Реестр муниципальной собственности как инструмент управления муниципальным имуществом (на примере г. Апатиты)

Министерство образования  и науки РФ

Государственное образовательное  учреждение высшего профессионального  образования

«Петрозаводский государственный  университет»

Кольский филиал

 

 

Факультет          Экономический

Кафедра              Менеджмента

Специальность   Государственное и муниципальное управление

Отделение           очное

 

 

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

 

Реестр муниципальной  собственности как инструмент управления муниципальным имуществом (на примере  г. Апатиты)

 

 

Студент-дипломник        ______________    Корнейчук Ольга Валерьевна

Научный руководитель  ______________     Гущина Ирина Александровна

 

 

«Допустить к защите»	Дипломная работа защищена
Заведующий кафедрой	«____» ________________ 2011 г.
_____________    А. Д. Корчак	Оценка ________________
«____» ________________ 2011 г.	Председатель ГАК
	_______________ В. С. Селин

 

 

 

 

 

 

Апатиты

2011

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Право населения на местное  самоуправление, то есть право низовых  территориальных единиц самостоятельно и независимо от государства решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. Именно с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления законодателем создан специальный субъект права – муниципальное образование, за которым государством признаётся способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность.

Однако самостоятельность  местного самоуправления немыслима  без финансово-экономической основы. Муниципальная собственность, являясь определяющей частью финансово-экономической базы местного самоуправления, играет роль одного из основных рычагов реализации местной социально-экономической политики.

Тема  ведения учёта  муниципальной собственности, а именно ведения реестра муниципального имущества, в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, ещё около двадцати лет назад такой формы собственности, как муниципальная, в Российской Федерации не существовало. Процесс её формирования продолжается по сей день; в настоящее время в нашей стране он осуществляется путём воссоздания муниципальных образований и восстановления основных принципов управления имущественным комплексом муниципалитетов. Основной проблемой, возникающей при организации и управлении в муниципальных системах, является формирование чёткого и последовательного механизма учёта муниципальной собственности. Этот процесс требует изучения и исследования исторического мирового и российского опыта.

Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена используемыми методами и средствами управления муниципальной собственностью. В настоящее время в условиях постоянного движения и совершенствования системы отношений собственности, изменения функций, инструментов, форм и методов муниципального управления в экономической сфере значительный интерес представляет исследование административно-правовых аспектов управления муниципальным имуществом.

В-третьих, сегодня тема учёта муниципального имущества  для органов местного самоуправления очень важна, поскольку эффективная система учёта  повышает эффективность процесса управления имуществом, в котором заложены большие резервы повышения доходности местных бюджетов.

Всё вышеизложенное подтверждает актуальность выбранной темы дипломной работы.

Практически значимость ведения реестра подтверждается в ежедневной деятельности Администрации  в целом и Комитета по управлению имуществом в частности, но теоретически роль и место, которое занимает реестр как инструмент управления, остаются полностью не освещёнными.

В связи с этим целью дипломной работы является обоснование возможных направлений совершенствования ведения учёта муниципальной собственности. Для достижения этой цели предполагается решение следующих задач:

1) рассмотреть теоретические основы учёта муниципального имущества;

2) выявить основные этапы развития учёта в мировой истории и истории России;

3) охарактеризовать современное состояние системы учёта в России;

4) изучить цели и  задачи ведения реестра объектов  муниципальной собственности г.Апатиты;

5) определить основные  проблемы в области учёта муниципального  имущества;

6) обосновать возможные  пути решения выявленных проблем.

Объект исследования – реестр объектов муниципальной собственности г.Апатиты.

Предмет исследования – деятельность Комитета по управлению имуществом Администрации г.Апатиты.

Информационной  базой дипломной работы послужили Конституция РФ, Кодексы Российской Федерации, Законы РФ, Постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления г. Апатиты.

Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных ученых, касающиеся вопросов управления муниципальной собственностью и ведения учёта муниципального имущества.

Источниками информации для проведения исследований в дипломной работе являются Постановления Администрации г. Апатиты, Положение «О Комитете по управлению имуществом Администрации г. Апатиты», Положение «О реестре объектов муниципальной собственности г. Апатиты».

Выпускная дипломная работа структурно состоит из введения, трёх глав, заключения, списка используемых источников, приложений. Работа содержит 74 страниц машинописного текста, 3 таблиц, 2 рисунка, 31 наименование литературных источников, 4 приложения.

 

 

 

 

 

 

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УЧЁТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

1. Значение ведения учёта муниципальной собственности

 

Муниципальная собственность  как один из установленных Конституцией Российской Федерации видов собственности  напрямую связана с муниципальным  образованием, существование которого обусловлено реализацией им публично-правовых функций.

Большая часть имущества, находящегося в собственности муниципалитетов, должна быть прямо предназначена  для таких функций, соответственно, правовое регулирование имущественных  отношений в сфере местного самоуправления должно осуществляться таким образом, чтобы полностью исключались любые ограничения имущественных прав муниципалитетов.

Однако в настоящее  время ситуация в сфере имущественных  правоотношений при реализации местного самоуправления осложнена многочисленными проблемами организационного обеспечения отношений муниципальной собственности.

К одной из таких проблем  относится организация чёткой и эффективной системы учёта имущества, находящегося в собственности муниципального образования.

Учет - это часть механизма  управления экономическими объектами  и процессами, которая подразумевает  сбор, регистрацию, обобщение информации о состоянии имущества, а также  об экономических обязательствах хозяйствующего субъекта.

Учет муниципального имущества – функция управления, заключающаяся в получении, регистрации, накоплении, обработке информации об объектах муниципальной собственности, их использовании, движении, состоянии и т.д. [25, c. 60].

Существуют различные  виды учета: оперативный, бухгалтерский, статистический (рис.1).

 

 

 

 

Рис. 1. Виды учёта

 

Оперативный учет – наблюдение, измерение, регистрация, первичная  обработка и обобщение исходной информации, необходимой для оперативного управления.

Бухгалтерский учет в  соответствии с действующим законодательством представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Объектами бухгалтерского учета являются имущество организаций, их обязательства и хозяйственные операции, осуществляемые организациями в процессе их деятельности.

Бухгалтерский учет ведется  организациями и связан с осуществлением хозяйственной деятельности. Очевидно, что бухгалтерский учет не может иметь прямого  отношения к учету муниципального имущества, находящегося в казне, так как муниципальное образование не является организацией. Напротив, ведение бухгалтерского учета в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении обязательно.

Осуществление бухгалтерского учета регулируется нормами специального законодательства о бухгалтерском  учете.

Статистический учет использует результаты оперативного и  бухгалтерского учета и данные специально проводимых обследований. Основная задача статистического учета – сбор, обработка, анализ и своевременное представление органам управления и планирования данных о результатах и ходе выполнения  планов,  об имеющихся резервах, ресурсах, о развитии экономики и т.п. Официальный статистический и бухгалтерский учет в соответствии со ст. 71 Конституции РФ отнесены к ведению Российской Федерации [1]. Вместе с тем учет, осуществляемый в целях управления, могут проводить все собственники и организации. Исходя из этого, к полномочиям органов местного самоуправления ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ отнесена организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования [25, c. 59].

Целью ведения учёта муниципального имущества является организация единой системы учета объектов муниципальной собственности, контроля за их движением и использованием, формирования имущественного комплекса муниципального образования.

Необходимость ведения  учёта муниципального имущества объясняется задачами, которые решаются при создании системы систематического учёта:

1. Сохранение информации. Внедрение системы позволит избежать рисков утери информации. Зачастую в архивах администраций информация об объектах имущества хранится в бумажном виде в единственном экземпляре, не имеет системы. Доступ к данным сведениям затруднен, сложен и занимает много времени.
2. Историзм. Систематический учёт позволяет сохранять историю изменений, движения объекта имущества.  
3. Единая база данных для заинтересованных пользователей. Полная информация о муниципальной недвижимости может быть доступна представителям органов власти - главе города, руководителям служб, представителям думы, специалистам по управлению муниципальным имуществом (собственностью), органов технической инвентаризации, архитектуры и градостроительства,  а также другим юридическим и физическим лицам при заключении сделок. 
4. Эффективное использование муниципального имущества. Органы местного самоуправления должны проводить учет объектов муниципальной собственности, которой они управляют от имени муниципального образования, для обеспечения контроля собственником состояния имущества и управления им.

Зачастую органы местного самоуправления не располагают систематизированной  информацией об объеме и составе муниципальной собственности, в результате чего процесс управления собственностью осуществляется недостаточно эффективно.

Для информационного  обеспечения управления активами муниципалитета необходимо вести реестр муниципальной  собственности. Ведение реестра обеспечивает надежную юридическую и информационную основу для учета муниципальной собственности и эффективного управления. Реестр муниципальной собственности должен содержать количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов собственности, включая объекты незавершенного строительства, с обязательным наличием информации о целях использования, рыночной стоимости объекта, степени износа, необходимости ремонта и пр. Следует отметить, что при совершении сделок с муниципальным имуществом рыночная оценка объекта сделки является обязательным и непременным условием.

Объектами учета при  ведении реестра муниципальной  собственности должны являться:

- во-первых, имущество муниципальных учреждений и унитарных предприятий, закрепленное за ними на праве оперативного управления или хозяйственного ведения;

- во-вторых, находящиеся в муниципальной собственности акции (доли) в уставном капитале предприятий (с указанием процентной доли);

- в-третьих, имущество, принятое в муниципальную собственность от предприятий, организаций различных форм собственности;

- в-четвёртых, иное недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в безвозмездное пользование, аренду, залог и т. п.

2. Мировой опыт становления и развития учёта муниципальной собственности

 

Общие вопросы формирования, развития и совершенствования муниципальной собственности исследовались многими теоретиками. Однако вопрос эволюции учёта государственного и, в частности, муниципального имущества с теоретической точки зрения остается нераскрытым. Оценить ступень развития системы учёта на современном этапе возможно, только изучив исторические предпосылки и периодизацию развития учёта муниципальной собственности, опираясь на опыт отечественных и зарубежных муниципальных образований.

Исследование генезиса учёта необходимо проводить по всем историческим эпохам, типам экономической  деятельности, с отслеживанием изменений  в методологии учёта в разных странах мира с целью обнаружения  исторических предпосылок, необходимых  и достаточных условий  возникновения, установления временных границ распространения и развития управленческого учёта.

С позиций исторического  подхода исследование учёта должно установить предпосылки его возникновения, условия распространения, социально-экономическую, техническую, технологическую и иную обусловленность, выявить этапы развития и совершенствования [17].

В познании сущности учёта  собственности муниципалитетов, выявлении  его задач и функций важно  установить период зарождения муниципальной  собственности как специфической формы собственности, проследить историю возникновения и развития как фактора, влияющего на обособление местного самоуправления от государственного управления.

Согласно периодизации И.Н. Черных, в развитии управленческого учёта «можно выделить семь исторических эпох, общепризнанных в мировой эпохе, в рамках которых в системно-хронологическом порядке обнаруживаются предпосылки создания либо анализируется методология управленческого учёта:

1. первобытнообщинный мир (ориентировочно 9-6 тыс. лет до н.э.);
2. древний мир (5 тыс. лет до н.э. – 500-е гг. до н.э.);
3. античный мир (500-е гг. до н.э. – 476 г. н.э.);
4. средневековый период (476-1492 гг.);
5. новое время (1492-1750 гг.);
6. промышленный этап (1750-1920 гг.);
7. современный этап (1920-е гг. – настоящее время)» [17].

Первобытнообщинный этап характеризуется, прежде всего, тем, что  возникает новый тип экономической  организации – производящая экономика, то есть происходит отмирание присваивающего типа жизнеобеспечения (охота, рыболовство, сбор природных плодов) и переход к принципиально новому типу обеспечения продуктами – к организации их производства (земледелию, животноводству). Этот переход явился импульсом для развития хозяйственного управления и формирования зачатков учёта уже на столь ранней стадии развития человеческого общества.

В эпоху древнего мира (представленного, в первую очередь, странами Древнего Востока) основным типом  общественных отношений выступает  централизованное государство, которое  характеризуется деспотическим  режимом, сложной бюрократической иерархией и наличием всеобщей государственной собственности. Особенности общественных отношений, государственного организационного устройства предопределили цели, объекты и функции учёта. Широкое развитие, которое получил учёт на данном этапе, вероятно, объясняется следующими причинами.

Во-первых, в это время (приблизительно 4000-3000 гг. до н.э.) происходит качественное изменение в духовной жизни общества. Каста жрецов превратилась в касту религиозных функционеров-менеджеров. Этому предшествовала замена священного обычая приносить человеческие жертвы на ритуальные жертвы в виде даров – драгоценностей, продуктов сельскохозяйственного, домашнего, ремесленного труда. В результате церковь, которая была неотделима от государства, стала обладать огромным количеством имущества и ценностей, что потребовало систематического осуществления функций учёта, контроля, распределения и обмена.

Во-вторых, осуществление  значительных строительных проектов и развитие общественного производства дали толчок для формирования и совершенствования не только производственного, но и государственного учёта. Ведение учёта предполагало контроль за использованием и нормирование ресурсов, но не ставило целей достижения экономической эффективности.

И, в-третьих, ведение  точного и систематического учёта расходов и поступлений, в особенности налогов, было выгодно правителям. В обществе, где люди накапливают добро, богатые хотят проверять честность и умение рабов и служащих, которым доверено управлять имуществом.

В основе учёта эпохи  древнего мира лежат инвентаризация и прямая регистрация. Систематическая регистрация была предопределена обязанностью храмовых чиновников считать, сколько зерна, масла и мяса произведено в хозяйстве, сколько выдано работникам на пропитание, сколько осталось в распоряжении храма. Аналогичным образом папирусы древнего Египта (3400-2980 гг. до н.э.) способствовали развитию хронологической регистрации, причем за довольно значительный отчетный период. Первые инвентаризационные описи также появились в Египте, где каждые два года проводилась инвентаризация всего движимого  и  недвижимого имущества (дискретная  инвентаризация)  - затем она была заменена текущей инвентаризацией (постоянной).

Важно отметить, что на начальных этапах категории «муниципальная собственность» ещё не существовало, а собственность городов и поселений воспринималась как разновидность государственной; а также с развитием производственной экономики стала формироваться частная собственность.

Напротив, античный мир, представленный государствами Средиземноморского побережья, характеризуется зарождением права собственности древнегреческих городов-государств (полисов) на земли, входящие в их состав.

Инвентарный, приходно-расходный  учёт, контокоррент, учёт государственных  доходов и расходов начинают носить систематический характер и дополняются учётом производства, в котором применяются предварительные сметы затрат, элементы их нормирования. В эпоху античности происходит преобразование учёта в систему, способную решить управленческие задачи не только на государственном, но и на частнохозяйственном уровне; его общую управленческую направленность, формирование основных элементов предметной области управленческого учёта [17].

В Риме государственный и банковский учет возник из записей, которые по традиции вели главы семей. Доходы и расходы дома ежедневно записывались в так называемый adversarius ("черновик"), а итоговые суммы ежемесячно переносились в главную книгу - codex accepti et expensi ("свод доходов и расходов"). Такой учет был необходим, потому что гражданам приходилось регулярно подавать сведения о своем имуществе и обязательствах. Эти данные использовались в целях налогообложения, на их основе определялись гражданские права (имущественный ценз).

Контроль за движением  правительственных средств обеспечивала сложная система проверок. Управление казной, надзор за государственным учетом осуществляли квесторы. Аудиторы регулярно проверяли казенные счета.

С приходом новой эпохи  – эпохи средневековья – в  развитии учёта наступает застой. Вплоть до IX в. встречаются лишь хаотические инвентарные описи. В средние века учет из централизованного снова стал локальным.

В период позднего средневековья, начиная с XIII в., ввиду масштабного расширения торговли, развития банковской и посреднической деятельности и, главным образом, появления компаний (фирм), происходят кардинальные изменения в методологии учёта [17].

В это же самое время (IX-X вв.) появляются первые признаки становления местного самоуправления, формируется так называемое общинное хозяйствование. Возникновение политики общинного хозяйствования обеспечило сбалансированность отношений на местном уровне.

При сопоставлении уровня развития бухгалтерского учёта и аудита с уровнем развития местного самоуправления логично предположить, что на данном историческом этапе властными структурами и частными субъектами хозяйствования для учёта собственности использовались схожие методы и средства; в его основу была положена инвентарная опись.

Наиболее развитым учет был в Англии. В 1086 г. Королём Вильгельмом была проведена опись недвижимости, которую затем обложили налогом, занеся в "Книгу Судного Дня". Древнейший бухгалтерский документ, сохранившийся на английском языке ("Великий Свиток Казны"), - ежегодный регистр аренды, штрафов и налогов в пользу Короля Англии с 1130 по 1830 годы.

В период средневековья  к основным целям ведения учёта  имущества добавляется обеспечение  прибыльности, что характерно, вероятно, и для частного, и для государственного сектора развивающейся капиталистической экономики (начала которой были заложены ещё в античный период).

В результате развития экономических  связей и укрупнения территориальных  образований в X-XI вв. начался процесс создания городов, повлекший за собой выделение муниципальной собственности, что предопределило формирование городского населения, а также института общественной собственности и необходимость владения, управления и распоряжения этой формой собственности. Предпосылкой к зарождению муниципальной собственности стали экономические процессы, связанные с разделением и кооперацией труда, а также урбанизацией, то есть повышением роли городов в развитии общества [16, c. 47].

Новое время обозначено периодом Великих географических открытий. Страны Европы развивают свои национальные экономики; происходит рост промышленного  капитала, развиваются рыночные отношения. Государственный и местный учёт не претерпевают серьёзных изменений, кроме того, что учёт становится признанным средством управления.

Промышленный этап берёт  своё начало со времени начала промышленной революции в Англии (1750-1830 гг.) На пути становления и развития муниципальной собственности этот этап носил характер усиления тенденций централизации государственной власти и ограничения местного самоуправления. В результате этого города оказались лишёнными всякой самостоятельности и попали под жесткий контроль государства.  Даже право назначать должностных лиц в городах и общинах, утверждение всех сделок о купле-продаже муниципальной собственности и заключение арендных договоров по использованию муниципальной собственности происходило по указанию государственных властей. Учёт, помимо контроля, приобретает функции планирования и распределения затрат.

Важно отметить, что к  середине XIX в. в Европе получают признание следующие идеи:

- государство должно  признавать свободу муниципалитетов и предоставить им возможность самим управлять своими делами;

- муниципальная собственность,  являясь общественной собственностью, в то же время не является  государственной.

Современный этап охватывает временной отрезок от индустриального  производства до применения цифровых технологий в постиндустриальном обществе. Он сопряжен с масштабным развитием науки управления, в том числе стратегического, усилением управленческого воздействия на хозяйственные процессы в экономике. В рамках данного этапа можно выделить два периода:

1. 1920-1950 гг. – связан с появлением классических и неоклассических школ научного управления (административной, психологической (человеческих отношений), поведенческой (бихевиористической), количественных методов, управленческой);
2. 1950 г. по настоящее время – сопряжен с возникновением процессного, системного и ситуационного подходов, концепции организационной культуры и эффективного управления, обусловивших кардинальные изменения не только в науке управления, но и в методологии промышленного учёта [17].

Становление муниципальной  собственности и формирование основ  управления местным хозяйством в  основном завершилось в большинстве  стран Европы к началу XX в., также этот процесс отчасти был завершен и в отдельных государствах Америки и Азии. Последующие десятилетия только закрепили исходные основы управления и учёта муниципальной собственности, которые были связаны с развитием экономических основ муниципализма, расширением автономии органов местного самоуправления и усилением общей социальной направленности в деятельности субрегиональных образований [16, c. 52].

Обобщим полученные при  изучении мирового опыта учёта муниципальной собственности сведения в таблице 1.

 

 

Таблица 1

Развитие учёта муниципальной  собственности в мире

 

Название периода	Временной отрезок	Характеристика периода
Первобытнообщинный мир	9-6 тыс. лет до н.э.	Производящая экономика; переход к (земледелию, животноводству). Развитие хозяйственного управления и формирование зачатков учёта
Древний мир	5 тыс. лет до н.э.  – 500-е гг. до н.э.	Качественное изменение  в духовной жизни общества, осуществление значительных строительных проектов и развитие общественного  производства послужили толчком  к развитию учёта. В его основе лежали инвентаризация и прямая регистрация.
Античный мир	500-е гг. до н.э. – 476 г. н.э.	Учёт начинает носить систематический. Происходит преобразование учёта в систему, способную решить управленческие задачи не только на государственном, но и на частнохозяйственном уровне; его общую управленческую направленность, формирование основных элементов предметной области управленческого учёта
Средневековье	476-1492 гг.	В развитии учёта наступает застой. В период позднего средневековья происходят кардинальные изменения в методологии учёта. В его основу была положена инвентарная опись. К основным целям ведения  учёта имущества добавляется  обеспечение прибыльности.
Новое время	1492-1750 гг.	Государственный и местный  учёт не претерпевают серьёзных изменений, кроме того, что учёт становится признанным средством управления.
Промышленный этап	1750-1920 гг.	Учёт, помимо контроля, приобретает  функции планирования и распределения  затрат.
Современный этап	1920-е гг. – настоящее  время	Использование в учёте  новых информационных технологий, повсеместное ведение учёта муниципального имущества на основе проводимых технических инвентаризаций.

3. Становление и развитие системы учёта муниципальной собственности в России