Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации



 

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Ивановский государственный университет

Юридический факультет

 

Кафедра конституционного, административного и финансового права

 

Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

 

 

 

                              Дипломная работа

                                      Студентки 5 курса

                                          Дневного отделения

                                                       Рыбалка Ольги Андреевны

 

 

                                             Научный руководитель –

                                           Старший преподаватель

                                                            Петрова Татьяна Константиновна

 

 

Допускается к защите

Зав. кафедрой

 

 

Иваново 2005

Содержание

Введение………………………………………………………………………..3

Глава 1. Общеправовой статус главы муниципального образования в РФ...9

§ 1. Понятие главы муниципального образования, его место в

системе органов местного самоуправления………………………………….9

§ 2. Порядок избрания. Вступление в должность. Порядок освобождения

от должности………………………………………………………………….24

§ 3. Ответственность главы муниципального образования………………...32

Глава 2. Компетенция главы муниципального образования в РФ………....44

Заключение…………………………………………………………………….63

Список использованной литературы…………………………………………

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

Муниципальная реформа 90-х годов XX столетия стала одной из важнейших составляющих широкого круга преобразований в Российской Федерации. Нельзя не согласиться с выводом А.С. Бурмистрова о том, что в процессе ее проведения был накоплен зна­чительный опыт реорганизации власти на местах, про­изошло становление новых специфических институтов муниципального права, развились юридические сред­ства защиты прав граждан в сфере местного самоуп­равления. В то же время формирование местного са­моуправления оказалось и остается одной из весьма трудных задач политической реформы и обновления государственности в России.

Несмотря на значительный исторический период своего развития, российское местное самоуправле­ние не имеет четко определенных понятий. Подтверж­дением тому является большое количество публика­ций, объясняющих сущность местного самоуправле­ния. В то же время юридически грамотное определе­ние местного самоуправления имеет принципиальное и ключевое значение для определения всего россий­ского нормативного правового поля, связанного с воп­росами местного значения.

Отдельными российскими юристами конца XX века отмечается, что природа современного местно­го самоуправления не может быть однозначно опре­делена, так как затруднительно четко выделить соб­ственно местные дела, отличные от государственных. То есть местное самоуправление одновременно со­держит в себе элементы как государственного, так и общественного образования.[1]

Результатом многолетней работы по органи­зации местного самоуправления в XX веке в европей­ских государствах стало принятие в 1 985 г. в форме конвенции Европейской хартии местного самоуправ­ления. Хартия обобщила европейский и мировой опыт, восполнила пробелы в нормативах по определению и защите прав местных органов власти, которые ближе всего к населению, и в представлении населению воз­можности активного участия в принятии решений, за­трагивающих его повседневную жизнь.

Хартия определяет понятие местного самоуправления как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интере­сах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, пря­мого и всеобщего голосования.[1]

Несколько иное положение с определением сущ­ности местного самоуправления в российском законо­дательстве. Так, в Законе РСФСР, принятом 6 июля 1991 г., в ст. 1 определялось, что «местное (территори­альное) самоуправление в РФ — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значе­ния, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на ос­нове Конституции РФ и законов РФ, конституций и за­конов республик в составе РФ».

В ст. 2 определялась система местного самоуправ­ления, которая включала в себя:

—  механизм осуществления местного самоуправ­ления: через представительный орган власти —   мест­ные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления — местную администрацию; мест­ный референдум, собрания (схода) граждан, иные тер­риториальные формы непосредственной демократии; а также органы территориального общественного са­моуправления населения;

—  территорию осуществления местного самоуп­равления — район, город, районы в городах, поселки. Сельсоветы, сельские населенные пункты; порядок образования, упразднения, объединения; установле­ния их границ и возможность им объединяться в ассо­циации.

В декабре 1993 г. на всероссийском референдуме была принята новая Конституция Российской Федера­ции, ст. 130 которой определяла, что «местное самоуп­равление в Российской Федерации обеспечивает са­мостоятельное решение населением вопросов мест­ного значения». Статья 132 дополняла, что «органы местного самоуправления наделяются законом от­дельными государственными полномочиями с переда­чей для их осуществления материальных и финансовых средств».

В октябре 1994 г. в Санкт - Петербурге Межпарла­ментская ассамблея государств-участников Содруже­ства Независимых Государств приняла декларацию «О принципах местного самоуправления в Государ­ствах Содружества». Статья 1 данной Декларации ус­танавливает, что «под местным самоуправлением по­нимается система организации деятельности населе­ния (местных территориальных сообществ) для само­стоятельного и под свою ответственность решения воп­росов местного значения в соответствии с законом го­сударства». Какого-либо определения «системы» здесь уже не дается.

В 1995 году Федеральным Собранием Российс­кой Федерации был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации». Часть 1 ст. 2 опре­деляет, что «местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Кон­ституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы мест­ного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». То есть российский законо­датель, как об этом говорит Е.С. Шугрина, не опреде­лил природу местного самоуправления. Субъектом определил местное население, предметом — само­стоятельную и под свою ответственность деятельность местного населения по решению вопросов местного значения.

11 апреля 1998 года, спустя двенадцать лет после принятия Европейской хартии местного самоуправле­ния, она была ратифицирована Федеральным Собра­нием Российской Федерации, и 1 сентября 1998 года вступила в силу на территории Российской Федера­ции.[1] Официальный перевод документа несколько от­личается от названной выше «русской версии». Здесь под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправ­ления регламентировать значительную часть публич­ных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и е интересах местного насе­ления». И, хотя вызывает недоумение различный пе­ревод в официальном русском тексте Европейской хартии одной и той же французской фразы «des affaires publiques» с французского на русский язык (в первом случае в 4 абзаце преамбулы как «государ­ственные дела», а в ст. 3 как «публичные дела»), для нас остается главным то, что европейский законода­тель приоритет в способности и ответственности за дела возлагает на органы местного самоуправления, а российский законодатель на население муниципального образования.

Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах opгaнизании местного самоуправления в Российской Федерации» представляет широкие возможности caмoopганизации муниципальных образований. Они устанавливают свободу выбора opганизационныx структур местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения и предоставляя населению право самому выбрать наиболее подходящее для себя при данных условиях. Документом, закрепляющим opгaнизационную структуру  муниципального образования, является его устав.

К сожалению, практика дает очень мало примеров соблюдения этого правила. Более того, законы субъектов Российской Федерации в ряде случаев слишком жестко определяют структуру органов местного самоуправления, не учитывая сказанное на этот счет в Федеральном законе.

Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления, кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения многолетние традиции и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к сохранению ценных правил и обычаев, необходим авторитетный выборный руководитель[1]. Именно такую должность предусматривает Федеральный закон. Но если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года оставлял решение вопроса о целесообразности ее введения за самим муниципальным образованием, то аналогичный закон 2003 года предусматривает должность главы муниципального образования как обязательную.

Необходимость рассмотрения правового положения главы муниципального образования объясняется тем, что отечественная практика организации муниципальной власти, как правило, идет по пути наделения главы муниципального образования полномочиями по осуществлению исполнительной власти на территории муниципального образования. Нередко      именно      глава      муниципального      образования      возглавляет исполнительный орган местного самоуправления.

Все это подчеркивает актуальность настоящей темы работы, для раскрытия которой необходимо решить следующие задачи:

-    рассмотреть   общеправовой   статус   главы   муниципального образования – его понятие, порядок замещения должности, срок полномочий, основания и порядок их прекращения;

-  охарактеризовать   компетенцию   главы   муниципального образования, проанализировать наиболее типичные варианты ее закрепления в уставах муниципальных образований.

При рассмотрении этих вопросов я основывалась как на нормативном    материале (Конституции РФ, Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года и от 6 октября 2003 года, нормативно - правовых актах Ивановской области и других субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований), а также исследованиях отечественных правоведов, таких как Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, Иванченко А.В., Пискотин М.И. и др.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Общеправовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации.

 

§1. Понятие главы муниципального образования, его место в системе органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации ме­стного самоуправления[1] уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Норма этого пункта диспозитивна, поэтому в одном муниципальном образовании глава может  быть, а в другом сочтут, что такая должность не нужна.

Наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Термин "глава муниципального образования" был введен в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс­кой Федерации". До появления данного акта были распростра­нены понятия "глава местной администрации", "глава мест­ного самоуправления". Причем ни одно из них не имело чет­кого толкования. С одной стороны, можно было предполагать, что это тождественные понятия. С другой — что наименова­ние зависит от способов вступления в должность: если лицо избиралось населением, его следует именовать главой местного самоуправления, в случае назначения — это глава местной администрации. Наконец, конкретные реалии позво­ляли провести и иное разграничение: в границах территорий, где представительные органы не создавались, действовал глава местного самоуправления; там, где представительный орган функционировал, исполнительный орган возглавлял глава ме­стной администрации.

В Указе Президента Российской Федерации от 26 октября 1993г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ», утвердившем Положение об основах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации на период по­этапной   конституционной   реформы[1],     содержались     оба    выше­названных

align:justify">понятия. Однако в силу неопределенности и нечет­кости в части использования этих терминов, он не прояснил их значение, дав основания для неоднозначных суждений.

В период действия Закона "О местном самоуправлении в РСФСР" существовало два основных способа приобретения пол­номочий главами администраций. Первый — их избрание. Орга­низация и порядок выборов регулировались Законом "О выбо­рах главы администрации" от 24 октября 1991 г.[2] В силу обстоятельств, главным образом политической ситуации, выборы ру­ководителей исполнительной власти местного самоуправления носили в сущности единичный характер. Подавляющее боль­шинство глав администраций назначались вышестоящими ру­ководителями исполнительной власти. Данная процедура уста­навливалась в Указе Президента РФ от 25 ноября 1991 г.[3] "О порядке назначения глав администраций". Названный акт пре­дусматривал также порядок согласования кандидатуры на дол­жность главы администрации с соответствующим местным Со­ветом. Процедура получения одобрения Совета была упрощена до предела. Для этого нужно было получить поддержку более половины депутатов, присутствующих на сессии местного пред­ставительного органа. Если Совет отклонял предложенную кан­дидатуру, вышестоящий руководитель исполнительной власти вправе был внести отвергнутую кандидатуру на повторное рас­смотрение или назначить кандидата на должность исполняю­щего обязанности главы местной администрации сроком на один год. Впоследствии порядок назначения глав местных админист­раций регламентировался Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г.[1] "О порядке назначения на должность и осво­бождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельс­кой администрации". Данный Закон сохранял процедуру на­значения вышестоящими главами администраций нижестоя­щих руководителей исполнительной власти. Однако теперь такое назначение могло состояться только при условии при­нятия соответствующим местным Советом решения, предлага­ющего главе вышестоящей администрации произвести назна­чение главы местного исполнительного органа.

С принятием в августе 1995 года Закона "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утвердился единственный способ вступления в должность глав муниципальных образований — путем их из­брания. Закон предусматривает два варианта выборов: 1) граж­данами, проживающими на территории муниципального обра­зования, на основе всеобщего равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании; 2) представительным ор­ганом местного самоуправления из своего состава. Избранный населением глава в соответствии с уставом муниципального образования может быть наделен правом входить в состав пред­ставительного органа местного самоуправления и даже пред­седательствовать на заседаниях (модель, имеющая широкое распространение в Российской Федерации)[2].

На практике в большинстве случаев главы избираются населением муниципальных образований напрямую, минуя посредников в лице представительных органов местного самоуправления. Избранный гражданами непосредственно глава самоуправляющейся территории отвечает типу руководителя, получившему в зарубежной (главным образом, американской) литературе наименование "сильный мэр". Приобретение пол­номочий у населения служит весомым аргументом во взаимо­отношениях главы муниципального образования с соответству­ющим представительным органом местного самоуправления.

Вместе с тем положение об обязательности избрания глав муниципальных

образований иногда подвергается сомнению и даже отвергается. Например, в Республике Удмуртия 17 ап­реля 1996 г. был принят Закон "О системе органов государ­ственной власти в Удмуртской Республике", в котором уста­навливалось, что главы районов, городов назначаются и осво­бождаются от должности президиумом Государственного Со­вета Республики по представлению Председателя Правитель­ства. Конституционный Суд Российской Федерации признал данное положение республиканского закона несоответствую­щим Основному закону страны и отменил его[1].

Анализируя законодательство субъектов Российской Фе­дерации в сфере местного самоуправления, авторы Коммента­рия к Федеральному закону от 28 августа 1995 г. отмечают, что нередко организационно-структурные модели местной власти определяются, причем в самом жестком варианте, не населе­нием, не уставами муниципальных образований, а законода­тельными актами краев, областей и т. д. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Вологодской области" указано, что глава местного самоуправления становится таковым, если он является главой администрации и занимает эту должность в силу избрания председателем соответствующего местного представительного органа[2]. Таким образом, статусом руководителя ме­стного самоуправления наделяется должностное лицо, совме­щающее правомочия главы исполнительного и представитель­ного органов власти. Совершенно очевидно, что любая многова­риантность в силу такого положения дел исключена.

В ст. 16 Федерального закона от 28 августа 1995 г. опреде­ляется понятие главы муниципального образования. Это выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования.

Сложный вопрос – правовой статус главы муниципального образования, его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления. И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью формулы Федерального закона (п.1 ст. 16) о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления.

При харак­теристике статуса главы муниципального образования следу­ет принимать во внимание признаки выборного должностного лица местного самоуправления, сформулированные  в  ст.  1 дан­ного  Закона.  Они дополняют  "портрет"  главы муниципального образования еще двумя чертами. Это лицо, избранное населе­нием непосредственно или представительным органом местно­го самоуправления, а также наделенное согласно уставу му­ниципального образования полномочиями на решение вопро­сов местного значения[1]. Целесообразно было бы отметить еще одно принципиальное качество главы муниципального обра­зования: он является высшим должностным лицом в муници­пальном образовании, символизируя собой местную власть.

В пользу этого говорят два основных обстоятельства.

Во-первых, нормативное закрепление объема и характе­ра полномочий главы муниципального образования.

Во-вторых, совмещение им должностей руководителя представительного и исполнительного органов местного самоуправления и как следствие увеличение объема принадлежащих ему полномо­чий. Зачастую такое совмещение порождает неопределенность законодательной формулы "глава возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления". В ряде случаев вообще говорится, что глава руководит всей системой органов местного самоуправления в границах соответствующего муни­ципального образования.

Такая модель организации местной власти имеет право на существование, но только как один из вариантов решения воп­роса, поскольку в случае ее реализации самостоятельность местного представительного органа остается под сомнением.

Более предпочтительным выглядит другой путь, когда глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления. При таком варианте функциональная роль представительного органа и администрации просматривается более четко.

Следует обратить внимание на то, что должность главы может быть предусмотрена уставом муниципального образо­вания. Иными словами, законодатель не навязывает ее уч­реждение в обязательном порядке.

Наименования главы муниципального образования определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Однако следует отметить некоторые общие тенденции. В городских муниципальных образованиях глава обычно именуется мэром, а в сельских районах - главой района.

Срок полномочий главы муниципального образования также определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации. Срок полномочий глав мест­ного самоуправления, как правило, составляет четыре года, в шести субъектах Федерации — два года, в семи — пять лет.

Изменить срок полномочий главы муниципального образования также можно только после истечения срока полномочий действующего органа местного самоуправления.

В прин­ципе нижние и верхние границы срока полномочий выборно­го должностного лица можно определить, опираясь на федеральное законодательство о местном самоуправлении и о выборах. Так, согласно ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995  г.,  срок полномочий главы,  как и депутата,  не может быть менее двух лет.Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от  6.10 2003 года дублирует положение предыдущего закона. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает максимальный срок деятельности выборного должностного лица — пять лет. Так, согласно Уставу г. Иваново  глава города избирается сроком на 5 лет.

Срок полномочий глав муниципальных образований, из­бираемых представительным органом местного самоуправле­ния из своего состава, равен сроку полномочий этого органа.

Руководители районов, городов вступают в должность не позднее срока, определенного уставом муниципального обра­зования. До этого момента ранее избранные главы осуществ­ляют свои полномочия. Исключения составляют случаи дос­рочного прекращения полномочий ранее избранных глав.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Решение об изменении срока полномочий применяется только к должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.[1]

Глава   муниципального   образования,   как   правило,   осуществляет   свои полномочия на постоянной основе. Широкий круг вопросов, решаемых им, делает  практически   невозможным   совмещение   этой  должности   с другой основной работой, за исключением случаев, установленных законом.      

Так, в соответствии со ст. 42 (ч. 3) Устава г. Иванова (Положения о городском самоуправлении) от 8 апреля 1996 г. деятельностью городской администрации руководит Глава города - выборное должностное   лицо,     возглавляющее деятельность     по     осуществлению городского самоуправления на территории г. Иванова.[2]

В последние годы постоянно возникает проблема и идут поиски правовых решений вопроса о количестве и порядке отсчета сроков возможного замещения подряд соответствую­щей выборной должности.

В 2001 году «вопрос о сроках» обсуждался относительно высших должностных лиц исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации. Например, особенно остро он, стоял перед президентом Республики Якутия.

Если в отношении руководителей регионов в вопросе о количестве сроков возможного замещения подряд выбор­ной должности одним и тем же лицом правовая неясность в настоящее время устранена, то тот же вопрос относительно глав муниципаль­ных образований на сегодняшний день остается открытым.

Рассмотрим, как урегулирован «вопрос о сроках» в отношении глав муниципальных образований на примере Московской области.

Как отмечалось выше, наличие выборной должности главы муниципального образования, его статус и полномочия закреп­ляются и регулируются уставом муниципального образования. Было бы логично в соответствующем разделе устава муници­пального образования урегулировать вопрос о количестве сро­ков возможного замещения подряд выборной должности главы муниципального образования одним и тем же лицом, указав порядок действия данной нормы.

Однако в уставах большинства муниципальных образова­ний Московской области этот вопрос даже не упоминается (см., например, уставы городов Московской области: Щербин­ка, Подольск, Климовск, Чехов, Серпухов и др.).

Посмотрим, как регулируется «вопрос о сроках» в отноше­нии глав муниципальных образований на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации.

В настоящее время федеральным законом этот вопрос не­посредственно не урегулирован. Имеется лишь проект Феде­рального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в РФ», внесенный депутатами — членами Ко­митета Государственной Думы Федерального Собрания Рос­сийской Федерации по вопросам местного самоуправления и находящийся недоработке в согласительной комиссии. В пунк­те 4 статьи 7 данного проекта сказано, что уставом муниципаль­ного образования в соответствии с законом субъекта Российс­кой Федерации может быть ограничена возможность для одно­го и того же лица быть избранным выборным лицом местного самоуправления более двух сроков подряд.

Кроме проекта федерального закона об основах статуса выборного лица местного самоуправления федеральным зако­нодательством установлены принципы формирования и деятель­ности органов местного самоуправления, к которым возможно отнести выборного главу местного самоуправления[1] и воспользоваться данными принципами. Однако имеющиеся принципы конкретно не затрагивают «вопрос о сроках», а толко­вать их можно очень широко. Например, при научном толкова­нии принцип разделения властей становится менее контраст­ным, чем ниже уровень власти[2]. Кроме того, офици­ального толкования по «вопросу о сроках» в отношении глав муниципальных образований не было.

Возможно, федеральный законодатель считает «вопрос о сроках» относительно глав муниципальных образований вопро­сом местного значения, который должен решаться на нижесто­ящем уровне власти. Такой вывод можно сделать из приведен­ной выше нормы проекта федерального закона об основах ста­туса выборного лица местного самоуправления. Хотя в отноше­нии высших должностных лиц субъектов Российской Федерации федеральный законодатель счел нужным решить этот вопрос на федеральном уровне[3].