Понятие и цели административных наказаний

Введение

Известно, что административные наказания  оказывают значительное влияние  на состояние правопорядка в стране, способствуют предупреждению преступлений. Вместе с тем для более успешной борьбы с правонарушениями необходимо знать, насколько результативны  эти наказания, какое воздействие  они оказывают на сознание и поведение  людей, так как без достоверных  данных об эффективности административных наказаний невозможно оптимизировать практику их применения, совершенствовать законодательство об административной ответственности.

Административное  наказание выступает как мера профилактического характера и  применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, преступлений, как самим правонарушителем, так  и другими лицами.  Именно устанавливая возможность применения административного наказания за то или иное противоправное деяние (действие или бездействие), государство признает тем самым, что деяние представляет общественную вредность, а в отдельных случаях и общественную опасность, а также дает ему соответствующую юридическую оценку, осуждая противоправное деяние и лицо, его совершившее.

Актуальность данной темы заключается в том, что для более успешной борьбы с правонарушениями, а также для предупреждения совершения новых правонарушений необходимо знать, насколько результативны применяемые административные наказания, какое воздействие они оказывают на сознание и поведение людей.

Объектом  дипломного исследования является система административных наказаний: теория и правоприменительная практика.

Методологическая основа исследования. Работа основана на общенаучных методах (системный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному, диалектическое познание, моделирование) и специальных правовых методах исследования. Методологической основой для выработки понятий служат законы формальной логики и правила лингвистики.

Цель настоящей  дипломной работы - изучить систему административных наказаний, а также выявить актуальные проблемы  их установления и применения.

Предмет настоящего исследования - нормы действующего законодательства, прежде всего Кодекс об административных правонарушениях, а также другие нормативно-правовые акты.

Структура дипломной работы. Диплом состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1

1. 1. Понятие и цели административных наказаний

Термин "административное наказание" обрел  свое автономное значение в административном законодательстве недавно (с принятием  КоАП РФ), заменив собой правовую категорию "административное взыскание". Понятие административного наказания в отечественном административном законодательстве впервые дано в ст. 3.1 "Цели административного наказания" КоАП РФ¹. Анализируя данную статью, можно сделать вывод о том, что все дискуссии о понятии административного наказания велись через содержание целей административного наказания.

Это имеет место из-за того, что авторы закона два самостоятельных понятия (определение административного  наказания и его цели) рассматривают  как одно понятие. Данное в КоАП РФ понятие административного наказания (как говорилось ранее) терминологически несущественно отличается от понятия административного взыскания, закреплявшегося в КоАП РСФСР, что дает право с некоторой долей условности говорить о преемственности дефиниции исследуемой правовой категории и возможности анализа дореформенной административно-правовой литературы.

В административно-правовой литературе понятие административного наказания (взыскания) используется в самых  различных значениях:

1) как реакция государства на  совершенное административное правонарушение²;

2) мера ответственности за административное  правонарушение³;

3) санкция за совершение административных  проступков ⁴ или как применение государством предусмотренных в административно-правовой норме карательных (штрафных) санкций к правонарушителям⁵;

4) выражение отрицательной оценки  государством совершенного правонарушения  и самого правонарушителя;

5) кара, т.е. причинение виновному  в совершении административного  правонарушения определенных страданий, лишений и т.д.⁶;

6) вид административного принуждения  или принудительная мера государственного  воздействия на нарушителя соответствующих административных правил⁷ и т.д.

Представляется, что каждое из указанных значений, раскрывая особую грань, особое свойство такого разностороннего явления, как  административное наказание, высвечивает  его разные оттенки и имеет  право на существование, теоретически может быть отражено в понятии  административного наказания или  даже принято за основу при его  определении. Но ввиду того что каждое явление обладает своей особой сущностью, которая должна найти отражение  в определении, среди приведенного многообразия значений и свойств  административного наказания должно быть выделено стержневое, отражающее сущность данного понятия, его наиболее важные, характерные свойства, которые  определяют смысл существования  административного наказания, его  предназначение и роль в жизни  общества.

Вместе  с тем закон определяет административное наказание как установленную  государством меру ответственности  за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами⁸. Административное наказание, по своей сути, является санкцией административно-правовой нормы, применяемой за нарушение предписания указанной нормы. Содержание административного наказания составляют определенные принудительные мероприятия, состоящие, как правило, в обременении виновного дополнительными обязанностями либо ограничении его прав и свобод, влекущие неблагоприятные последствия для привлекаемого к административной ответственности. Суть наказания - кара, определенное возмездие за неблагоприятное социальное поведение, имеющее своей целью предупреждение совершения новых правонарушений.

Определение цели административного наказания  обычно смешивают с объяснением  и оправданием самого существования  административного наказания. Некоторые  авторы полагают, что если цель, преследуемая и достигаемая наказанием, разумна  и необходима, то необходимо и наказание, и в разумности цели видят оправдание самого наказания. Статья 3.1 КоАП РФ выделяет в качестве цели административного наказания предупреждение совершения новых правонарушений как самим нарушителем, так и другими лицами. Анализируя данную статью, можно сделать вывод о том, что все дискуссии о цели административного наказания велись в контексте терминологического определения административного наказания. Однако вопрос о целях административного наказания с методологических и практических позиций самостоятельный и служит скорее не оправданием данного наказания, а объяснением явления, не столько детерминирующего итоги административного преследования, сколько предопределяющего свойства самого наказания и прежде всего характер правоприменительной деятельности по его реализации. Таким образом, цель административного наказания выступает одновременно и обоснованием установки тех результатов, достижение которых желательно путем применения административного наказания. В принципе цели административного наказания следует рассматривать как конечный результат, которого стремится достичь государство, порицая виновного за совершение административного правонарушения. Вопрос о целях наказания вообще и административного наказания в частности теснейшим образом взаимосвязан с содержанием наказания.

КоАП РФ содержит положения, придающие административному наказанию предупредительную и профилактическую направленность. Последнее относится и к тем лицам, к которым наказание не применялось.

Частная превенция (специальное предупреждение) заключается в таком воздействии  административного наказания на правонарушителя, когда он в будущем  не будет побуждаем к совершению новых правонарушений, хотя бы из-за страха перед самим наказанием.

Общая превенция (общее предупреждение) представляет собой предупреждение правонарушений со стороны других лиц, склонных к  совершению правонарушений (неустойчивых, незаконопослушных граждан), которых  от совершения правонарушений удерживает реальное административное наказание  конкретного правонарушителя. Устрашение административным наказанием сохраняется  в угрозе лишения человека каких-либо благ: свободы, определенного образа жизни, к которому он привык; отрыва от работы; материальных потерь и т.д.

Наказание так или иначе во все исторические эпохи использовалось в качестве средства устрашения лиц, которые в силу тех или иных обстоятельств способны совершить правонарушение. Но также исторически доказано, что общепредупредительное воздействие наказания обусловливается не столько его жестокостью, сколько его неотвратимостью. Неотвратимость административного наказания всех совершивших правонарушения независимо от их положения - это важный фактор, имеющий общее предупредительное воздействие.

Общепредупредительное воздействие административного наказания нельзя сводить только к устрашающему воздействию на неустойчивых лиц. Немаловажным фактором в предупреждении правонарушений является воспитание всех членов общества в направлении выработки у них позитивной морали, убеждений и взглядов, наконец, нравственности. Важно также знать и то, что механизм влияния административного наказания на различных лиц неодинаковый, многое зависит от уровня общественного правосознания, морального и культурного уровня населения, полноты реализации принципа неотвратимости административного наказания и т.д. Поэтому в плане устрашения как предостережения от совершения правонарушений адресатами могут являться только незаконопослушные лица, а в плане воспитательного влияния - все граждане.

Таким образом, целями административного  наказания являются: предупреждение совершения новых правонарушений как  правонарушителями (частная превенция), так и другими лицами (общая  превенция). Не вызывает также сомнений и то, что указанные в законе цели административного наказания  являются взаимосвязанными и взаимообусловленными. Федеральный законодатель, руководствуясь принципом гуманизма юридической  ответственности, и в частности  административной, недвусмысленно указал на то, что административное наказание  не может иметь своей целью  унижение человеческого достоинства  физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему  физических страданий, а также нанесение  вреда деловой репутации юридического лица (ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ).

2. Виды административных наказаний

В статье 3.2. КоАП РФ систематизированы виды административных наказаний, которые могут устанавливаться и применяться к лицам, совершившим административное правонарушение⁹.

В отличие от УК РФ (ст. 44), в котором  все наказания за преступления расположены  в определенной последовательности - от менее тяжких к более тяжким, по расположению в перечне видов  административных наказаний нельзя сделать вывод относительно оценки законодателем тяжести каждого  из видов административных наказаний  в их соотношении между собой.

Перечень  административных наказаний является закрытым, исчерпывающим, поскольку  определение видов административных наказаний составляет прерогативу  только федерального законодателя. В  случае необходимости перечень видов  административных наказаний может  быть изменен лишь путем внесения изменений в статью 3.2. КоАП РФ.

В литературе выделяют основные и дополнительные административные наказания. Основными  являются такие административные наказания, которые не могут назначаться  в дополнение к другим видам административных наказаний. Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности и обязательные работы могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний.

Конфискация орудия совершения или предмета административного  правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.

Статья 3.3 КоАП РФ содержит важное положение о допустимых вариантах сочетания мер ответственности за административное правонарушение. За конкретное административное правонарушение может быть назначено либо основное, либо основное плюс одно из дополнительных административных наказаний. В качестве основного за совершение административного правонарушения может назначаться только одно из основных наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части Кодекса или закона субъекта Федерации. Основные наказания несочетаемы друг с другом. Как общее правило, недопустимо одновременное применение двух дополнительных наказаний Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.¹⁰

При назначении административных наказаний  за совершение нескольких административных правонарушений, рассмотрение дел о  которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, в решении вопроса о сочетании  основных и дополнительных административных наказаний необходимо руководствоваться  ст. 4.4 КоАП РФ.

Статья 3.2 КоАП РФ устанавливает следующие виды административных наказаний:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

5) административный арест;

6) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства;

7) дисквалификация;

8) административное приостановление деятельности;

9) обязательные работы.

Установленный административно-деликтным законом перечень административных наказаний начинается с предупреждения как наиболее ограниченного вида административного вмешательства в правовой статус личности. В то же время по причине отрицания наказательных свойств указанной меры законодательство отдельных государств ближнего зарубежья, ранее применявших ее, отказалось от предупреждения как меры административной ответственности.

Так, например, Иван Владимирович Максимов -  заведующий кафедрой конституционного и административного права Астраханского  государственного технического университета, доктор юридических наук, профессор  в своей книге «Административные  наказания»¹¹ рассуждает о природе такого вида наказания как предупреждение. И здесь возникает такой вопрос нужен ли вообще данный вид наказания и насколько он эффективен?

Формулируя  характер и условия применения такой  меры,  как предупреждение, законодатель в ряде случаев придает ей то карательное  (как это имеет место, например, в КоАП РФ),  то чисто профилактическое значение¹²что является немаловажным для целей раскрытия природы указанной меры в каждой конкретной ситуации  (как ее установления в законодательстве,  так и правореализации).  Иногда же определение характера предупреждения требует дополнительных доктринальных усилий либо вообще не представляется возможным в силу "скудного" его выражения в самом законе. Отсюда в рамках данного исследования задача выявления карательной природы некоторых мер, именуемых в законодательстве предупреждением,  ставится в зависимость от ряда формальных условий, анализ которых позволяет прийти к более объективному результату.

Рассмотрение  федеральных законов,  устанавливающих  предупреждение и формулирующих его характер и целевую направленность неотчетливым образом ¹³, показало,  что применение предупреждения является,  в частности,  промежуточным,  неисключающим в рамках взаимосвязанных процедур наступление более суровых правовых последствий.  Таким образом,  законодательство вводит предупреждение в качестве обязательного элемента единой процедуры административного воздействия,  что уже говорит о самодостаточности этой меры.  По существу же вынесение предупреждения в описываемых законодательством случаях в адрес какого-либо объединения граждан выступает профилактической мерой,  которая призвана побудить данное объединение к добровольному исправлению допущенных нарушений,  способствовать выполнению им законных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию в процедуре применения административного воздействия.  Вместе с тем предупреждение как карательная санкция встречается и за пределами КоАП РФ,  когда налицо все признаки противоправного проявления,  связанного с последствиями итогового характера в виде предупреждения,  выражающего самостоятельную меру ответственности¹⁴. Для целей сохранения карательного назначения включение такого предупреждения в КоАП РФ видится допустимым одновременно с деликтацией правовых оснований,  с наличием которых законодатель связывает наступление подобных негативных последствий.

По  своему содержанию предупреждение как  административное наказание представляет собой карательную санкцию исключительно  морального характера ¹⁵, поскольку выражается,  по сути,  в официальном (от имени государства)  и легальном причинении правонарушителю морального вреда.  Но традиционно по сравнению с другими административными наказаниями доза карательного воздействия в таком предупреждении минимальна, и оно в большей мере носит воспитательно-превентивный характер, поскольку его вынесение является по преимуществу профилактической мерой,  которая призвана побудить правонарушителя к добровольному исполнению нарушенной им же обязанности,  способствовать выполнению им правовых обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для правонарушителя в контексте последовательного усиления административно-властного воздействия. Профилактическая направленность такого предупреждения сближает его с административно –предупредительными мерами, предшествующими правонарушению.¹⁶

Глава 2

1. 1. Порядок наложения административных наказаний.

Этому вопросу посвящена отдельная 4 глава  КоАП РФ. Здесь определены важнейшие требования, подлежащие соблюдению при назначении административных наказаний, не касаясь, однако, производства по делам об административных правонарушениях.

Прежде  всего сформулированы общие правила наложения наказаний за административные правонарушения, которыми обязаны руководствоваться судьи, органы, должностные лица при назначении наказаний за любое административное правонарушение. Общие правила призваны обеспечить законность и индивидуализацию назначения наказаний. Наказание назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, в соответствии с КоАП РФ.

Наказание может быть назначено лишь лицу, подлежащему административной ответственности  и совершившему административное правонарушение. Ему возможно назначение наказания  в пределах санкции, предусмотренной  за данное правонарушение. Не допускается  назначение наказания ниже низшего  предела.

Наказания физическому лицу за административные правонарушения должны назначаться  с учетом характера совершенного правонарушения, определяемого объектом посягательства, его последствиями, распространенности данного вида правонарушений и состоянием борьбы с ним; личности виновного (его предшествующее поведение на работе и быту, умышленное или неосторожное нарушение и т. д.); имущественного положения с тем, чтобы при применении наказаний, влекущих неблагоприятные для нарушителя последствия (штраф, лишение специальных прав), не были ущемлены интересы малообеспеченной семьи и самого нарушителя.

При назначении административного наказания  юридическому лицу должны учитываться  характер совершенного им административного  правонарушения, его имущественное  и финансовое положение.

При назначении административного наказания  подлежат учету обстоятельства как  смягчающие, так и отягчающие административную ответственность.

В КоАП РФ даны перечни обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность (ст. 4.2, 4.3).

Обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, признаются:

1) раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;

2) добровольное  прекращение противоправного поведения  лицом, совершившим административное  правонарушение;

3) добровольное  сообщение лицом, совершившим  административное правонарушение, в орган, уполномоченный осуществлять  производство по делу об административном  правонарушении, о совершенном административном  правонарушении;

4) оказание  лицом, совершившим административное  правонарушение, содействия органу, уполномоченному осуществлять производство  по делу об административном правонарушении, в установлении обстоятельств, подлежащих установлению по делу об административном правонарушении;

5) предотвращение  лицом, совершившим административное  правонарушение, вредных последствий  административного правонарушения;

6) добровольное  возмещение лицом, совершившим  административное правонарушение, причиненного ущерба или добровольное  устранение причиненного вреда;

7) добровольное  исполнение до вынесения постановления  по делу об административном  правонарушении лицом, совершившим  административное правонарушение, предписания об устранении допущенного  нарушения, выданного ему органом,  осуществляющим государственный  контроль (надзор);

8) совершение  административного правонарушения  в состоянии сильного душевного  волнения (аффекта) либо при стечении  тяжелых личных или семейных  обстоятельств;

9) совершение  административного правонарушения  несовершеннолетним;

10) совершение  административного правонарушения  беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Обстоятельствами, отягчающими ответственность, являются:

1) продолжение  противоправного поведения, несмотря  на требование уполномоченных  на то лиц прекратить его;

2) повторное  совершение однородного административного  правонарушения, если за совершение  первого административного правонарушения  лицо уже подвергалось административному  наказанию, по которому не истек  срок, предусмотренный статьей 4.6 настоящего Кодекса;

3) вовлечение  несовершеннолетнего в совершение  административного правонарушения;

4) совершение  административного правонарушения  группой лиц;

5) совершение  административного правонарушения  в условиях стихийного бедствия  или при других чрезвычайных  обстоятельствах;

6) совершение  административного правонарушения  в состоянии опьянения.

При этом перечень обстоятельств, смягчающих ответственность, является открытым в  том смысле, что орган (должностное  лицо), решающий дело, может признать смягчающими обстоятельства, не указанные  в законодательстве.

Перечень  обстоятельств, отягчающих ответственность, является исчерпывающим. Орган (должностное  лицо), решающий дело, не может выйти  за его пределы. Ему лишь предоставлено  право не признать состояние опьянения обстоятельством, отягчающим ответственность. При этом учитывается характер совершенного правонарушения.

Однако  данные обстоятельства не могут учитываться  как отягчающие, если они предусмотрены  в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за его совершение.

Непременным условием законности привлечения к  административной ответственности  является строгое соблюдение правила, согласно которому за одно и то же административное правонарушение к лицу, совершившему его, может быть назначено одно основное либо основное и дополнительное наказания, предусмотренные за данное правонарушение. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Это правило не препятствует сочетанию мер административной, дисциплинарной, материальной ответственности, если они предусмотрены нормативно-правовыми актами.

Назначение  административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой оно было назначено.

При нескольких административных правонарушениях, совершенных одним и тем же лицом, наказание назначается за каждое правонарушение в отдельности. Из этого правила есть существенное исключение. Если при этом дела одновременно рассматриваются одним и тем  же органом, должностным лицом, наказание  назначается в пределах только одной  санкции.

В целях повышения эффективности  административных наказаний законом  установлены сравнительно небольшие сроки для их назначения.

Срок  давности привлечения к ответственности  исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного  правонарушения, выразившегося в  форме бездействия, срок привлечения  к административной ответственности  исчисляется со дня, следующего за последним  днем периода, предоставленного для  исполнения соответствующей обязанности.

Согласно  части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Срок давности привлечения  к административной ответственности  за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом  обязанность не была выполнена к  определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока ¹⁷.

Давность  привлечения к административной ответственности определяется периодами  времени, по истечении которых не может быть вынесено постановление  по делу об административных правонарушениях. Их продолжительность установлена  в зависимости, от особенностей характера  административных правонарушений, наказаний  за их совершение, способов определения  начала течения сроков. Под этим углом зрения можно выделить общий и специальные сроки давности привлечения к административной ответственности. Общий срок установлен в два месяца. Он исчисляется со дня совершения административного правонарушения. По истечении этого срока постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено.

Специальные сроки более длительны по сравнению  с общим и установлены прежде всего применительно к административным правонарушениям, имеющим особый характер, нередко сложный фактический состав, установление которого требует, в том числе, и значительного времени. Давность в один год установлена для привлечения к ответственности за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном мореконтинентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства РФ, законодательства РФ об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе.