содержание

Введение

     Муниципальная собственность - это огромный имущественный комплекс, в который входят различные виды имущества: земля, движимое и недвижимое имущество. В категорию «недвижимое имущество» входят жилой и нежилой фонд, коммунальные сети, различного рода сооружения и так далее. Муниципальные образования осуществляют полномочия собственника в своих интересах. Муниципальным образованием является такое образование, в котором имеется орган самоуправления (города, районы в городах, поселки, деревни и др.).

     Субъектами  права муниципальной собственности являются муниципальные образования. Управление муниципальной собственностью осуществляется органами трех видов:

• представительными (выборными органами);
• органами местного самоуправления;
• муниципальными предприятиями и учреждениями, за которыми закреплена муниципальная собственность на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

     К объектам права муниципальной собственности относятся: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также другое движимое и недвижимое имущество¹.

     Особенности муниципального имущества:

• муниципальное имущество подобно государственному делится на две части: одна часть закреплена за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, другая — составляет казну муниципального образования, включающую средства местного бюджета и иное муниципальное имущество;
• среди объектов муниципальной собственности есть и такие, которые являются исключительно муниципальной собственностью, т.е. изъяты из гражданского товарооборота. Это муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
• объекты муниципальной собственности предназначены для решения вопросов местного значения: для удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных, бытовых и иных потребностей населения данной территории, иначе говоря, имеют целевой характер2.

     Проблема  самостоятельности местного самоуправления в решении местных вопросов выходит на первое место по своему значению. Решение данной проблемы немыслимо без передачи местному самоуправлению финансовых ресурсов и объектов муниципальной собственности. Но следует отметить, что вопрос о приобретении и отчуждении муниципальной собственности решен достаточно подробно и вряд ли будет вызывать затруднения при его решении.

     Актуальность  темы подтверждается тем, что муниципальная  собственность играет важнейшую роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территориях муниципальных образований. Однако современное состояние муниципальной собственности оставляет желать лучшего: муниципальные предприятия в основном убыточны; учреждения — высокозатратны; местные бюджеты в большинстве своем дотационны; обеспечение населения некоторыми видами услуг объектов муниципальной собственности, как правило, ниже социальных стандартов. Следовательно, объективно назрела необходимость совершенствования системы муниципальной собственности и механизма управления ею.

     Правовое  регулирование муниципальной собственности  в РФ осуществляется целым рядом нормативных актов. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,  Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также нормативные акты субъектов РФ³.

     Целью данной работы является рассмотрение правового регулирования муниципальной  собственности в Российской Федерации, объектов, относящиеся к муниципальной собственности, средств местного бюджета,   а также способы возникновения права муниципальной собственности и приватизации муниципальной собственности.

     Задача  муниципального управления, профессионально  действуя в экономическом пространстве муниципальной системы, обеспечить на своей территории развитие и успешное функционирование социально-экономической системы.

     Объектом  исследования является муниципальное образование «Судромское».

     Для выполнения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Анализ литературных источников по данной теме.
2. Закрепление теоретических знаний.
3. Характеристика Судромского сельского поселения.
4. Анализ правового обеспечения управления муниципальной собственностью на примере МО «Судромское».

     Дипломная работа состоит из трех глав:

     Общая характеристика права муниципальной собственности.

       Теоретические основы управления человеческим потенциалом предприятия.

     Особенности регулирования права муниципальной  собственности на отдельные виды имущества.

     Организация правового обеспечения управления муниципальной собственностью на примере МО Судромское сельское поселение.

     Для достижения поставленной цели необходимо использовать следующие методы: анализ законодательства в области регулирования прав муниципальной собственности, наблюдение, обзор литературы по данной теме.

     В результате исследования необходимо рассмотреть  систему правового обеспечения управления муниципальной собственностью в МО «Судромское», обозначить основные проблемы, преодоление которых позволит повысить эффективность использования муниципальной собственности. А так же сформулировать рекомендации по решению этих проблем.

Глава 1.  Общая  характеристика права муниципальной собственности

     1.1. Понятие и признаки права муниципальной собственности. Законодательное и муниципальное регулирование отношений по поводу муниципальной собственности

     В Российской Федерации признается и  гарантируется местное самоуправление. Деятельность всякой власти, реализация ее политики должны быть обеспечены собственными материальными и финансовыми ресурсами. Тем более это актуально для современного периода, когда одной из основных функций власти становится оказание общественно значимых услуг населению. К местному самоуправлению это относится в еще большей мере, чем к государственной власти, так как к задачам местного самоуправления в первую очередь относится удовлетворение основных жизненных потребностей населения⁴.

     Конституция Российской Федерации, признавая и  гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия  местного самоуправления. Это находит свое выражение, прежде всего в:

• признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности;
• праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью⁵.

     Муниципальная собственность – это собственность муниципальных образований. Под муниципальным образованием понимается – городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

     Муниципальные образования имеют определенное имущество, принадлежащее им на праве собственности. И эта собственность рассматривается как муниципальная собственность. Право муниципальной собственности в объективном смысле есть совокупность юридических норм, закрепляющих общественные отношения по присвоению материальных благ, средств производства и предметов потребления. Право муниципальной собственности в субъективном смысле ест реальная возможность субъектов муниципального образования владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим имуществом в пределах, установленных законом.

     Содержанием права муниципальной собственности  являются правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Свои правомочия собственник осуществляет в соответствии с законом, не нарушая прав и законных интересов других лиц и государства, не причиняя вреда окружающей среде. Так как органы МСУ не входят в систему органов государственной власти, осуществление правомочий собственника муниципального образования органами государственной власти и должностными лицами не допускается⁶.

     Муниципальная собственность как один из элементов  экономической базы местного самоуправления составляет ресурсную основу для выполнения социальных функций органов местного самоуправления. Это определяет не только состав имущественного комплекса муниципального образования, но и его целевое назначение.

     Конституция РФ установила, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Аналогичное положение закреплено и ГК РФ. Статьями 71-73 Конституции РФ определены предметы ведения, в том числе в области экономических отношений и регулирования вопросов собственности, Российской Федерации и субъектов РФ, а статьями 130 и 132 вопросы, решаемые  посредством местного самоуправления7.

     Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, является самым  важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших.

     Европейская хартия местного самоуправления была открыта для подписания государствами – членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. Почти все страны – участницы Совета Европы подписали Хартию, 44 из них ее ратифицировали⁸.

     Хартия  ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ. Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований⁹.

     Рассмотрим  основные положения законодательства РФ, связанные с регулированием отношений по поводу муниципальной собственности.

     Особенностью  отношений, связанных с публичной  собственностью, является их правовое регулирование, без которого даже грамотное распределение правомочий собственника между действующими от его имени органами не позволит обеспечить интересов публичного образования. Конституцией Российской Федерации установлены основы правового положения муниципальной собственности и владения, пользования, распоряжения ею¹⁰.

     Непосредственное  законодательное регулирование  в сфере отношений собственности  осуществляется Гражданским кодексом РФ и принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами.

     Вопросы муниципальной собственности регулируются также федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами. Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются федеральным законом. Специальный закон по данным вопросам не принят. При этом надо отметить, что соответствующие нормы могут быть включены и в ГК РФ. До введения специальных норм по названным вопросам следует руководствоваться нормами действующего гражданского законодательства¹¹.

     Собственником муниципального имущества является муниципальное образование, однако реализуются его правомочия органами местного самоуправления. Это требует  установления для данных органов муниципальными правовыми актами специальных правил осуществления от имени муниципального образования правомочий собственника муниципального имущества¹².

     Так как на основании конституционных  норм местное самоуправление в РФ обладает собственной компетенцией и самостоятельностью в ее пределах, а Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями, уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления¹³.

     Правовую основу муниципальной собственности составляют федеральные правовые акты и муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы формирования, владения, пользования, распоряжения, управления муниципальной собственностью.

     По  отдельным имущественным объектам в соответствии с федеральными законами решение об их включении в состав муниципальной собственности конкретного муниципального образования или исключении из состава муниципальной собственности данного муниципального образования (разграничение имущества между муниципальными образованиями и перераспределение имущества между субъектом РФ и муниципальным образованием) принимается органами государственной власти субъекта РФ. Законы субъекта РФ о порядке подготовки и принятия таких решений и сами данные решения также относятся к правовой основе муниципальной собственности¹⁴.

     Собственник наделен правом самостоятельно и  добровольно распоряжаться своим имуществом. Сделки с муниципальным имуществом совершаются на основании договора. Положения заключенного договора являются обязательными для сторон и определяют в ряде случаев не только судьбу вещи, но также правомочия и обязательства сторон в отношении имущества, т.е. также формируют правовые основы муниципальной собственности. Однако органам местного самоуправления при совершении сделок с муниципальным имуществом необходимо учитывать ограничения, установленные Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»¹⁵.

     Муниципальные образования в соответствии со статьями 130, 132 Конституции РФ самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальной собственностью, управляют ею. В развитие конституционных норм и норм гражданского законодательства Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований; подтверждено право муниципального образования передавать муниципальное имущество во временное и постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых в пользование объектов, в том числе условия использования земель, получать доходы в местный бюджет от использования и приватизации  муниципального имущества, создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать муниципальным имуществом в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения¹⁶.

     Законодательство  о местном самоуправлении определяет вопросы местного значения каждого  типа муниципальных образований, за исключением внутригородских территорий городов федерального значения, часть полномочий органов местного самоуправления, включая исключительные, устанавливает требования к муниципальным правовым актам. На основании законодательных положений в муниципальном образовании должна быть сформирована система муниципальных правовых актов, в том числе и по регулированию вопросов, связанных с реализацией прав муниципальной собственности. Основным нормативным правовым актом, обладающим наряду с решениями референдума высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, является Устав муниципального образования¹⁷.

     Помимо  Устава муниципального образования  вопросы муниципальной собственности  регулируются и муниципальными нормативными правовыми актами. Так, должны быть в муниципальных правовых актах  определены:

• порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
• порядок и условия приватизации муниципального имущества (и программа приватизации);
• регламент деятельности каждого из органов местного самоуправления, осуществляющих правомочия собственника;
• регламенты осуществления органами местного самоуправления функций и оказания услуг, связанных с владением, пользованием, распоряжением, управлением муниципальной собственностью;
• порядок содержания и использования муниципального жилищного фонда;
• порядок использования муниципальных водных объектов, городских лесов;
• порядок охраны и сохранения памятников местного значения;
• порядок определения, использования имущества, управления имуществом, предназначенным для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

     Названные муниципальные правовые акты кроме  прочего должны устанавливать расходные  обязательства местного бюджета  в отношении объектов муниципальной собственности, муниципальные минимальные стандарты в части формирования и содержания объектов муниципальной собственности, гарантии обеспечения органами местного самоуправления интересов муниципального образования при управлении муниципальной собственностью. Особо важное значение имеет ввиду сложного положения с состоянием объектов муниципальной собственности регулирование вопросов капитального ремонта имущества и утилизации пришедших в негодность объектов муниципальной собственности¹⁸.

     Важно урегулировать муниципальными правовыми актами порядок страхования муниципального имущества, порядок предоставления льгот и преимуществ пользователям муниципальной собственностью с учетом необходимости исключения условий для недобросовестной конкуренции. Муниципальные правовые акты должны устанавливать для органов местного самоуправления правила по заключению договоров от имени муниципального образования и основные условия, которые необходимо включать в договора при распоряжении объектами муниципальной собственности.

     1.3. Правовые ограничения по составу собственности муниципальных образований

     Федеральное законодательство вводит прямые или  косвенные ограничения для публичного собственника в части наличия и использования имущества. В частности, ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ установлено требование по перепрофилированию или отчуждению имущества, не отвечающего требованиям частей 1-4 указанной статьи, а переходными положениями Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 8 ст. 85) установлен срок таких действий в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года – до 1 января 2012 года.¹⁹

     Исходя  из выявленного Конституционным  Судом РФ конституционного смысла ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления могут иметь в собственности имущество, только необходимое для осуществления полномочий муниципальных образований. Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ, по мнению Конституционного Суда РФ, допускает наличие в муниципальной собственности иного имущества, но только имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, прямо названное в данной статье²⁰.

     Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в ст. 8 устанавливает возможные случаи создания государственных и муниципальных унитарных предприятий²¹.

     В совокупности нормы законодательства о местном самоуправлении и гражданского законодательства ограничивают возможность  создания и функционирования муниципальных  унитарных предприятий только сферой компетенции местного самоуправления в части обеспечения предоставления муниципальных услуг, оказываемых физическим или юридическим лицам безвозмездно или по регулируемым ценам (тарифам). Таким образом, как наличие определенных видов муниципального имущества, так и осуществление хозяйственной деятельности организациями муниципальной формы собственности определяются целями муниципального образования и полномочиями органов местного самоуправления²².

     Срок  отчуждения или перепрофилирования имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ и находившегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года истекает 1 января 2012 года. В отношении имущества, законно поступившего в муниципальную собственность после 1 января 2006 года, а также не перепрофилированного и не приватизированного в указанный срок, применяются нормы ст.238 ГК РФ. Статья 238 ГК РФ предусматривает, что имущество, которое не может принадлежать лицу в силу закона, должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на такое имущество, если законом не установлен иной срок. В случае, когда имущество не отчуждено в установленный срок, такое имущество с учетом его характера и назначения, по решению суда подлежит принудительной продаже, с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества²³.

     При определении состава муниципального имущественного комплекса наибольшие трудности вызывает установление имущества, предназначенного для осуществления деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений и для осуществления переданных государственных полномочий, переданных по соглашению полномочий иного типа муниципальных образований.

     Отнесение имущества к категории предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений осуществляется в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. В Положении об имуществе, предназначенном для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, должны быть установлены основания, по которым имущество относится к данной категории, порядок формирования и изменения перечня данного имущества, ведения реестра этого имущества и т.п²⁴.

     К имуществу указанного предназначения можно отнести любое муниципальное  имущество, которое используется органами местного самоуправления и должностными лицами в процессе служебной деятельности, служит для выполнения должностными лицами своих функций. Таким имуществом являются административные здания, в котором располагаются органы местного самоуправления, офисная техника и мебель, программное обеспечение, служебный автотранспорт, служебные жилые помещения и иное имущество, обеспечивающее функционирование работников муниципальных организаций.

     Перечисленные виды имущества могут находиться как в муниципальной казне, так и в оперативном управлении муниципальных учреждений, в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий. На владение, пользование и распоряжение указанным имуществом распространяются все требования, установленные соответствующим правовым режимом данных объектов, а также правовые  нормы, установленные указанным выше нормативным правовым актом представительного органа²⁵.

     Уполномоченный  орган местного самоуправления должен проводить анализ имеющихся в  муниципальной собственности объектов, прогнозировать необходимость и возможность использования имущества для обеспечения местного самоуправления, выявлять объекты, отвечающие требованиям  к данной категории имущества, формировать на основании данных анализа и прогноза проект перечня имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, представлять проект на утверждение представительного органа муниципального образования, вести Реестр указанного имущества. В Реестре желательно указывать объект муниципальной собственности, номер в Перечне, основания и дата приобретения права муниципальной собственности на данный объект, данные государственной регистрации объекта недвижимости,  правовой режим, вид использования и пользователь, местонахождение, стоимость,  иные данные, необходимые для управления объектами, включенными в Реестр.

     Необходимо разделять вопросы, например, организации снабжения населения коммунальными услугами и собственно производство и предоставление таких услуг. Нельзя забывать о том, что в соответствии с федеральным законодательством предусмотрены прямые договорные отношения между получателями услуг и  их производителями, либо между собственниками жилых помещений и общего имущества многоквартирных домов, управляющими компаниями и производителями коммунальных услуг, а также оплата коммунальных услуг их получателями, а не за счет средств местного бюджета. Это ограничивает полномочия органов местного самоуправления в области жилищного и коммунального хозяйства. Частные компании, иные организации, в том числе МУПы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, производят и предоставляют услуги тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления многоквартирными жилыми домами (частным имуществом). Имущество, используемое для производства и предоставления коммунальных услуг, не может быть отнесено к категории, определенной п. 2 ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.