Совершенствование межбюджетных отношений в субъекте РФ

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

«СОВЕРШЕНСТВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Введение

Совершенствование межбюджетных отношений  выступает непременным условием построения российского государства на принципах федерализма. От эффективности межбюджетных отношений в значительной степени зависит не только финансовая стабильность страны, но и решение важнейших социальных и государственно-политических задач. На данный момент можно обозначить несовершенство межбюджетных отношений в РФ, которое проявляется в недоработке достаточного опыта в механизме разграничения полномочий между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Недостаток проявляется в том, что большая часть доходов уходит в вышестоящий бюджет, не позволяя выполнять вопросы экономического роста территории в связи с отсутствием на это необходимых средств. Сложившаяся система межбюджетных отношений ставит под вопрос динамичное социально-экономическое развитие, как субъекта РФ, так и муниципалитета. В свою очередь, в системе происходит деградация, а именно, снижается минимизация уровня инфляции, происходит дифференциация населения по уровню доходов, развивается коммерциализация здравоохранения, наблюдается отсутствие конкуренции в торговле, сокращается совокупный спрос. В качестве актуальных проблем региона на этой почве выступают: не достаточно рациональная организация рынка труда; сокращение численности населения области, низкий уровень жизни значительной части населения, состояние ЖКХ, отток квалифицированных кадров. В связи с данными обстоятельствами тема выпускной квалификационной работы является актуальной. 

Представляя собой элемент рыночной экономики, межбюджетные отношения характеризуются присущими ей недостатками и противоречиями. По-прежнему отсутствует консолидация мнений и позиций по вопросам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а также бюджетной и налоговой политики. Сохраняется фрагментарный, поверхностный характер совершенствования межбюджетных взаимодействий. При этом на фоне общей неурегулированности межбюджетных отношений наиболее серьезные проблемы и противоречия наблюдаются на субфедеральном уровне, описываемом моделью «регион-муниципальные образования». В связи с этим сложившаяся система межбюджетных отношений нуждается в радикальном совершенствовании. В то же время кардинальное улучшение межбюджетных взаимодействий на основе традиционных подходов практически невозможно. С целью комплексного решения проблемы совершенствования межбюджетных отношений в регионе представляются крайне необходимыми разработка и реализация качественно новых, нетривиальных, прогрессивных подходов к ее решению.

Вышеизложенное предопределило актуальность темы выпускной квалификационной работы, ее цель и задачи исследования.

Современные исследования по вопросам совершенствования межбюджетных отношений не только не исчерпали проблемы, но и напротив, обнаружили целесообразность и необходимость активизации научного поиска в этом направлении.

 Целью работы явилось разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование межбюджетных отношений в субъекте  Российской Федерации.

Достижение поставленной цели работы  потребовало решения следующих задач:

• определить содержание, роль и значение межбюджетных отношений на

основе концепции бюджетного федерализма;

• систематизировать теоретико-методологические основы организации межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации;
• раскрыть на основе анализа особенности современной системы межбюджетных отношений в Российской Федерации на региональном уровне;
• выявить специфические черты, недостатки и характерные тенденции развития межбюджетных отношений в Курской  области;
• обосновать необходимость реформирования современной системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации;
• обозначить пути совершенствования и оптимизации регионального уровня межбюджетных отношений, укрепление финансовых основ субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
• определить роль, значение и формы применения информационно-аналитических механизмов в организации и совершенствовании межбюджетных отношений.

Объект исследования — совокупность экономических отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения бюджетов на региональном уровне.

Предмет исследования - межбюджетные отношения в Курской области, процессы и развитие.

В процессе исследования использовались научные методы наблюдения, сравнения, экономического анализа, методы графического анализа информации и другие.

Нормативно-правовую базу работы исследования составили действующие нормативные акты в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также соответствующие нормативные акты Курской области.

Информационно-аналитической базой исследования послужили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, материалы научно-практических конференций по проблемам формирования и исполнения бюджетов разных уровней, информация, опубликованная в периодической печати и специализированных изданиях, а также практические материалы комитета финансов Курской области.

Глава 1. Теоретические  основы межбюджетных отношений в  Российской Федерации

1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации, уровни, основные принципы

Межбюджетные отношения — это взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с регулированием бюджетных правоотношений, формированием и исполнением соответствующих обязательств бюджетов.

Основное регулирование  межбюджетных отношений связано  с принятием в 1998 г. и введением в действие с 01.01.2000 г. Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, структура бюджетной системы нашего государства состоит из трех уровней:

- 1 уровень составляют  Федеральный Бюджет и государственные внебюджетные фонды РФ.

- 2 уровень составляют  бюджеты Субъектов федерации  и государственные территориальные внебюджетные фонды.

- 3 уровень представляют  местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

В условиях федеративного  государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения модели межбюджетных отношений относится к числу самых актуальных. В настоящее время идет поиск динамичного равновесия между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления применительно к бюджетной сфере. 

О межбюджетных отношениях в современном их понимании можно  говорить,  начиная с момента принятия Конституции РФ от 12.12.1993 г.  
       Основной Закон Российского государства установил ряд важнейших влияющих на формирование и развитие межбюджетных отношений положений, в том числе федеративный характер государства, основы бюджетного процесса (обязательное рассмотрение и утверждение бюджета Федеральным Собранием РФ и так далее), функционирование Счетной палаты РФ как контрольного органа, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ.  Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств между бюджетами. Эти отношения определяются бюджетным устройством. Они должны строиться на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов, на основе которых ставится задача достижения оптимального взаимодействия всех бюджетов и придания этому взаимодействию характера системности.

Содержание межбюджетных отношений базируется на конституционном механизме распределения бюджетных прав между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.

В Бюджетном кодексе определен  полный перечень бюджетных прав Российской Федерации. В частности, в сфере  бюджетных отношений на федеральном уровне осуществляется установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, принимаются законы, определяющие правовые основы функционирования бюджетной системы РФ. В таком же порядке устанавливается правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяются основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Органы государственной  власти Российской Федерации в плане  регулирования бюджетных правоотношений имеют право устанавливать общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. Разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ находятся в компетенции Российской Федерации. Схему межбюджетных отношений бюджетной системы Российской Федерации рассмотрим на рисунке 1.

Федеральные налоги и неналоговые  доходы

Федеральный бюджет РФ

взаиморасчеты

Бюджетные ссуды

трансферты

территориально ориентированные расходы

Федеральные налоги + налоги субъектов РФ + неналоговые доходы

Бюджеты субъектов РФ

Местные налоги и неналоговые доходы

Местные бюджеты

Рисунок 1 – Межбюджетные отношения бюджетной системы  Российской Федерации

На рисунке 1 показано  формирование бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. На федеральном уровне устанавливается разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Здесь прослеживается взаимосвязь бюджетов на основе бюджетного федерализма. Как показано на рисунке 1 федеральный бюджет формируется из федеральных налогов и неналоговых доходов. Бюджет субъекта РФ формируется за счет собственных источников и регулирующих. К собственным относятся налоговые и неналоговые доходы. К регулирующим, отчисления от федеральных налогов, в порядке, установленном налоговым законодательством, а также  финансовая помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки регионов), средства по взаимным расчетам. В свою очередь доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений в виде финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средств по взаимным расчетам.

 Органы государственной власти Российской Федерации наделены правом определения основ бюджетного процесса на уровне субъектов РФ и местном уровне [2, Ст. 7]. Органы государственной власти Российской Федерации обладают целым рядом полномочий в области регулирования государственного и муниципального долга. В плане регулирования межбюджетных отношений они вправе устанавливать общие принципы и условия предоставления бюджетных кредитов. Кроме того, они устанавливают порядок и условия предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, а также осуществляют контроль за их использованием.

На федеральном уровне также устанавливаются государственные  минимальные социальные стандарты и определяются нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.

То, что ведущим звеном в бюджетной системе, а также  в бюджетном процессе, межбюджетных отношениях выступают органы государства  федерального уровня, вполне оправдано. Только федеральные органы власти способны реализовать принципы единства бюджетной системы и универсальности ее отдельных элементов.

Позиция федеральных органов  власти в вопросах построения бюджетной системы должна быть нацелена на обеспечение ее единства, использование эффективных методов функционирования, но не на подмену органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части реализации ими своих полномочий. Последние не должны быть зависимыми субъектами. Им необходима самостоятельность при условии соблюдения общих правил деятельности, которые устанавливаются федеральными органами власти.

К бюджетным правам субъектов  РФ относятся, прежде всего, права на собственный бюджет независимо от размеров территории, численности населения и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. В соответствии со статьей 7 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения.

Органы государственной  власти субъектов РФ устанавливают  порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ. Они принимают, исполняют и осуществляют контроль за исполнением бюджета субъекта РФ.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ принимают решения  о введении региональных налогов  и сборов в соответствии с действующим налоговым законодательством Российской Федерации, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных данным законодательством. В компетенции субъектов РФ находятся вопросы распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами. Органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов и иных доходов бюджета субъекта РФ.

При недостаточности собственных  финансовых ресурсов субъекты РФ имеют  право на получение финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

В компетенции органов  государственной власти субъектов  РФ находятся вопросы определения  порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам.

Муниципальные образования  используют свои финансовые и другие ресурсы для решения вопросов местного значения, в число которых входит все, что связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения. Пожалуй, это самое емкое по бюджетным затратам направление финансирования. При этом перечень вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления, не носит закрытого характера. В принципе в обязанность органов местного самоуправления входит решение всех вопросов, которые по остаточному методу остались после формирования федеральными и региональными органами власти своих сфер компетенции.

Для решения этих задач  муниципальные образования наделены рядом важных бюджетных прав, и  прежде всего правом на самостоятельный  местный бюджет. Все муниципальные образования независимо от состава территории, численности населения и других особенностей обладают равной совокупностью бюджетных прав.

Действующая концепция межбюджетных отношений отражает политику децентрализации, перераспределения государственных  полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ, а также значительное усиление местных органов власти. В целом идет поиск динамичного равновесия между центральными структурами власти и региональными.

В настоящее время межбюджетные отношения в Российской Федерации  основаны на следующих принципах:

- распределения и закрепления  расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения (закрепления)  на постоянной основе доходов  по уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных  прав субъектов РФ, равенства  бюджетных прав муниципальных  образований;

- выравнивания уровней  минимальной бюджетной обеспеченности  субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов  РФ во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом, равенства местных бюджетов  во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов Федерации.

В соответствии с этими  принципами отдельные виды бюджетных  расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями организации системы  межбюджетных отношений могут быть:

- выравнивание бюджетной обеспеченности,

- стимулирование роста налогового потенциала,

- финансовое управление территориальным развитием,

- снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Для того чтобы органы власти могли реализовать данные цели необходимо иметь систему показателей эффективности межбюджетных отношений.

2. Показатели эффективности межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации

Оценка эффективности  межбюджетных отношений должна начинаться с выработки критериев эффективности, то есть с выбора приоритетов, которые  определяются с учетом как целевой  направленности функционирования системы межбюджетных отношений, так и степени остроты тех или иных проблем обеспечения финансовых основ власти.

Наиболее распространенным и давно используемым показателем  в данной сфере является определение эталонных объектов контроля в оцениваемой группе со сравнением сформированных показателей с нормативными или целевыми значениями показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рамках проведения финансового аудита по формуле:

О = , где                         (1)

О – отклонение фактического значения показателя от планового (целевого) значения,%; П_план – плановое (целевое) значение показателя, в соответствующих единицах измерения; П_факт – фактическое значение показателя, в соответствующих единицах измерения.

Целевые значения показателей  конечных результатов  определяются соответствующим органом исполнительной власти (органом местного самоуправления), ответственным за разработку и реализацию политики в данной сфере, по согласованию с высшим органом исполнительной власти (федеральным органом, субъекта Российской Федерации, администрацией муниципального образования, исходя из их реальной достижимости и необходимости обеспечения прогрессивной динамики значений показателей в плановом периоде.

Основным  показателем динамики экономического роста региона является: общий объем валового регионального продукта (ВРП) и ВРП в расчете на душу населения.

Валовой региональный продукт (ВРП) – показатель, который характеризует экономический потенциал области, тенденции развития региональной экономики, а также эффективность экономического регулирования в условиях рынка, в связи с чем показатели ВРП включены в систему показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. ВРП в системе национальных счетов рассчитывается тремя методами:

1. Производственный – разница  между суммарным  объемом выпущенных товаров и услуг и промежуточным потреблением, или как сумма добавленной стоимости, созданная в разных отраслях экономики.
2. Распределительный – рассчитывается на основе счета распределения первичных доходов. Рассчитывается как сумма оплаты труда, чистых налогов на производство и импорт, валовой прибыли, валового смешанного дохода, доходов от собственности.
3. Метод конечного использования – рассчитывается как сумма расходов всех экономических секторов на конечное потребление, сумма валового накопления и чистого экспорта товаров и услуг.

Размеры ВРП в текущих  ценах позволяют определить вклад  каждого региона в общий объем валового внутреннего продукта в целом по России. 

При расчете производственным методом ВРП определяется как  разность между выпуском товаров  и услуг в целом по региону, с одной стороны, и промежуточным  потреблением - с другой. При этом объемы добавленной стоимости по отраслям рассчитываются в основных ценах, т.е. не включают налоги на продукты, но включают субсидии на продукты.

Основными показателями счета  производства являются:

1.  Валовой выпуск (ВВ);

2.  Промежуточное потребление (ПП);

3.  Валовая добавленная стоимость (ВДС) (3 = 1 – 2);

4.  Налоги на продукты (НП);

5.  Субсидии на продукты (СП);

6.  Чистые налоги на продукты (ЧНП) (6 = 4 – 5);

7.  Валовой региональный продукт (7 = 3 + 6).

Основные понятия, используемые для  расчета ВРП производственным методом:

Выпуск товаров и услуг представляет собой суммарную стоимость товаров и услуг, являющихся результатом производственной деятельности единиц - резидентов экономики в отчетном периоде.

Промежуточное потребление состоит из стоимости товаров и услуг, которые трансформируются или полностью потребляются в процессе производства в отчетном периоде. Потребление основного капитала не входит в состав промежуточного потребления.

Валовая добавленная стоимость исчисляется на уровне отраслей экономики как разность между выпуском товаров и услуг и промежуточным потреблением. Термин "валовая" указывает на то, что показатель определен до вычета потребления основного капитала.

Субсидии на продукты - это субсидии, выплачиваемые обычно за единицу произведенного товара или услуги, то есть пропорционально количеству или стоимости товаров и услуг производимых, продаваемых или импортируемых предприятиями-резидентами.

Другие субсидии на производство состоят их субсидий, которые предприятия получают от государственных учреждений в связи с использованием факторов производства.

Хозяйственная отрасль – это совокупность институциональных единиц, сгруппированных по заявленному виду деятельности.

Чистая отрасль – это совокупность произведенных единиц, производящих преимущественно однородную продукцию.

Индекс физического объема ВРП - относительный показатель, характеризующий изменение объема валового регионального продукта в текущем периоде, оцененной в ценах базисного периода. Этот индекс показывает – на сколько увеличился физический объем ВРП (т.е. исключается влияние цен).

=, гдe                  (2)

∑ p₁q₀ – ВРП в текущем периоде;

∑ p₁q₀ – ВРП в базисном периоде.

Индекс-дефлятор ВРП – отношение ВРП, исчисленного в фактически действовавших ценах, к объему ВРП, исчисленного в постоянных ценах базисного периода. Характеризует среднее изменение цен в экономике за определенный период.

                      (3)

Конечное потребление складывается из расходов на конечное потребление домашних хозяйств, расходов государственного управления на индивидуальные товары и услуги и на коллективные услуги, расходов на конечное потребление некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства.

Расходы на конечное потребление  домашних хозяйств включают расходы домашних хозяйств на приобретение потребительских товаров и услуг во всех торговых организациях, на рынках и через неорганизованную торговлю, организациях бытового и жилищно-коммунального обслуживания населения, пассажирского транспорта, связи, гостиницах, учреждениях культуры, здравоохранения, образования и др., а также стоимость товаров и услуг, потребленных в натуральной форме, произведенных для собственного конечного использования, полученных в качестве оплаты труда или гуманитарной помощи.

Расходы государственного управления на индивидуальные товары и услуги состоят из расходов сектора государственного управления на потребительские товары и услуги, предназначенные для индивидуального потребления. Такие расходы финансируются за счет государственного бюджета и внебюджетных фондов из средств, полученных в результате сбора налогов и из других доходов государства. В эти расходы включаются расходы организаций, оказывающих бесплатные (для населения) услуги в области образования, здравоохранения, культуры.

Расходы государственного управления на коллективные услуги. Этот показатель отличается от предыдущего тем, что в нем учитываются услуги, оказываемые за счет государственного бюджета организациями, которые удовлетворяют потребности не отдельных домашних хозяйств, а общества в целом. В этот показатель включаются расходы на оборону, общее государственное управление, а также расходы на нерыночную науку, услуги организаций, обслуживающих сельское хозяйство и другие.