Управление государственным долгом

Введение

Государственные заимствования, ставшие следствием необходимости финансирования дефицита государственного бюджета, являются одной из наиболее актуальных тем, которой в последние годы уделяют так много внимания экономисты теоретики и практики.

Для получения дополнительных финансовых ресурсов, необходимых органам государственной власти для финансирования общегосударственных потребностей, они осуществляют определенные заимствования от своего лица, и в этом случае Правительство Российской Федерации превращается в полноправного участника рынка финансовых ресурсов и услуг. В дальнейшем погашение его долговых обязательств происходит за счет государственных бюджетных средств (доходов государственного бюджета), золотовалютных резервов Российской Федерации, дополнительных финансовых ресурсов, которые получены от реализации государственной собственности, а также организации новых заимствований от хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств.

При проведении финансовой политики государства, ее составные элементы, такие как государственная бюджетная политика, налоговая и долговая политика, а также валютная неразрывно связаны между собой, так как величина заимствований, отраженная в государственном долге оказывает значительное влияет на экономический рост в реальном секторе экономики, систему денежного обращения, уровень инфляции в стране, применяемые ставки рефинансирования Банком России, уровень занятости трудоспособного населения страны, объемов и направлений инвестиций в реальный сектор экономики, уменьшает объемы инвестиционных ресурсов, направляемые в экономику, нарушает как процессы простого производства, так и качество воспроизводственных процессов, снижение темпов экономического роста.

В определенный период экономического развития объемы государственных заимствований выходят за рамки возможностей государства, что в свою очередь требует резкого сокращения расходов, направляемых на определенные социальные и инвестиционные цели, которые напрямую не связанные с погашением и обслуживанием государственного долга.

Чрезмерный рост государственного долга несет в себе серьезную угрозу для экономической безопасности государства, стабильности его развития, стабильности государственной бюджетной системы.

Финансовые кризисы 1998 и 2008 годов поставили вопросы управления государственным долгом Российской Федерации в разряд архипервостепенных и архиважных. Наши иностранные инвесторы резко изменили свое мнение о степени платежеспособности Российской Федерации, а также о ценности рекомендаций, которые дают международные финансовые организации по перспективам вложений в страны с динамично развивающимися рынками.

Все это придает данной теме особую актуальность, делает изучение проблем управления государственным долгом крайне необходимыми, так как будущие перспективы развития экономики российского государства, восстановление политической и социальной стабильности в стране в значительной степени зависят от успешной политики управления внутренним и внешним государственным долгом. В этой связи проблемой становиться организация управления государственной задолженностью такими методами, которые позволяют перейти к курсу на сокращение государственного долга и продолжить успешное реформирование экономики.

Целью данной дипломной работы является исследование сущности государственного долга, как важнейшего элемента финансовой системы общества, анализ его состояния на сегодняшний день и выявление будущих стратегий управления внутренними и внешними заимствованиями Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью можно выделить следующие задачи:

а) изучение теоретических вопросов, связанных с такими понятиями, как бюджетный дефицит, государственный внутренний и внешний долг, способы его управления, а также влияния государственных заимствований на реальный сектор экономики страны в целом;

б) исследовать механизмы законодательного регулирования государственного долга России;

в) изучить исторические материалы и провести дополнительные научные исследования по истории финансирования государственного долга государства Российского;

г) проанализировать современное состояние внешнего и внутреннего государственного долга Российской Федерации;

д) провести оценку влияния величины государственного внутреннего и внешнего долга на реальный сектор экономики России;

е) исследовать существующие и перспективные стратегии управления государственным долгом Российской Федерации.

В качестве предмета исследования выступает анализ состояние государственного долга РФ, а также стратегия управления им в настоящее время.

Объектом же исследования в дипломной работе является изучение состояние государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации.

Поставленная цель, стратегия ее достижения, комплекс задач дипломной работы определили ее структуру.

В первой главе рассмотрены теоретические аспекты понятия дефицита бюджета и государственного долга. Подробно описаны основные причины дефицита бюджета. Кроме того, рассматриваются способы финансирования бюджетного дефицита и последствия применения каждого из указанных способов. В этой же главе подробно изучается государственный долг, как основной способ финансирования дефицитного бюджета, дается его полная характеристика, классификация и рассматривается влияние его возникновения на экономику страны.

Во второй главе дается описание истории возникновения государственного долга в России и тенденции его формирования на сегодняшний день. Кроме того, анализируется современное состояние внутреннего и внешнего долга Российской Федерации.

Третья глава дипломной работы полностью посвящена будущей политики Правительства РФ в области управления государственным долгом, ее цели, задачи, проблемы и дальнейшие пути развития.

Изучение этой проблемы является актуальным в настоящее время. На современном этапе развития России удалось преодолеть проблему дефицита бюджета, однако это совершенно не означает, что проблема решена окончательно и ситуация более не повториться.

Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав основного исследования, заключения, списка использованных источников, приложений.

Глава 1. Теоретические аспекты формирования государственного долга

1. Макроэкономические причины формирования

государственного долга

Прежде чем начать наше исследование о современном состоянии государственного долга Российской Федерации, а также охарактеризовать его особенности и современные проблемы управления, необходимо определить, что же, собственно, представляет собой государственный долг и вследствие каких причин происходит его возникновение.

Среди системы показателей, характеризующей общее состояние экономики любого государства, состояние государственных и муниципальных финансов как показателей финансовой сферы является одним из важнейших показателей.

При планировании своей экономической деятельности каждое государство большое внимание уделяет сбалансированности своих доходов и расходов. Не является исключение и Правительство Российской Федерации. 
Одним из вариантов такой несбалансированности является превышение расходов государственного бюджета над его доходами, то есть дефицит государственного бюджета, который страны развитого рынка признали как экономическую объективность [24] и, соответственно, разработали и приняли на вооружение эту новую для себя политику – политику бюджетного дефицита, политику управления государственным внутренним и внешним долгом [26].]

Как «экономическая финансовая категория», категория «бюджетный дефицит» или «государственный долг является производной величиной от такого состояния государственного бюджета, при котором получаемые государством доходы не покрывают всех расходов в силу роста необходимых предельных общественных издержек производства и реализации товаров и услуг, что в свою очередь приводит к отрицательному сальдо государственного бюджета. Учитывая это, сформулируем определение категории «бюджетный дефицит». Под «бюджетным дефицитом» понимают особую систему экономических отношений, связанных с привлечением государством дополнительных доходов, сверх тех доходов, имеющихся в данный момент у государства, и их использованием на финансирование расходов, не обеспеченных собственными доходами.

Как правило, отсутствие положительного бюджетного сальдо не следует связывать только и исключительно с какими либо чрезвычайными обстоятельствами. Бюджетный дефицит может быть обусловлен существующей системой государственного регулирования реального сектора экономики и отражает существующие или планируемые намерения государственных органов власти в лице федерального правительства или правительства субьекта Федерации осуществлять крупные государственные вложение в развитие отраслей хозяйства с целью достижения прогрессивных сдвигов в структуре общественного производства. Но все же, как правило, дефицит государственного бюджета отражает определенные кризисные явления в реальном секторе экономики, ухудшение показателей финансово – хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования, нарушение экономических связей, неэффективность существующей налоговой системы. В этом случае требуется срочное и оперативное принятие соответствующих мер со стороны органов государственного управления по стабилизации реального сектора экономики, реформированию кредитно – финансовой системы, корректировке бюджетной политики государства.

В отдельных, как правило, критических случаях превышение государственных расходов над государственными доходами становиться результатом чрезвычайных обстоятельств, таких как войны, стихийные бедствия, другие чрезвычайные ситуации, различные форс-мажоры и т.д., когда средств и резервов государственного бюджетного фонда недостаточно и приходиться срочно изыскивать необходимые дополнительные источники финансирования таких чрезвычайных расходов [12].

Подобные ситуации также могут возникать в периоды экономических спадов, когда национальный доход сокращается или не может увеличиться, вследствие чего налоговые поступления автоматически сокращаются и имеют тенденцию вызывать дефициты. Таким образом, состояние дефицитности государственного бюджета может быть следствием следующих ситуаций [26]:

во- первых, чрезмерных или излишних государственных расходов;

во-вторых, увеличения государственных расходов может происходить в военное время, другие общественных социальных конфликтов;

в-третьих, сокращения величины поступающих в государственный бюджет налогов, которое осуществляется в целях стимулирования реального сектора экономики;

в-четвертых, при циклических спадах и ситуаций разрегулированности «встроенных стабилизаторов» экономики;

в-пятых, в ситуации усиления влияния элементов политического бизнес – цикла в годы, связанные с проведением «популистской» макроэкономической политики правительства по увеличению государственных расходов, снижения уровня налогов перед очередными выборами в государственные органы власти.

Как правило, повышения в долгосрочной перспективе степени напряженности в бюджетно – финансов и налоговой сфере происходит в результате значительного и рекого увеличения государственных расходов на социальное обеспечение, здравоохранение (это происходит в тех странах, где начинает возрастать доля пожилого населения), а также увеличения государственных расходов на программы образования, в том числе, дополнительного, расходов по созданию новых рабочих мест, системы переподготовки (эта ситуация возникает основнов в странах, где возрастает доля молодого населения).

Как правило, практически не возможно четко и однозначно назвать основную причину бюджетного дефицита. В разных странах, даже и в разные периоды развития для одной страны существует несколько причин, каждая из них может быть названа основной, но чаще всего это причины, порождающие ситуацию бюджетного дефицита, и воздействуют они одновременно.

В тоже время, следует отметить, что любой рост расходов государственного бюджета, не подкрепленный увеличением государственных доходов, нарушает существующее бюджетное равновесие, формирует соответствующее отрицательное сальдо, с одной стороны, а с другой стороны превращается в причину дефицита государственного бюджета, когда недостаточно доходов государства. Учитывая то факт, что основным источником дохода государственного бюджета являются собираемые в государстве налоги, необходимо признать, что состояние доходной базы государственного бюджета определяется экономическим состоянием субъектов хозяйствования, в частности, и всей экономики в целом. В тех ситуация, когда происходит спад производства, имеются и другие негативные явления, вследствие которых бюджетные поступления соответственно уменьшаются. Если при этом государство не обеспечивает адекватное сокращение своих расходов, возникает отрицательное бюджетное сальдо.

К наиболее важному фактору, оказывающим влияние на формирование бюджетного дефицита и определяющим его абсолютную величину, относится колебание объема ВВП в течение анализируемого бюджетного периода. Реальная практика хозяйственной деятельности показала, что в периоды экономической депрессии, когда ВВП находится на низком уровне, государственный бюджет, как правило, сводится с определенным дефицитом, в то время как в периоды подъема наблюдается положительное бюджетное сальдо – профицит. Причиной таких изменений являются изменения, происходящие как в доходной, так и в расходной частях государственного бюджета. Имеется в виду тот факт, что во время экономических спадов резко сокращаются поступления прямых видов налогов (подоходного налога, налога на прибыль и др.), так как происходит соответствующее уменьшение налогооблагаемой базы. В это время происходит увеличение отдельных видов государственных расходов, что заставляет их находиться в противофазе с циклом. В это время, в периоды экономического спада, руководство государства принимает соответствующие регулирующие меры по увеличению государственных расходов по социальной защите населения, что вызывает соответствующий рост выплат отраслям, производящим товары, оказывающим определенные услуги населению, но также пособий по безработице и других социальных расходов.

Среди экономистов принята точка зрения, что в условиях динамично развивающейся экономики бюджетный дефицит в определенных количественно допустимых размерах не страшен. В долг жили и живут многие экономически развитые государства, например, США, Канада [21]. В то же время сумма получаемых государством в долг финансовых ресурсов и услуг не должна обременять реальный сектор экономики государства, добросовестных налогоплательщиков, сопровождаться значительным увеличением расходов по обслуживанию государственного долга, сокращением различных социальных программ. С начала ХХI в. общие государственные расходы по отношению к ВВП во всем мире значительно увеличились. Правительства различных государств мира в этих условиях принимают специальные бюджетные решения, направленные на сокращение отрицательного сальдо государственного бюджета.

Для покрытия возникающего дефицита государственного бюджета, то есть для организации финансирования своих расходов, правительство вынуждено выбирать между следующими альтернативами или их комплексом:

- а) Повышением действующих и (или) вводом новых налогов;

- б) Продажей принадлежащего государства  имущества;

- в) Монетизацией бюджетного дефицита;

- г) Заимствованиями у собственного  населения и за границей [15].

В переходных экономиках процедура монетизации дефицита государственного бюджета, как правило, осуществляется в тех случаях, когда имеется внешний долг достаточно значительных размеров, что, соответственно, исключает возможность льготного финансирование из зарубежных финансовых источников, и возможности получения внутреннего долгового финансирования от населения страны также практически исчерпаны, что очень часто является главной причиной высоких внутренних банковских процентных ставок.

Использование этого способа финансирования государственного дефицита целесообразно в том случае, если официальные объявленные валютные резервы Центрального Банка государства находятся на грани истощения, а урегулирование платежного баланса остается главной задачей государственных органов управления, причем заранее делается предположение о том, что данной ситуации экономика страны способна выдержать высокую инфляцию достаточно длительное время. В случае монетизации дефицита (то есть внутреннего банковского финансирования) нередко возникает эффект «сеньоража», то есть получение дохода государством от печатания денег. Следовательно, «сеньораж», как экономический феномен является прямым следствием значительного превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что в свою очередь приводит к повышению среднего уровня цен в экономике. Как результат, все хозяйствующие субъекты и домашние хозяйства платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через растущие цены. В условиях повышения уровня инфляции иногда возможно возникновение так называемого "эффект Танзи", при котором налогоплательщики сознательно затягивают сроки внесения соответствующих налоговых отчислений в государственный бюджет, что характерно почти для всех переходных экономик. Нарастание соответствующего инфляционного напряжения в экономике создает определенные экономические стимулы для «откладывания» сроков уплаты налогов, так как за время такой специфической «затяжки» происходит своеобразное обесценивание реальных денег, в результате которого выигрывает тот, кто платит налог, то есть конкретный налогоплательщик. В итоге дефицит государственного бюджета и общая неустойчивость финансовой системы, как правило, имеют тенденцию к росту.

Во время инфляционных процессов продажа государственного имущества, например, проведение приватизации государственных предприятий, не имеет макроэкономических противопоказаний, но далеко не во всех странах государство является крупным собственником какого-либо имущества. Кроме того, приватизация государственной собственности представляет собой одноразовое занятие (продав один государственное имущество, нельзя продать его снова).

В этой ситуации в распоряжении государства остается использование налогов и займов [13].

Налоги и займы – это различные способы перевода финансовых ресурсов из частного сектора в государственный сектор. Но в глазах рядовых избирателей, собственников финансовых ресурсов домашних хозяйств, это очень разные способы. Платить налоги избиратели обязаны, а давать правительству взаймы – нет. Налоги – это вынужденный перевод ресурсов в государственный сектор, а покупка государственных ценных бумаг – добровольный. Соответственно рост налогов воспринимается обществом как своеобразная форма государственного насилия, а рост государственного долга – как результат взаимовыгодной сделки с государством. С политической и социальной точек зрения рост налогов опаснее роста долга. Общество в лице избирателей вероятнее всего, проголосует против проекта, узнав, что правительство намерено профинансировать его путем повышения налогов, а не выпуска государственных ценных бумаг. И тогда правящие политики могут потерять голоса избирателей. Люди охотно голосуют за слишком низкие налоги, полагая, что правительство оказывает услуги коллективного пользования. Долговое финансирование имеет более низкую политическую цену еще и по другой причине. Избиратели находятся в плену фискальной иллюзии. Они переоценивают текущие выгоды и недооценивают будущее бремя налогов.

Таким образом, наиболее предпочтительным для правительства и чаще всего используемым является покрытие дефицита бюджета за счет внутреннего и внешнего долгового финансирования бюджетного дефицита. Результатом такого финансирования и становится возникновение такого экономического феномена, как государственный долг [14].

Таким образом, государственный долг образуется в результате осуществления государственными органами различных видов заимствований. Долг органов государственного управления является необходимым и органичным элементом в системе финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 97)  указано, что «государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права» [2; 10].

Как мы можем видеть, такое экономическое понятие как «долговые обязательства государства», представляют собой довольно сложную экономическую категорию, которая отличается от других видов:

а) по форме образования и обслуживания;

б) по объектам долговых отношений;

в) по срокам обязательств.

К основным формам долговых обязательств, применяемых в Российской Федерации (ст. 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации), относят следующие виды:

- кредитные соглашения и договора;

- государственные ценные бумаги;

- договора о предоставлении  гарантий Российской Федерацией,

- договоров поручителей Российской  Федерации,

- переоформленные долговые обязательства  третьих лиц в государственный долг Российской Федерации;

- соглашения и договора Российской  Федерацией о

- пролонгации и реструктуризации долговых обязательств.

По времени действия выделяются следующие виды обязательств:

- краткосрочные обязательства (до 1 года);

- среднесрочные обязательства (до 5 лет);

- долгосрочные обязательства (до 30 лет).

Для финансирования бюджетного дефицита государство может прибегнуть к различным видам внешних и внутренних заимствований, в результате которых и происходит формирование государственного долга страны. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Так же, государственный долг увеличивается вследствие каких-либо обязательств, принятых государством к исполнению, но которые по различным причинам не были профинансированы в определенные сроки [35].

В современных условиях государственный долг выдвигается в центр экономических проблем российского государства, что требует со стороны государственных органов управления самого пристального внимания к этой экономической категории и к проблемам, которые с ним связанны. В общей постановке в проблеме государственного долга можно выделить следующие основные аспекты:

- какова существующая структура и динамика государственного долга;

- каков используемый механизм  управления, обслуживания и реструктуризации государственного долга;

- степень оказываемого влияние  государственного долга на развитие  реального экономики страны [28].

Очевидно, что современное государство может и должно брать в долг на приемлимых и разумных основах и условиях [33; 35]. Существование нормального долга является реальным свидетельством доверия к государству со стороны кредиторов как физических, так и юридических лиц. В эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества. Как правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, имея в виду, что развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных. Однако государственный долг может расти и в стагнирующей экономике, в которой спад производства в течение длительного времени предопределяет все динамические процессы развития макроэкономики. В этом случае основным источником покрытия затрат государства являются монетарные каналы финансирования возрастающего государственного долга. 
Сложность объекта требует выработки определенного подхода к классификации состава долга [36]. При этом возможно использование двух подходов: во – первых, использование принятой бюджетной классификации (в этом случае в структуре долга выделяется ряд статей конъюнктурно – оперативного порядка); во – вторых, возможно использование укрупненных долговых статей, близких по своему функциональному назначению, и в этом случае преобладают, так называемые, институциональные признаки долговых статей.

Во всех применяемых классификациях государственного долга основным является деление его на внешний и внутренний государственный долг [32]. Как специфические виды государственного долга внутренний и внешний долги имеют существенные экономические и социальные различия:

- внешний долг, который, как правило, ассоциируется с долгом человека, задолжавшего другим людям (это долг нашей страны другим странам);

- внутренний долг, который гражданин  воспринимает как долг самим  себе.

Не смотря на эти, чисто психологические отличия, и внешний и внутренний вид долга представляют собой элементы объективной реальности общественных финансовых отношений. В соответствии с рекомендациями, предложенными Международным валютным фондом (МВФ) в качестве категории «внутреннего долга» предлагается рассматривать определенные обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты, то есть субъекты внутри собственного государства.

Соответственно, внешним долгом предлагается считает виды государственной задолженности перед нерезидентами, то есть перед зарубежными кредиторами.

На практике сам факт отнесения отдельных владельцев государственных долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет главное, определяющее значение для существующей, актуальной структуры государственного долга.

Применяемая на практике классификация государственного долга может быть дополнена рядом специальных классификационных схем, к которым относятся:

- классификация государственного  долга по типу кредитора (основного  держателя государственного долгового  обязательства);

- классификация государственного долга по типу долгового обязательства.

Предлагаемая нами классификация государственного долга по типу кредиторов играет особенно важную роль при проведении анализа влияния государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных сегментов.

Так, например, при распространении сущности и содержания операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном финансовом рынке их распределение по категориям отдельных владельцев и спецификой государственного заимствования, и конкретными условиями функционирования банковско-кредитной системы государства ( то есть величиной спроса на банковские ссуды, величиной резервов коммерческих банков, структурой портфеля государственных ценных бумаг и т.д.).

Предлагаемая классификация государственного долга по типу кредиторов может иметь следующий вид:

- внутренний государственный долг (то есть долг органам денежно-кредитного  регулирования, различным коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, другим финансовым учреждениям);

- внешний государственный долг (то есть долг различным международным организациям, государственным органам управления зарубежных стран, прочая внешняя задолженность, включая различные банковские ссуды и авансы, кредиты различных поставщиков).

Предлагаемая классификация государственного долга по типу государственного долгового обязательства имеет важное аналитическое и практическое значение, так как позволяет выявить конкретные типы долговых активов и характеризует типы активов, которым располагают кредиторы:

- внутренний государственный долг (долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям, краткосрочные ссуды и векселя, не отнесенные к другим категориям);

- внешний государственный долг (аналогично перечню статей внутреннего государственного долга).

В экономико-правовую категорию «государственный долг» включаются все признанные долги Российской Федерации. Задолженность, формирующая государственный долг, возникает в результате заимствования в денежной форме, выпуска различных видов долговых обязательств для оплаты принятых на себя долгов других экономических субъектов, «безденежного» выпуска долговых обязательств. Погашение накопленного государственного долга может происходить различными способами:

- различными денежными выплатами;

- в процессе обмена долгового  обязательства на налоговые освобождения;

- возможным отказом от уплаты;

- возможным аннулированием задолженности  кредиторов;

- перепринятием долговой задолженности  другим органом и др.

Государственный долг в соответствии с существующей методикой оценивается по номинальной стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Государственный долг представляет собой определенной экономическое состояние (т.е. запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а ее изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение).

Величина государственного долга в национальной части внешней задолженности в значительной мере зависит от динамики обменных курсов. Так, если в период между датами определения величины задолженности обменный курс валют изменился, то переоценка суммы внешнего долга, выраженного в иностранной валюте, в рубли служит одним из факторов изменения общей величины государственного долга. Это особенно важно в связи с тем, что структурно государственный долг состоит из двух частей: