Правовое регулирование занятости населения в РФ

68

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И ЭКОНОМИКИ

имени А.С. ГРИБОЕДОВА

Юридический факультет

Кафедра гражданского права и гражданского процесса

Д И П Л О М Н А Я     Р А Б О Т А

на тему

Правовое регулирование занятости населения в РФ

Выполнила студентка Гурская Ольга Николаевна, группа Ю-6/01, заочная форма обучения (6 лет обучения)

Москва 2007

Оглавление:

Введение                                                                                                                 3

Глава 1. Характеристика законодательства о занятости населения                  5

1.1. Международные основы правового регулирования занятости                    5

1.2. Российское законодательство о занятости населении                               11

Глава 2. Обеспечение занятости и гарантии реализации права граждан на труд                                                                                                                         18

2.1. Регистрация в органах по труду и занятости                                               18

2.2. Полномочия органов по труду и занятости                                                 32

2.3. Правовой статус безработного                                                                     41

2.4. Гарантии безработным гражданам                                                              53

Заключение                                                                                                             69

Список источников                                                                                                72

Введение

Безработица – постоянное явление в странах с рыночной экономикой. Ее масштабы могут быть больше или меньше в различные годы. Тем не менее, безработица всегда является причиной возникновения различного рода массовых негативных общественных явлений – обнищания граждан, потери ими их социального статуса.

Массы людей лишаются необходимых средств к существованию, привычного образа жизни, возможности проявлять свои способности в труде, переносят психологический стресс, постоянно испытывают душевный дискомфорт, справедливо относя себя к тем, в ком общество не нуждается.

По мере роста масштабов безработицы в обществе нагнетается напряженность: проявляется массовое недовольство, проходят акции протеста, реализуются иные формы противостояния, растет преступность. Вместе с тем происходит деградация наиболее отсталой и обездоленной части населения, всегда готовой на любые, самые, казалось бы, невероятные поступки, пагубно влияющие на общество.

Сегодня в России объем безработных составляет от 5 до 7 миллионов человек, примерно половину составляют женщины, около 1,9 миллионов из них – молодежь в возрасте от 16 до 29 лет.1 В данном случае имеется в виду безработица, которая рассчитывается по методологии Международной организации труда, которая получается путем работы Госкомстата, который опрашивает отдельные категории населения по определенной методике, получая тем самым этот объем безработных.

Актуальность дипломного исследования обусловлена тем, что вопросы, рассматриваемые в нем, волнуют всех и каждого, потому что так или иначе трудовые   отношения    касаются всех нас: всех, кто где-то работает, кто

_______________________________________________

1 Интернет-конференция руководителя Федеральной службы по труду и занятости М.А. Топилина «Вопросы соблюдения законодательства в сфере труда и занятости» Сайт Интернет-конференции: http://www.garant.ru/ Организаторы Интернет-конференции: Компания Гарант. 11.04.2006 г.

является работодателем или ищет подходящую работу. Данная работа актуальна и тем, что в ней рассматривается не только положительный опыт, но и проводится анализ выявленных пробелов и противоречий в правовом регулировании исследуемой темы, определение оптимальной правовой модели отношений безработных граждан и органов по труду и занятости.

Целью работы является определение правовых, экономических и организационных основ государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантий государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы.

Задачами данной работы являются всестороннее исследование проблем занятости, разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, правового статуса безработного гражданина, гарантий, предоставляемых им государством.

В соответствии с целью и задачами дипломной работы построена и ее структура, состоящая из настоящего введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка источников.

Глава 1. Характеристика законодательства о занятости населения

1.1. Международные основы правового регулирования занятости

Пункт 4 статьи 15 Конституции РФ от 12.12.931 г. говорит о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Следовательно, они стали самостоятельным источником российского права и бесспорно должны играть важную роль в регулировании общественных отношений в области труда и занятости.

Создание международно-правовых норм о труде происходит в связи с возрастающей взаимозависимостью экономик стран мира. И как результат – возникает потребность координировать на международном уровне экономическую и социальную политику.

Мировое сообщество считает бедность, безработицу и неравенство возможностей при реализации своего права на труд недопустимым с точки зрения справедливости, гуманности, и что эти явления могут привести к социальной напряженности и, следовательно, создать условия, способные поставить под угрозу мир.

В числе действующих в Российской Федерации международных актов, регламентирующих трудовые отношения, основными являются пакты ООН – такие, например, как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 года2 и Международный пакт о гражданских и политических правах человека 1966 года3, а также конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ).

В частности, статья 6 Международного пакта об экономических, социальных   и   культурных   правах   человека   признает, что право на труд

______________________________________________

1 См.: «Российская газета» от 25.12.1993 г. № 237.

2 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ 1994 г. № 12. С. 1.

3 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ 1994 г. № 12. С. 5.

включает в себя право каждого на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается. Одновременно в названном пакте фиксируется обязанность государств предпринимать надлежащие меры к обеспечению права на труд1.

Нельзя не принять во внимание и Всеобщую декларацию прав человека2, провозглашенную Генеральной Ассамблеей Организацией Объединенных Наций 10 декабря 1948 года, в преамбуле которой говорится, что декларация провозглашается в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства, содействуя уважению и обеспечению всеобщего и эффективного признания прав и свобод человека и гражданина, закрепленных ею. Более того, в пункте 1 статьи 23 Всеобщей декларации прав человека провозглашается, что «каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и защиту от безработицы».

В актах МОТ вопросам занятости уделено много внимания. Целью нормативных актов Международной организации труда, начиная с 20-х годов, было сведение до минимума безработицы, охватившей многие страны мира. Нормативные акты МОТ тех времен предлагали следующие основные способы сокращения масштабов безработицы и социальной защиты безработных: посредничество, содействие безработным в трудоустройстве и страховании на случай безработицы3.

Содействие странам в повышении производительной и свободно избранной занятости является одной из главных задач деятельности МОТ, что закрепляется Филадельфийской декларацией, принятой 10 мая 1944 года

на 26-й сессии Международной конференции труда.

В соответствии с международными нормами каждое государство должно

_______________________________________________

1 Горбачева Ж.А. Закрепление в новом Трудовом Кодексе России гарантий прав граждан в сфере содействия занятости и трудоустройства. //Трудовое право № 2, 2000 г. С. 24.

2 Международные акты о правах человека. Сборник документов. – М.: Издательская группа Норма – Инфра. 1999 г. С. 39.

3 Власов В.И., Крапивин О.М. Комментарий к законодательству о занятости и трудоустройстве населения. – М.: Издательская группа Норма – Инфра. 1999 г. С. 217.

провозглашать и осуществлять в качестве главной цели активную политику,

направленную на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости, ликвидации безработицы и неполной занятости. В пункте 1 статьи 17 Конституции РФ уже провозглашено что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права».

Принципиальные положения, непосредственно касающиеся политики в области занятости определили Конвенция № 122 и Рекомендация № 122 1964 года «О политике в области занятости», ратифицированные 22 сентября 1967 года1. Пункт 2 статьи 1 Конвенции № 122 предусматривает, что каждый член организации провозглашает и осуществляет активную, направленную на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости. Эта политика имеет целью обеспечение того, «чтобы имелась работа для всех, кто готов приступить к работе и ищет работу», а также обеспечение существования «свободы выбора занятости и самых широких возможностей для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, иностранного происхождения или социального положения». Названные принципы восприняты российским законодательством.

Конвенция № 168 (1988 г.) и соответствующая ей Рекомендация № 176 о содействии занятости и защите от безработицы, подробно рассматривают наряду с вопросами содействия продуктивной занятости вопросы пособий по безработице и иной материальной помощи, безработным и членам их семей.

Международно-правовые принципы регулирования занятости граждан закреплены и в Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда (1998 г.)2. В ней говорится, что МОТ должна обращать особое

внимание на проблемы, стоящие перед лицами, которые имеют значительные

________________________________________________

1 Правовые стандарты политики занятости. Труд и право, № 5, 2000 г. С. 7.

2 «Российская газета» от 16.12.1998 г № 224.

социальные нужды, в особенности перед безработными и трудящимися-мигрантами, и заявляет, что все государства, даже если они не ратифицировали конвенции МОТ, имеют обязательство «соблюдать, содействовать применению и притворять в жизнь добросовестно принципы, которые являются предметом этих Конвенций», а именно «недопущение дискриминации в области труда и занятий; упразднение всех форм принудительного или обязательного труда».

Нельзя не отметить, что свыше 70 лет тому назад мировое сообщество признало необходимостью применять в определенных случаях принудительный труд. В соответствии с Конвенцией МОТ «О принудительном труде»1 (1930 г.) термин «принудительный или обязательный труд» означает всякую работу или службу, требуемую от гражданина под угрозой какого-либо наказания, работу, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что по общепринятым международным нормам, а именно в пункте 3 статьи 4 Конвенции «О защите прав человека и основных свобод»2 (1950 г.) закреплено, что не считается принудительным трудом «всякая служба военного характера» и «всякая служба, обязательная в случае чрезвычайного положения или бедствия, угрожающего жизни или благополучию населения», а также работа, требуемая вследствие вступившего в законную силу приговора суда и выполняемая под надзором государственных органов, ответственных за соблюдение законности при исполнении судебных приговоров.

Нормативные акты МОТ, принятые позднее, считают решением проблем, связанных с безработицей, принятие и реализацию специальных программ, создание специальных служб занятости.

Государственные программы содействия занятости граждан в механизме

_______________________________________________

1 Международные акты о правах человека. Сборник документов. – М.: Издательская группа Норма – Инфра. 1999 г. С. 515.

2 Конвенция о защите прав человека и основных свобод. – М., Инфра – М, 2001 г.

регулирования занятости и трудоустройства имеют особое значение. Они более детально устанавливают задачи и цели государства, достижение и выполнение которых будет, несомненно, способствовать эффективной занятости граждан.

В соответствии со статьей 1 Конвенции № 88 «Об организации службы занятости»1, государство должно содержать или обеспечивать содержание бесплатной государственной службы занятости. Основная обязанность этой службы – обеспечение наилучшей возможной организации рынка занятости в качестве неотъемлемой части национальной программы достижения и поддержания полной занятости и развития и исполнения производительных сил.

Служба занятости должна быть организована таким образом, чтобы обеспечить эффективный набор и устройство трудящихся на работу.

Международными нормами также предусматриваются требования к персоналу службы занятости. Он «состоит из государственных служащих, которые по своему положению и условиям службы независимы от смены правительства и свободны от недолжного влияния из вне и которым обеспечивается постоянство службы. При условии соблюдения правил, установленных национальным законодательством для набора государственных служащих, персонал службы занятости набирается только из людей, имеющих соответствующую квалификацию для выполнения своих обязанностей. Компетентный орган власти устанавливает способы проверки

этой квалификации. Персонал службы занятости получает необходимую для выполнения своих обязанностей подготовку» - определено статьей 9 Конвенции № 88.

Государство должно формулировать, устанавливать и периодически пересматривать      условия,      способствующие      сотрудничеству      между

государственной службой занятости и частными агентствами занятости. Эти

_______________________________________________

1 Правовые стандарты политики занятости. Человек и труд. № 5, 2000 г. С. 96.

условия должны основываться на принципе, согласно которому государственные органы сохраняют за собой полномочия по применению окончательных решений в отношении разработки политики в области рынка труда и использования или осуществления контроля за использованием государственных фондов, предназначенных для этой политики.

Конвенцией МОТ «О пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам»1 № 44 впервые был введен термин «подходящая работа». Авторы Конвенции исходят из того, что применение этого термина является ключевым в системе оказания помощи безработным как при поиске для них подходящей работы, так и при выплате пособия по безработице. В законодательной практике нашей страны термин «подходящая работа» был применен впервые в Законе РФ № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»2 (далее Закон о занятости) в редакции 1991 года и, по нашему мнению, представлен без излишней детализации, что будет подробнее изложено далее в работе.

Важно отметить, что в нормативно-правовых актах МОТ безработица рассматривается как ущемление прав граждан и практически можно сделать вывод, что на правительство возлагается ответственность за то, что часть граждан не может найти применение своим способностям к труду, испытывает тяготы и лишения, поэтому материальное благосостояние граждан должно быть обеспечено посредством их трудоустройства.

У Правительства Российской Федерации, резко вступившей в рыночные отношения, вообще не было времени для того, чтобы самостоятельно сформулировать принципы, найти свойственные для условий России формы и методы организации в масштабах государства работы по регулированию занятости населения, и, чтобы немедленно предотвратить массовую безработицу, оказать материальную и иную поддержку постоянно растущему

числу безработных граждан, был принят в качестве образца международный

_______________________________________________

1 Правовые стандарты политики занятости. Человек и труд. № 5, 2000 г. С. 100.

2 Ведомости РСФСР 1991 г. № 18. С. 565.

опыт регулирования занятости при создании государственной системы регулирования1. Поэтому если мы обратимся к тексту Закона о занятости, то быстро убедимся в том, что он предусматривает организацию работы по регулированию трудоустройства, в общем, и целом соответствии с нормативно-правовыми актами МОТ.

Поэтому теперь уже можно определенно утверждать, что организация работы по регулированию занятости населения более или менее налажена. Несмотря на то, что далеко не все международные нормативно-правовые акты по вопросам занятости ратифицированы в России, содержащиеся в них нормы могут быть использованы при разработке новых федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, при заключении договоров, межправительственных соглашений, при совершенствовании действующего законодательства. И при этом важно в максимальной степени учитывать международно-правовой опыт в регулировании труда и политики занятости. Для России это может иметь не только практическое, но идеологическое значение, так как связано с формированием нового мировоззрения относительно признания основополагающих международных принципов прав человека в сфере труда: ликвидация всех форм принудительного труда, устранение дискриминации в труде и занятиях.

Международно-правовые стандарты ориентируют на то, чтобы политика, законодательство, планы и программы в области занятости разрабатывались и осуществлялись бы с использованием консультации и в сотрудничестве с организациями предпринимателей и трудящихся.

1.2. Российское законодательство о занятости населения

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ2 в статью 6 Закона

_______________________________________________

1 Власов В.И., Крапивин О.М. Комментарий к законодательству о занятости и трудоустройстве населения. – М.: Издательская группа Норма – Инфра. 1999 г. С. 220.

2  «Российская газета» от 31 августа 2004 г. N 188.

РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»1 внесены существенные изменения, согласно которым законодательство Российской Федерации о занятости населения включает в себя:

- Конституцию РФ;

- Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» и другие федеральные законы;

- иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти;

- принятые в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты субъектов РФ.

Правовой основой регламентации отношений, возникающих в сфере занятости и трудоустройства, является Конституция РФ, наделенная высшей юридической силой и имеющая прямое действие на всей территории страны. Среди статей Конституции РФ, имеющих прямое отношение к защите прав человека, определяющим образом влияющих на формирование законодательства о занятости населения, можно, в частности, назвать ст. 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Согласно ст. 37 каждый гражданин имеет право на защиту от безработицы. Статьей 39 предусмотрено, что каждому гарантируется социальное обеспечение в случаях, установленных законом. В соответствии со ст. 45 гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Конституционным нормам должны соответствовать положения всех нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в области занятости и трудоустройства.

В ч. 2 ст. 1 Трудового   кодекса  РФ (ТК РФ)2 в предмет  трудового

________________________________________________

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 2.05.1991 г., N 18, ст. 566.

2 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ // «Российская газета» от 31.12.2001 г. № 256.

законодательства включены отношения по трудоустройству у данного работодателя. Очевидно, что в сфере занятости и трудоустройства возникает множество и других отношений, для регламентации которых существуют нормы права. К этим отношениям нормы трудового законодательства могут применяться по аналогии. Например, при задержке пособия по безработице может быть применена ст. 236 ТК РФ, предусматривающая выплату процентов за задержку заработной платы. Кроме того, возникающие в сфере занятости и трудоустройства отношения непосредственно связаны с прежней трудовой деятельностью работника. В частности, при определении подходящей работы для работника учитываются его профессиональная деятельность, навыки, что невозможно сделать без применения норм ТК РФ. В ряде случаев отношения по занятости и трудоустройству предшествуют возникновению трудовых отношений. Для регламентации отношений в области занятости и трудоустройства используются те же правовые принципы, что и при регулировании отношений, входящих в предмет трудового права.

Специальным нормативным правовым актом, регламентирующим отношения в области занятости и трудоустройства, является Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями. Наряду с ним эти отношения регламентируют иные федеральные законы: «Об образовании»1, «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»2 и др.

Большая роль в регулировании отношений занятости принадлежит Правительству РФ. Принимаемые им постановления конкретизируют положения федеральных законов, раскрывают их содержание; создают организационные и иные условия для работы органов службы занятости, других    государственных    органов,    обеспечивающих   соблюдение    прав

________________________________________________

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 30.07.1992 г., N 30, ст. 1797.

2 См.: «Российская газета» от 2 декабря 1995 г.; СЗ РФ от 27 ноября 1995 г. N 48, ст. 4563.

граждан в области занятости и социального обеспечения. К таким актам относятся: постановление Правительства РФ № 458 от 22 апреля 1997 года «Об утверждении порядка регистрации безработных граждан»1, постановление Правительства РФ № 324 от 30 июня 2004 года «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости»2, постановление Правительства РФ N 156 от 6 апреля 2004 года «Вопросы Федеральной службы по труду и занятости»3 (с изм. и доп. от 27 мая 2004 г., 28 сентября 2005 г.), постановление Правительства РФ N 875 от 14 июля 1997 года «Об утверждении Положения об организации общественных работ»4 и ряд других актов.

Нормативные правовые акты, регламентирующие отношения занятости, принимаются в пределах их компетенции различными министерствами и ведомствами, в основном Министерством здравоохранения и социального развития РФ (раньше эту функцию выполнял Минтруд РФ).

В ст. 7.1. Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» говорится о передаче осуществления отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако субъекты Российской Федерации не могут ограничить права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, международно-правовыми актами, а также федеральным законодательством. Наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации условий, умаляющих права и свободы граждан по сравнению с вышестоящим по юридической силе законодательством, позволяет требовать признания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации полностью или в части недействующими или недействительными. Следовательно, субъекты Российской Федерации за счет собственных средств могут создавать более

________________________________________________

1 См.: «Российская газета» от 15.05.1997 г., СЗ РФ от 28.04.1997 г. N 17, ст. 2009.

2 См.: «Российская газета» от 08.07.2004 г. N 144, в СЗ РФ от 12.07.2004 г. N 28 ст. 2901.

3 См.: «Российская газета» от 09.04.2004 г. № 74, СЗ РФ от 12.04.2004 г. N 15, ст. 1448.

4 См.: «Российская газета» от 07.08.1997 г., в СЗ РФ от 21.07.1997 г. N 29 ст. 3533.

льготный по сравнению с вышестоящим по юридической силе законодательством правовой режим для граждан в области занятости и трудоустройства. К их числу можно отнести: Закон Ульяновской области от 4 марта 2004 г. N 012-ЗО «Об утверждении областной целевой программы содействия занятости населения Ульяновской области на 2004-2007 годы»1 (с изм. и доп. от 29 ноября 2005 г.); Закон Ульяновской области от 5 мая 2005 г. N 030-ЗО «Об утверждении комплексной программы экономического и социального развития Ульяновской области на 2005-2010 годы»2 (с изм. и доп. от 29 ноября 2005 г.); Закон Ульяновской области от 3 марта 2004 г. N 009-ЗО «О квотировании рабочих мест для инвалидов в организациях Ульяновской области»3 (с изм. и доп. от 10 сентября, 9 ноября 2004 г.).

В ст. 7.2. Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» говорится о том, что органы местного самоуправления также вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. Органам местного самоуправления предоставлено право за счет имеющихся в их распоряжении средств усиливать социальную защищенность граждан, то есть предоставлять им дополнительные по сравнению с федеральным и региональным законодательством льготы и компенсации. Однако органы местного самоуправления не могут отменить льготы и компенсации, гарантированные федеральным и региональным законодательством. Издание органами местного самоуправления актов, ограничивающих права и свободы граждан в области занятости, которые предусмотрены федеральным и региональным законодательством, позволяет требовать их признания недействующими или недействительными.

Если попытаться дать общую характеристику принятых за последние

________________________________________________

1 См.: «Народная газета» от 10.03.2004 г., N 26.

2 См.: «Народная газета» от 18.05.2005 г., N 50.

3 См.: «Народная газета» от 10.03.2004 г., N 26.

годы законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок защиты прав и интересов граждан в области их занятости, то нельзя не отметить, что эти акты еще далеки от совершенства. Они, во-первых, не охватывают всю гамму взаимоотношений между гражданами, предпринимателями и государством, как это должно быть в государстве с развитыми рыночными отношениями. Так, как этому учит мировой опыт.