пределами социально допустимых границ. Структура взаимоотношения субъектов рынка потеряли множество составляющих  социальной направленности развития экономики. В неэквивалентном положении находится рынок материально-технических ресурсов и услуг по отношению к сельскохозяйственным товаропроизводителям. Аграрный рынок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия не обеспечивает сельскому хозяйству даже простого воспроизводства.

     «Системы  и планирование являются двумя фундаментальными концепциями, которые спаяны воедино: их нельзя рассматривать раздельно. Мы планируем в пределах системы, и ни одна система не формируется случайно. Она должна быть построена с должной мерой предвидения. Некоторые системы развиваются в ответ на изменение потребностей, например, система питания, биологические системы. В таких системах требуются длительные периоды времени для выработки комплекса реакций. Часто реакция может быть неудовлетворительной. Большинство систем в действительности разрушаются и исчезают. Когда нуждаются больные и голодные люди, сострадание требует, чтобы мы реагировали быстро, а не выжидали. Человеческий дух противится, когда мы стоим в стороне и смотрим на реализацию нежелательных исходов вне нашего контроля. Избирательное невнимание и мышление слишком часто приводят к драматическим исходам. В сложной обстановке дела' не решаются сами собой. Мы должны планировать, чтобы лучше подготовиться к откликам системы»

      Программно-целевое  планирование в АПК многое вобрало  из целесообразности использования программных и других методов планирования в формировании инвестиционных процессов в агропромышленном комплексе, которые обоснованы Д.Б. Эштейном [161]. На преимущества сочетания индикативности и директивности в переходный период, использования принципа программирования в аграрном секторе обращает внимание в своих работах по вопросам государственного регулирования С.В. Киселев [50, 51]. За создание системы балансов материально-технических ресурсов при формировании прогнозов на плановый период выступает Н. Симоненко [129].