Приватизация жилищного фонда в Российской Федерации

     Введение.......................................................... 3

     Глава I. Понятие,  принципы и условия приватизации  жилищного фонда .  5

     § 1. Правовое  регулирование приватизации жилищного  фонда..5

     § 2. Условия  приватизации.................................. 22

     Глава II. Порядок  оформления правомочий собственника..............26

     § 1. Общие  положения по приватизации жилья.............. ..26

     §  2.  Возникновение  права  собственности  на приватизированное жилое

помещение............................................ 34

     Глава III. Правовой  статус собственника жилья. ........... ........... 44

     § 1. Права  собственника жилья и членов  его семьи.............  44

     § 2. Обязанности  собственника жилья .........................54

     Заключение....................................................60

     Библиография..................................................63

                                 Введение                                

Переход к рынку жилья принципиально  меняет роль государства в экономике.

Формирование экономических отношений, основанных на законах рынка, с

неизбежностью связано с проведением  радикальных преобразовании не только в

области обмена, производства и потребления, но и в жилищной сфере. Сущность

преобразований, осуществляемых в  этой сфере, заключается в создании рынка

жилья, который должен стать необходимым  элементом рыночной экономики. В  новых

социально-экономических условиях жилье становится обычным товаром, предметом

купли-продажи, мены, дарения, наследования и других сделок. Однако указанный

процесс может успешно развиваться  лишь при условии, если такой товар, как

жилье, будет фигурировать на рынке  в достаточном количестве, т. е. появится

множество продавцов и покупателей  жилья, имеющих право его отчуждать  и

приобретать. Следовательно, должны быть собственники жилья, способные

выступать на рынке жилья в качестве продавцов.

Идея осуществления столь коренной ломки отношении собственности  в жилищной

сфере формировалась постепенно, причем в неразрывной связи с

решением вставшей перед обществом  задачи перехода к экономическим  отношениям,

основанным на законах рынка, на развитии инициативы участников этих

отношений.

Многолетний опыт строительства и  эксплуатации жилья в рамках государственной

собственности с очевидностью показал, что государство в силу

ряда причин не способно осуществлять эти задачи. Главной причиной, которая

действовала постоянно, была недостаточность  материальных и финансовых

ресурсов для строительства  и эксплуатации жилья. Кроме того, содержание

государственного жилищного фонда  было убыточным, поскольку получаемое с

нанимателей квартирная плата была “самой низкой в мире” и покрывала  лишь

незначительную часть затрат на эти цели. Фактически содержание государственного

жилищного фонда осуществлялось за счет огромных дотаций, выделяемых

государством и ложившихся тяжелым бременем на бюджет.

До перехода к рыночным отношениям в жилищной сфере возможность

I

продажи жилья (и то в установленных  законом пределах) имели только граждане -

“личные собственники”. Жилые помещения, которыми граждане пользовались на

основании договоров найма в домах государственного и муниципального жилищного

фонда, не могли быть предметом  продажи и иных сделок. Проводимая в стране

жилищная реформа имеет целью  включить эти жилые помещения  в рыночный оборот

путем передачи их в собственность  граждан, т. е. путем приватизации.

Приватизация составляет основу при  формировании рынка жилья.

В настоящее время основным источником возникновения права частной

собственности на жилые дома и квартиры является приватизация государственного

и муниципального жилищных фондов.

                                 Глава I.                                

     Понятие, принципы  и условия приватизации жилищного  фонда. § 1. Правовое

регулирование приватизации жилищного фонда.

В России согласно действующему законодательству приватизации жилья означает

бесплатную передачу жилых помещений  из государственной или муниципальной

собственности в собственность  проживающих в них граждан

В данном случае происходит прекращение  права собственности _ государства  или

права муниципальной собственности  на отдельные жилые помещения  или жилые

дома. Это экономический и социальный процесс огромного значения, поскольку,

он направлен на коренное изменение  отношений собственности в жилищной сфере.

В результате осуществления приватизации жилья в масштабах страны должно

произойти существенное уменьшение объемов  государственной и муниципальной

собственности и выдвижения на первое место частной собственности  на жилье.

Первым нормативным актом, положившим начало законодательству о приватизации

жилья, было постановление Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 года “О

порядке продажи гражданам в личную собственность квартир в домах

государственного и общественного  жилищного фонда”¹. На его основе в

     СП СССР. 1989. №1. Ст. 4.

РСФСР было принято Положение о  продаже гражданам квартир в  личную собственность

и оплате расходов на их содержание и  ремонт¹. В дальнейшем

аналогичным нормам появилось в  Законе “О собственности в СССР” (Ст. 7)²

 Отличительной особенностью названых нормативных актов было то, что они

предусматривали приватизацию жилья  в форме его выкупа на основании  “сметной

стоимости с учетом остаточной стоимости  в действующих ценах”, т. е. на

условиях полной оплаты. Таким образом, на первое место ставился интерес к

государству, которое не поло на то, чтобы передать жилье гражданам

безвозмездно, разрешало выкупить его, причем за большие суммы. Лишь немногие

граждане смогли воспользоваться  этим правом, приватизация жилья путем  его

выкупа гражданами у государства  не получила распространения.

Важным шагом в развитии законодательства о приватизации жилья было принятие

Закона РСФСР “О собственности  в РСФСР” от 24 декабря 1990 года³ и

Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик⁴.

В пункте 3 ст. 13 Закона “О собственности  в РСФСР” было закреплено право

нанимателя жилого помещения в  доме государственного и муниципального

жилищного фонда и членов его  семьи “Приобрести в собственность      соответствующую квартиру, дом путем их выкупа или по другим основаниям,

предусмотренным законодательством  РСФСР и республик, входящих в Российскую

Федерацию”. Здесь на первое место  ставилось приобретение гражданами жилья в

собственность путем выкупа (приватизации). Но наряду с этим предусматривалась

возможность приобретения жилья в  собственность и “по другим основания”. Закон

не раскрыл, какие основания  имелись ввиду. Однако сам факт допущения

приватизации жилья не только путем  его выкупа у государства следует

рассматривать как признак того, что первоначальное представление  о

приватизации жилья как передачи его гражданам только за деньги претерпело

серьезную трансформацию.

Следует отметить, что понятие “приватизации  жилья” и “рынок жилья” внедрялись

постепенно. Немалое значение в  этом имел Указ Президента СССР от 19 мая 1990

года “О новых подходах к решению  жилищных проблемах в стране и  мерах по их

практической, реализации”¹, в которой впервые прямо ставилась задача

“вести дело к формированию рынка  жилья, чтобы каждый гражданин мог  на указанной

основе свободно, по своему выбору в соответствии с потребностями  семьи

приобрести квартиру или дом в том числе путем выкупа долгосрочного найма или

аренды в домах государственного и общественного жилого фонда”. Названный указ

как бы легализовал понятие “рынок жилья”. Его значение этим,

Ведомости Съезда народных депутатов  СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №

22. Ст. 409.пожалуй, и ограничилось, поскольку практических действий, направленных на формирование рынка жилья, после его издания не последовало. Кроме того, Указ,как и ранее изданные нормативные акты, исходил из принципа возмездности при передачи государственного жилья в собственность граждан.

Возможность   безвозмездной   передачи   жилья   гражданам,   наряду   с

продажей, впервые была предусмотрена  в решении Московского городского Совета

народных депутатов от 7 декабря 1990 года. “Об основных направлениях жилищной

реформы в г. Москве”.

Идея безвозмездной передачи в  собственность граждан жилья  в пределах

установленных нормативов получила отражение  и в важнейшем акте российского

законодательства - Закон РСФСР  от 4 июля 1991 года. “О приватизации жилищного

фонда в РСФСР”¹. Названный закон, а также принятая на его основе

Примерное положение о приватизации жилищного фонда в РСФСР² трактуют

приватизацию как бесплатную передачу гражданам занимаемых ими жилых  помещений в

государственном или муниципальном  жилищном фонде, т. е. предусматривают два

способа приватизации. При этом предусматривался порядок определения размера

бесплатно передаваемых в собственность  гражданам жилых помещений. Площадь жилых помещений, превышающая эти размеры, подлежит оплате¹.

Через два дня после принятия указанного Закона Верховный Совет  РСФСР принял

Закон РСФСР “О внесении изменений  и дополнений в Жилищный кодекс

РСФСР” , где в связи с принятием Закона РСФСР “О приватизации жилищного фонда

в РСФСР” ЖК РСФСР был дополнен главой 1 “Приобретение гражданами жилых

помещений в домах государственного и муниципального фонда и несколько  норм,

посвященных эксплуатации жилья, находящегося в собственности граждан.

Как показала практика, применение комбинированного способа осуществления

приватизации не принесло большого успеха: за все время действия Закона от 4

июля 1991 года было приватизировано  немногих более 3% площади жилья от той

площади, которая могла быть приватизирована³. В связи с этим пришли

к выводу, что приватизация жилья  должна быть бесплатной.

Вскоре к такому пониманию приватизация жилья было придано общероссийское

значение. 23 декабря 1992 года был принят Закон Российской Федерации “О

внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О приватизации жилищного фонда вРСФСР””⁴, которым бесплатность приватизации поднята до уровня принципа, поскольку все упоминания о платности передачи жилья были исключены из Закона от 4 июля 1991 года. Как и следовало ожидать, после внесения в законодательство указанных изменений число граждан, пожелавших приватизировать занимаемые ими квартиры в домах государственного и

муниципального жилищных фондов, значительно увеличилось.

Пятая Государственная Дума также  внесла свой вклад в рассматриваемый  документ,приняв 11 августа 1994 года Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в

Российской Федерации””¹. В Закон внесено значительное число норм,

призванных защитить жилищные права  и интересы несовершеннолетних граждан  по

участию в приватизации жилищного  фонда и по пользованию приватизационными

жилыми помещениями.

Основным принципом приватизации жилья является добровольность. Гражданин

волен по своему усмотрению решать, приобрести ли ему жилье в собственность

или по-прежнему пользоваться им на условиях договора жилищного найма. В этом

проявляется характерная для гражданского права диспозитивность - свобода

выбора варианта поведения. Другое дело, что государство, взяв курс на

формирование рынка жилья, будет  стимулировать поведение, способствующее реализации избранного курса. При этом исключается принуждение. Однако вполне допустимы меры экономического характера. В частности, можно прогнозировать, что государство будет использовать такой “рычаг”, как ставки квартирной платы по договорам жилищного найма. Так, ст. 15 Закона РФ “Об основах федеральной жилищной политике” предусматривает, что оплата жилья и коммунальных услуг по договору найма устанавливается в размере, обеспечивающем возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также жилья и коммунальных услуг осуществляется поэтапно в течении пяти лет с использованием мер социальной защиты граждан. Этапы и порядок перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг определяются Правительством РФ, органами государственного управления краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва, Санкт-Петербург. Приватизация жилья получит широкое распространение лишь тогда, когда станет более выгодно иметь жилье в собственности, нежели арендовать его. Конечно, в этом случае о добровольности приватизации можно говорить с некоторой степенью условности - воля гражданина детерминирована внешними обстоятельствами, экономическими условиями, однако применение правового принуждения исключило,и потому, с точки зрения юридической, добровольность останется важнейшим принципом приватизации жилищного фонда.

Вместе с тем известны многочисленные случаи, когда граждане вынуждены

осуществлять приватизацию жилья  против своей воли, под давлением  криминогенных элементов, которые делают это с целью дальнейшего завладения жильем путем заключения договоров с собственником с применением угроз, насилия, обмана и иных противоправных действий. Пострадавшими от таких действий в первую очередь оказываются одинокие пенсионеры и другие граждане из “группы риска” (больные,алкоголики и др.). В некоторых регионах предусматриваются меры борьбы с подобными явлениями. Так, в Москве действует распоряжение мэра от 26 июня 1994 года № 252 - РМ “О дополнительных мерах по защите граждан от противоправных действий преступных сообществ при приватизации и отчуждении жилых помещений”

¹.

Вторым принципом приватизации жилья надо признать безвозмездность  передачи

квартир в собственность граждан, проживающих в домах государственного и

муниципального жилищного фонда. Названный принцип формировался постепенно.

Первоначально законодательством  предусматривалась только продажа  гражданам

занимаемых ими квартир в  домах государственного и общественного

     ¹ См.: Жилищная реформа. Сборник нормативных документе”. С. 80.

жилищного фонда, т. е. только возмездное приобретение ими жилья в собственность

¹.

С момента вступления в силу Закона РСФСР “О приватизации жилищного  фонда

РСФСР” можно говорить о бесплатности передачи жилья в собственность  граждан

как в принципе осуществление приватизации жилых помещений в домах

государственного и муниципального жилищного фонда. Вместе с тем

существовала оговорка о том, что  бесплатно передается жилье “в пределах;

нормы”. Думается, что такая оговорка не поколебала общего правила о передаче

жилья бесплатно. Кроме того, практика показала, что основная часть жилищного

фонда, приватизированного до внесения в Закон поправок, была передана

безвозмездно. Тенденция бесплатности получила в Законе вполне определенно

выражение.

Дальнейшее формирование принципа бесплатности передачи жилья в собственность

граждан произошло в нормативных  актах, принятых в 1992 году. Первым из них

было Положение о приватизации жилищного фонда в г. Москве

(приложение к Указу Президента  РФ от 12 января 1992 года № 16) . Характерно,

что само понятие “приватизации” трактуется в названном нормативном  акте

только как бесплатная передача жилья в собственность граждан. Здесь принцип

 бесплатности приватизации получи свое полное и адекватное выражение, но пока

только применительно только к  Москве.

В декабре того же 1992 года были внесены  изменения и дополнения в Закон "О

приватизации жилищного фонда  в РСФСР¹.

Слово "продажа" жилых помещений  было исключено из ст. 1 Закона, и  в

результате понятие "приватизация" жилья однозначно определяется как

бесплатная его передача в собственность  граждан государственном и

муниципальном жилищном фонде. Тем самым принцип бесплатности приватизации

жилья был распространен на всю  территорию Российской Федерации.

Наряду с принципами добровольности и безвозмездности Закон устанавливает

принцип одноразовости бесплатной приватизации жилого помещения. Он

заключается в том, что каждый гражданин  имеет право на приобретение в

собственность бесплатно, в порядке  приватизации, жилого помещения в  домах

государственного и муниципального жилищного фонда один раз. содержание

данного принципа заключается в  том, что у гражданина имеется  субъективное

право на приватизацию жилого помещения, если он проживает в доме

государственного или муниципального фонда, но это право можно реализовать

только один раз. Естественно, что  в соответствии с принципом добровольности гражданин может вообще не реализовать это право и пользоваться

жилым помещением на основании ранее  заключенного договора найма этого

помещения. в практике приватизации жилья не редки случаи, когда жилое помещение передается в собственность не всех, а некоторых проживающих в нем лиц в соответствие с достигнутым; между этими лицами соглашениями. Это вполне

соответствует принципу добровольности приватизации и в ряде случаев  имеет

смысл, например, когда кто-нибудь из членов семьи рассчитывает в скором

времени получить квартиру в доме муниципального или государственного фонда.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 8 от 24 августа

1993 года, за гражданами, выразившими  согласие на приобретение другими

проживающими с ними лицами занимаемого  помещения, сохраняется право на

бесплатное приобретение в собственность  в порядке приватизации другого, в

последствии полученного жилого помещения. Это обосновывается тем, что в

данной ситуации право на одноразовую  приватизацию не было реализовано при

даче согласия на приватизацию жилья  другими лицами - членами семьи.

Особый случай применения принципа одноразовости приватизации был  установлен в

Примерном положении о приватизации жилищного фонда в РСФСР¹.

     ¹ См.: Жилищное законодательство. Юридический справочник. М, 1992. С. 66.

В названном нормативном акте предусматривалась  возможность сохранения права

на приватизацию в случае переезда гражданина в другое жилое помещение  и

заселения его по договору найма. Право  на приватизацию за гражданами в данной

ситуации сохраняется, если ранее  приватизированные ими квартиры переданы

безвозмездно соответствующему муниципальному образованию, государственному

органу или учреждению. Несмотря на то, что граждане в таких случаях  участвуют

в приватизации неоднократно, строго говоря, принцип одноразовости

приватизации здесь не нарушается, ибо, в конечном счете, граждане получают

лишь одно жилое помещение.

 Существенное значение имеет вопрос о праве на одноразовую приватизацию жилых

помещений гражданами, проживающими в домах, которые принадлежат

государственным или муниципальным  организациям, в случае изменения  владельца

дома. Как быть, например, если государственное  предприятие, имеющее на своем

балансе жилые дома, переходит в другую форму собственности либо

ликвидируется? Утрачивают ли граждане, проживающие в таких домах, право  на

одноразовую приватизацию занимаемых ими жилых помещений?

Закон РСФСР "О приватизации жилищного  фонда в РСФСР" решения этого

практически важного вопроса первоначально  не дал. Но оно дано в Законе РФ от

23 декабря 1992 года "О внесении  изменений и дополнений в Закон  РСФСР "О

приватизации жилищного фонда  в РСФСР"" и в Законе РФ "Об основах федеральной

жилищной политики" от 24 декабря 1992 года (ч. 1 ст. 9). Указанными

нормативными актами предусмотрено, что при переходе государственных или

муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их

ликвидации жилищный фонд, находящийся  в хозяйственном ведении предприятий  или

в оперативном управлении учреждений,

должен быть передан в хозяйственное  ведение или в оперативное  управление

правопреемников этих предприятий, если они определены, либо иных юридических

лиц или переданы в ведение органов  местного самоуправления в установленном

порядке. При этом устанавливается, что граждане сохраняют все жилищные права,

в том числе право на приватизацию жилья.

На мой взгляд, особого внимания заслуживает следующее положение, содержащееся в действующей редакции ст. 18 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда" и в ст. 9 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики". В них сделан акцент на то, что при изменении формы собственности или ликвидации предприятия их жилищный фонд должен быть передан новому хозяину - правопреемнику. Возложение обязанностей передачи жилищного фонда обусловлено тем, что в практике были нередки случаи, когда владельцы жилых домов в ходе изменения форм собственности или ликвидации просто молчаливо отказывались от них, оставляя их фактически без хозяина¹. Приватизация квартир жильцами таких домов оказывалась невозможной. Установление обязанности предприятия передавать дом другому хозяину, направлено на охрану жилищных прав граждан, в том числе права на осуществление приватизации.

     ¹ См.: Российская газета. 1993. 4 января.

                        § 2. Условия приватизации                       

Если приватизация жилого помещения  возможна, то для ее осуществления  в первую

очередь необходимо наличие согласия всех совершеннолетних членов семьи.

Свое согласие на осуществление  приватизации совершеннолетние члены  семьи

должны выразить в письменной форме, путем соответствующей подписи  на

заявлении, с которым семья обращается в соответствующий муниципальный орган.

Временно отсутствующие члены  семьи, за которыми согласно нормам жилищного

законодательства сохраняется  право на жилое помещение (ст. ст. 60. 62, 66 ЖК

РСФСР), могут выразить свое одобрение  на приватизацию через представителя  или

путем представления письменного  согласия.

В практике известны случаи, когда  приватизация осуществляется с нарушением

изложенного требования, то есть при  отсутствии согласия одного или нескольких

членов семьи, не утративших право  на жилое помещение, которое они  имели как

наниматели. Так, при рассмотрении одного из дел суд установил, что  гражданин

Казимиров был включен в ордер  на квартиру, которая была предоставлена  его

жене Казимировой, и проживал в этой квартире. Но затем брак между супругами

был расторгнут, и Казимиров перестал проживать в квартире, но

от своих прав на жилплощадь как  бывший член семьи не отказывался. Жена

Казимирова в 1992 году приватизировала квартиру, не получив согласия бывшего

мужа. По иску Казимирова договор на передачу квартиру в собственность

Казимировой был признан недействительным. В определении Судебной коллегии по

гражданским делам Верховного Суда РФ по данному делу сформулировано следующее

положение: "Если бывший супруг нанимателя жилого помещения перестал быть членом

семьи, но право на жилое помещение  не утратил, то его согласие на приватизацию

этой жилой площади обязательно".¹

Что касается соглашения проживающих  в квартире лиц по поводу приватизации

занимаемого жилого помещения, то оно, согласно ст. 2 Закона РФ "О

приватизации жилищного фонда  в Российской Федерации" должно выражать единую

волю всех совершеннолетних и несовершеннолетних, достигших 15 лет, членов

семьи.

Представляется, что в случаях, когда одни члены семьи желают реализовать свое

право на приватизацию жилого помещения, а другие возражают против

приватизации, на лицо имущественный  спор. Споры из гражданских правоотношений

подведомственны суду. Поэтому суд не вправе отказать в рассмотрении данного

спора (ст.ст. 3, 25 ГИК ). Но суд не может принять решение, обязывающее члена

семьи дать свое согласие на приватизацию. Это

См.; Бюл. Верх. Суда РФ. 1993. № 11. С. 6.

было бы принудительным превращением такого члена семьи из пользователя жилым

помещения в его собственника. Поэтому, по такого рода искам суд во всех

случаях должен вынести определение об отказе в иске. Он не в праве обязать

членов семьи дать свое согласие на приватизацию. Для осуществления

приватизации члены семьи должны сами достичь единогласия - договориться.

      Принимая   согласованное   решение    о   приватизации    квартиры    (или

комнаты), наниматель и члены его  семьи должны определить вид общей

собственности, которую они хотят  иметь в результате приватизации, либо

договориться о том, что жилое  помещение будет передано одному из совместно

проживающих. Если же выбрано общее  владение жильем, то, как следует  из ст. 2

Закона "О приватизации жилищного  фонда в Российской Федерации", проживающие в

жилом помещении должны указать в заявлении о приватизации, какой из видов

общей собственности они избирают - долевую или совместную.

Общая собственность как экономическое  отношение - это принадлежность одного и

того же имущества не одному, а  нескольким лицам - участникам общей

собственности. Согласно закону общая  собственность может быть долевой  или

совместной.

Долевая собственность характеризуется  тем, что каждый из участников имеет

определенную долю в праве на вещь - одну треть, две пятых или  в процентах:

20%, 40%, и т.д.

При совместной собственности общее  имущество принадлежит всем участникам без

определения долей. Гражданский кодекс предусматривает только

два вида совместной собственности, когда  ее участниками выступают супруги

либо члены крестьянского (фермерского) хозяйства, то есть граждане, связанные

семейными   узами   и   в   силу   этого   находящиеся   в   лично

доверительных

отношениях¹.

Таким образом, если в заявлении  о приватизации будет содержаться  просьба о

передаче квартиры в совместную собственность, то это означает что  супруги

либо члены крестьянского (фермерского) хозяйства, проживающие в одной

квартире или доме, выразили желание  иметь равные права по владению,

пользованию и распоряжению всем жилым  помещением, ни у кого не будет

определенной доли в праве собственности. Вопрос о доли может возникнуть при

распаде семьи, когда, например, разводящиеся супруги пожелают точно

определить свою долю в праве  совместной собственности на квартиру. В подобных

случаях, если возникает спор, размер доли будет определять суд (ст. 254 ПС

РФ).

Если члены семьи выразят  желание приобрести квартиру (комнату) в общую

долевую собственность, то они должны указать в' заявлении на приватизацию

долю каждого члена семьи.

     ' См.: Суханов Б. А Право собственности и иные вещные права. Способы их

защиты (комментарии к новому ГК РФ) //Экономика и жизнь. М, 1996. С.32.

     Глава 2

     Порядок оформлении правомочий собственника

§ 1. Общие положения по  приватизации жилья