Управление муниципальной собственностью. 2

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на  тему: «Управление муниципальной  собственностью»

Выполнил:

студент гр.

Руководитель:

Ижевск, 2005

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

В российских условиях государство  продолжает оставаться крупнейшим собственником  недвижимости. Эволюция отечественных реформ в сфере имущественных отношений, начавшаяся с процессов массовой приватизации, к настоящему времени объективно выводит на первый план проблему эффективного управления имуществом. Эта проблема должна решаться во всей ее обширной гамме системно увязанных вопросов от радикального повышения бюджетных доходов за счет интенсивного использования ресурсов недвижимости до сохранения и развития недвижимости как основы национального богатства.

Государственный комитет  Удмуртской Республики по управлению имуществом является основным звеном системы управления муниципальной  собственностью в Удмуртской Республике. Вопросы аренды объектов нежилого фонда в общей концепции управления муниципальным имуществом занимают особое место. Аренда, представляя один из механизмов управления собственностью и получения от нее экономического и социального эффекта, является при этом возобновляемым источником поступлений.

В настоящее  время существует несколько методик  расчета арендной платы. Методика, применимая в Удмуртской Республике в настоящее время, имеет ряд значительных недостатков. Государство сдает имущество в аренду по ставкам значительно ниже рыночных, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению платежей в бюджет.

Целью дипломной  работы является выявление проблем  и обобщение опыта управления муниципальной собственностью.

Для достижения поставленной цели предусмотрено решить следующие  задачи:

• дать характеристику муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления;
• рассмотреть правовое обеспечение муниципальной собственности и деятельности местного самоуправления по управлению ею;
• выделить формы и методы управления муниципальной собственностью;
• рассмотреть состав и дать экономическую характеристику муниципального имущества г. Ижевска;
• проанализировать аренду как способ управления муниципальной собственностью;
• выявить практические трудности обеспечения управления муниципальной собственностью г. Ижевска;
• определить основные направления реформы управления муниципальной собственности как составной части муниципальной реформы в РФ;
• разработать мероприятия по совершенствованию управления муниципальной собственности г. Ижевска.

Для подробного изложения проблемы, наиболее полного  раскрытия выбранной темы в соответствии с целью и поставленными задачами в работе, используются следующие источники информации:

• законодательные и нормативные акты Правительства Российской Федерации и Удмуртской Республики;
• инструкции и методики жилищно-коммунального хозяйства;
• статистическая информация, полученная из отчетов за рассматриваемые периоды;
• периодические издания и учебная литература.

Методологическую и теоретическую  основу исследования составляют методические и нормативно-правовые материалы практического характера.

В работе использованы результаты исследований зарубежных и  отечественных специалистов в области права и экономики. Информационная база исследования включает обобщенную информацию о нормативных документах, регламентирующих арендные отношения. Исследование основано на системном подходе с использованием методов комплексного правового анализа, статистического, сравнения и других.

Структурно работа состоит  из введения, трех глав, заключения и  списка использованной литературы. В  первой главе рассмотрены теоретические основы управления муниципальной собственностью. Во второй главе проанализированы проблемы организации деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью г. Ижевска. В третьей главе рассмотрены основные направления совершенствования управления муниципальной собственностью в свете муниципальной реформы.

 1.  Теоретические основы управления  
муниципальной собственностью

1.1. Муниципальная собственность  как экономическая основа  
местного самоуправления

Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.

Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации  позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.

Наблюдается неполнота и  неоднозначность законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.

Поскольку основными видами гражданско-правовых отношений являются имущественные, которые, в свою очередь, строятся на базе собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.

Конституция РФ, признавая  и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст.8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст.132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст.130).

Применение этого положения  является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма  участия населения в управлении муниципальным имуществом. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК, законах об организации местного самоуправления, других законах и нормативных правовых актах.

Процесс формирования муниципальной  собственности начался после  принятия Закона от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Порядок ее формирования был определен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.

Несмотря на то что объекты  муниципальной собственности определены во многих нормативных правовых актах, нередко возникают судебные иски в связи с разграничением права собственности.

Свердловский областной комитет по управлению государственным имуществом обратился в Арбитражный суд Свердловской области с иском к администрации г. Екатеринбурга и третьему лицу - Научно-производственному центру по охране памятников истории и культуры Свердловской области о признании недействительным постановления главы администрации города в части утверждения в составе муниципальной собственности ряда зданий, расположенных в г. Екатеринбурге.

Исковые требования мотивировались тем, что эти здания относятся  к памятникам истории и культуры и являются объектами федеральной собственности, в связи с чем незаконно отнесены оспариваемым постановлением к муниципальной. Арбитражный суд иск удовлетворил со ссылкой на то, что все объекты, указанные в исковом заявлении, являются памятниками истории и культуры и незаконно включены в перечень объектов муниципальной собственности.

На формирование муниципальной  собственности существенным образом  повлиял и процесс приватизации. Однако у органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности оказать на него какое-то заметное воздействие.

Вообще приватизация привела  к сокращению объектов муниципальной  собственности и не принесла местному самоуправлению каких-либо существенных экономических выгод. Так как предприятия продавались по остаточной стоимости, то и значительных поступлений в бюджеты муниципальных образований практически не было.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" существенно меняет организационные основы приватизации муниципального имущества. Появились новые нормы, регулирующие отношения муниципального образования с открытыми акционерными обществами, закрепление акций в муниципальную собственность при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в акционерные общества, создание органов по управлению муниципальным имуществом по решению представительного органа местного самоуправления и в соответствии с уставом муниципального образования.

Вместе с тем нельзя оставить без внимания тот факт, что по новому законодательству орган, наделенный правами продавца муниципального имущества, должен иметь полномочия собственника этого имущества. Исходя из текста ст.10 Закона, применимого и к продавцу муниципального имущества, последний осуществляет следующие функции: владеет объектами приватизации до их продажи, распоряжается этими объектами, причем не только их продает, но и создает хозяйственные общества, вносит имущественные вклады. Кроме того, при разработке положения, устава, иного документа, регламентирующего деятельность органа по продаже муниципального имущества, целесообразно последовательно и полно перечислить и изложить его функции по предметам ведения - какие решения этот орган может принимать самостоятельно, а какие - по согласованию.

Российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливает и особенности муниципальной собственности. Среди них следует назвать такие. Как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов. Попытки федеральной власти устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом (например, определять объекты приватизации) не могут быть признаны основанными на законе. Не случайно ст.217 ГК разрешает устанавливать специальным законодательством лишь "порядок" (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты.

Именно поэтому Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (ст.126 ГК).

1.2. Правовое обеспечение муниципальной собственности и деятельности  
местного самоуправления по управлению ею

В течение последних  десяти лет местные органы власти в целом по России в дополнение к уже находившимся у них социальным объектам приняли в свое ведение и в собственность свыше 75% жилого фонда, 80% - детских дошкольных учреждений, 45% - больничных коек и поликлиник, около 80% - спортивных сооружений, клубов и других подобного рода учреждений. Эти цифры, бесспорно, впечатляющи¹.

Решение столь  масштабной задачи осложняется следующими обстоятельствами. Во-первых, средств на содержание данных объектов и приведение их в элементарный порядок у местных властей нет. Во-вторых, эти объекты распределены по населенным пунктам крайне неравномерно, и во многих индустриальных центрах доля ведомственной социальной сферы достигает 60-90%. В-третьих , значительные различия существуют и по отраслевому профилю прежних хозяев социальных объектов. Размеры последних традиционно невелики в таких "бедных" отраслях как , например, легкая, пищевая, местная промышленность (исключением обычно становились только предприятия-гиганты и крупные многоотраслевые поселения в роде "текстильных городов"). Зато некогда наиболее "богатые" отрасли (оборонная, угольная, металлургическая, нефтегазовая) могли иметь в местах расположения практически всю мыслимую социальную инфраструктуру, причем качественно превосходящую муниципальную и целиком финансируемую по каналам соответствующих министерств и ведомств. В-четвертых, практически все подлежащие передаче в муниципальное ведение объекты социальной инфраструктуры давно не ремонтировались и предельно изношены; прежде чем начать ими распоряжаться, их надо привести в порядок.

Для полноценного анализа принципов формирования системы субъектов и объектов муниципальной собственности важнейшую  роль играет проработка положений нормативных  актов по развитию децентрализации  муниципальной собственности и,  прежде всего, подходов, заложенных в Постановлении Верховного Совета РФ  "О  разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москва, Санкт-Петербург и муниципальной собственности", распоряжении Президента РФ "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности".

Важную роль в переходе к структуризации муниципальной  собственности сыграли Законы РФ "О собственности в РСФСР", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О дополнительных полномочиях местных Советов в процессе перехода к экономическим реформам".

Эти законы выделили несколько уровней собственности, которая так или иначе по своему характеру была не частной. В рамках прежней абстрактной государственной собственности были выделены три вертикальных уровня:

• во-первых, государственная на уровне Федерации. Реальными распорядителями собственности этого уровня стали федеральные органы власти и управления;
• во-вторых, государственная собственность субъектов Федерации;
• в-третьих, муниципальная собственность. В статье 37, ч.1 Закона РФ "О местном самоуправлении в России" не был определен субъект данного вида собственности, и всего лишь говорится, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории, т.е. города или района.

В постановлении   Верховного   Совета  РСФСР был дан перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности:

1. Объекты государственной  собственности, расположенные на  территории, находящейся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) советов народных депутатов:

• жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местной власти (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет пяти и семи процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;
• жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном документе;
• объекты инженерной инфраструктуры города (за исключением входящей в состав имущества предприятий), городской пассажирский транспорт (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
• другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) местных администраций;

2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей и округов, и находящиеся на территории соответствующих городов:

• предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;
• оптово-складские мощности  предприятия и подразделения производственно-технической  комплектации,  необходимые  для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятием;
• учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта;

3. Предприятия и объекты  общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении министерства сельского хозяйства РФ;

4. Предприятия  розничной торговли, общественного  питания и бытового обслуживания  населения, находящиеся в ведении  министерств, ведомств, госпредприятий (кроме закрытой сети), а также предприятий и организаций министерства путей сообщения РФ, департамент морского и речного транспорта, министерство транспорта РФ, связанных с обеспечением питания населения.

Функции по владению и распоряжениям муниципальной  собственностью в различной степени передавались органам власти и управления города. Но изначально был заложен, как пишет М.М. Маренников² порочный принцип в разделении собственности - дуализм. С одной стороны, законы "О местном самоуправлении в РФ" и "О собственности в РСФСР" прямо указывали на то, что к муниципальной собственности без оговорок относятся определенные, как правило, затратные объекты, которые находились в ведении городских властей и раньше. Это объекты инженерной инфраструктуры города, жилой и нежилой фонд. Вместе с тем было оговорено, что могут относиться к муниципальной собственности доходные  и высокорентабельные объекты городской социально-экономической  инфраструктуры: магазины, ателье,   парикмахерские,   рестораны,   небольшие предприятия, транспортные и строительные предприятия, находившиеся ранее в другом ведении. Изначально законами был предопределен механизм, который не способствовал быстрому и единообразному формированию муниципального хозяйства.

 Как отмечает В.И.  Кошкин³, постановление Верховного   Совета   РСФСР заложило сложности в разделении государственной собственности на три уровня: федеральный, областной, муниципальный. Распоряжение Президента РФ не улучшило ситуации. Получилось так, что в муниципальную собственность изначально передавались только убыточные объекты, основная часть прибыльных объектов закреплялась в федеральной собственности, откуда они, как правило, передавались в областную. А областные органы управления могли передать их в руки муниципальной собственности или не передать. В результате сложилась парадоксальная ситуация: городская недвижимость оказалась почти вся в федеральной собственности. Только в мае 1994 г. выходит указ Президента о мерах по разграничению собственности, о мерах по повышению статуса городов. В нём наконец-то вводится принцип, который должен был быть введен сразу: не область разрешает брать объекты городу в муниципальную собственность, а город самостоятельно решает вопрос о закреплении объектов муниципальной собственности и уведомляет область о том, что он принял какие-то объекты. Если в течение двух недель не последовало со стороны областных органов возражения, то в этом случае вопрос решен. Однако этот механизм был введен слишком поздно и практически не повлиял на изменения в структурных уровнях и объемах собственности.

С большой потерей  темпов, но все же с начала 1992 г. российское самоуправление стало обрастать собственностью, прежде всего за счет предприятий и иного имущества, которое ранее находилось на балансе местных органов, а также объектов хозяйственного и социально-культурного назначения, находившихся раньше в вышестоящем подчинении, но обслуживающих местные нужды. Собственность и сопутствующее ей право распорядиться имуществом - прикупить, продать, сдать в аренду - превращает органы местного самоуправления в полноценных участников рыночной экономики, способных осуществлять предпринимательскую деятельность в интересах населения, получать доходы. Однако формирование муниципальной собственности имеет цели, далеко не исчерпывающиеся созданием для местного самоуправления соответствующей материальной основы. Как ни парадоксально это звучит, но в значительной мере местная администрация обретает собственность для того чтобы незамедлительно от нее избавиться. Рука об руку с формированием муниципальной собственности должна идти ее приватизация. В отличие от предприятий и других организаций, органы местного самоуправления не просто участники рыночных отношений, а властный инструмент проведения рыночных реформ, главнейший рычаг их продвижения в масштабах страны. Именно через местную администрацию, через фонды имущества и комитета по управлению имуществом большая часть собственности должна возвращаться населению, гражданам.

1.3. Формы и методы управления  муниципальной собственностью

Рассматриваемая нами проблема сочетает принципиальные положения двух крупнейших подсистем  права - публичного и частного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся  одним из столпов гражданского права, и вопрос об управлении, представляющий собой основу публичного правопорядка, предстоит согласовать в рамках теории управления муниципальной собственностью.

Необходимо прежде всего определиться с исходной терминологией. Попытаемся взглянуть на проблему в историческом ракурсе и обратимся к одному из основателей теории государственного управления экономикой - академику А.В. Венедиктову⁴. Он понимал под управлением, возложенным на госорган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции. При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера.

В  исследованиях  ученых РФ государственная собственность  в настоящее время рассматривается  как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу: 1) внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета; 2) между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления; 3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями. Таким образом, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий.

В проекте Концепции управления собственностью выделено понятие управления собственностью, к которому относят  комплекс административных, экономических  и законотворческих действий органов  власти, объединенных единой политикой  и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества. Оно отличается от понятия управления отношениями собственности, куда входит управление правами владения, пользования и распоряжения - приватизация, аренда, безвозмездное пользование, наем, хозяйственное ведение, оперативное управление, концессия, доверительное управление, залог и т.д. При этом подчеркивается, что управление собственностью может осуществляться в отношении как объекта, так и субъекта управления.

По нашему мнению, управлением муниципальной собственностью является административная, властная деятельность, которую условно можно считать оболочкой. Содержанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь "кокона" государственного регулирования, поскольку административная деятельность является "проводником" государственных велений.

Организация управления муниципальной  собственностью представляет собой  сложную совокупность действий органов  местного самоуправления. В нее включаются: определение государственной политики в области муниципальной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение муниципальной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов муниципальной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов муниципальной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение муниципальной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).