Управление муниципальной собственностью

СОДЕРЖАНИЕ 

стр

ВВЕДЕНИЕ

     Требования эффективного управления муниципальной собственностью постоянно находятся в числе первоочередных, предъявляемых обществом к избранным органам местного самоуправления, и, соответственно, находят отражение в числе первоочередных решаемых ими проблем. В российских условиях они имеют определенную специфику и приобретают, в известной мере, еще большее значение. Это обусловлено наличием крупнейших в мире ресурсов недр и земельной недвижимости и, одновременно, не удовлетворяющим общество уровнем качества жизни, крайне недостаточным инфраструктурным развитием обширных территорий страны и ее регионов, а также сложившимся за многие десятилетия сложным менталитетом граждан по отношению к народной собственности. Тезисы об эффективном управлении, использовании, охране и распоряжении муниципальной собственностью в той или иной форме присутствуют в программах всех политических партий и выступлениях лидеров страны.

     Управление  собственностью заключается в целенаправленной скоординированной деятельности различных категорий менеджеров, обладающих соответствующими полномочиями от имени наделенных определенными правами муниципальной власти. Эффективное управление позволяет максимизировать результаты владения, пользования и распоряжения объектами собственности в рамках законодательно установленных ограничений.

     Объект  исследования – муниципальная собственность.

     Предмет исследования – управление муниципальной  собственностью.

     Цель  исследования – изучить управление муниципальной собственностью: современные проблемы и перспективы.

     Задачи:

     - рассмотреть теоретические и методологические основы управления муниципальной собственностью;

     - провести анализ управления муниципальной собственностью (на примере ММУ «Одинцовская центральная районная больница»);

     - рассмотреть направления совершенствования организации деятельности ММУ «Одинцовская центральная районная больница».

     Методы  исследования:

     - теоретические: анализ документов (учебников, монографий, законодательных актов), исторический метод, сравнительный метод;

     - эмпирические: наблюдение, опрос; интервью.

     Практическая  значимость исследования заключается  в возможности использования полученных результатов в деятельности органов местного самоуправления по совершенствованию управления муниципальной собственностью на уровне муниципального учреждения. 
 

1. Теоретические и методологические основы управления муниципальной собственностью

1.1 Сущность и основные характеристики муниципальной собственности 

     В соответствии с Конституцией РФ муниципальная  собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности (ст. 8)1.

     Понятие и правовая природа института  муниципальной собственности обуславливается  существом местного самоуправления — как деятельности населения  по решению вопросов местного значения. Исключительное и единственное назначение муниципальной собственности — служить обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, эффективного решения вопросов местного значения.

     Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»2 дает определение муниципальной собственности через ее состав. Так, в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. реструктуризация

     Одновременно  законодатель вводит еще одно понятие, опосредующее содержание муниципальной  собственности: муниципальная казна. К муниципальной казне Гражданским кодексом отнесено все муниципальное имущество, включая средства местного бюджета, кроме закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.

     Процесс формирования муниципальной собственности  стал возможен в результате разграничения государственной собственности и выделения из нее объектов, передаваемых в собственность муниципальных образований. Одним из первых и основных актов в этом направлении стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»3, в соответствии с которым появились конкретные объекты, составляющие муниципальную собственность и органы местного самоуправления получили реальное право распоряжения ими.

     В силу указанного нормативного акта право  муниципальной собственности возникло на следующие объекты:

     - на жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местных  администраций;

     - на жилищно-эксплуатационные предприятия  и ремонтно-строительные предприятия,  обслуживающие вышеуказанные объекты;

     - объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

     - другие объекты, находящиеся в  оперативном управлении исполнительных органов городских и районных Советов народных депутатов (местной администрации).

     Кроме указанных объектов в муниципальную  собственность были переданы предприятия  розничной торговли, общественного  питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

     Другим  актом по формированию состава муниципальной  собственности стал Федеральный  закон от 17 июля 2001 г. «О разграничении  государственной собственности на землю»4, который установил, что основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

     - земель особо охраняемых природных территорий местного значения;

     - земель сельскохозяйственного назначения;

     - земель населенных пунктов;

     - земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,  информатики, энергетики и иного  назначения;

     - земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;

     - земель водного фонда, если  на этих находящихся в государственной  собственности земельных участках  располагается недвижимое имущество,  находящееся в муниципальной  или частной собственности, за  исключением недвижимого имущества, перечисленного Федеральным законом; эти находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления, за исключением земельных участков, указанных Федеральным законом; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;

     -земель  запаса в границах муниципальных  образований, если на них не  располагается недвижимое имущество,  находящееся в государственной  собственности, или приватизированное  недвижимое имущество, находившееся  до его приватизации в государственной  собственности.

     Формирование  муниципальной собственности происходило  также в результате:

     - передачи объектов федеральной  и региональной собственности  в муниципальную;

     - наделения самоуправляющейся территории  собственностью в результате  перераспределения;

     - преобразования муниципальных образований;

     - приобретения или отчуждения  собственности (купля-продажа, приватизация);

     - создания новых объектов.

     Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ»5 в ст. 50 регулирует состав муниципального имущества зависимости от целей его использования:

     - имущество, предназначенное для  решения вопросов местного значения;

     - имущество, предназначенное для  осуществления отдельных государственных  полномочий, переданных органам  местного самоуправления;

     - имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

     - имущество, необходимое для решения  вопросов, право решения которых  предоставлено органам местного  самоуправления федеральными законами  и которые не отнесены к  вопросам местного значения.

     При этом в зависимости от типа муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ) состав муниципального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, может различаться (ч.2, ч.3. ч.4 ст. 50 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»)6.

     Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной  собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

     Органы  местного самоуправления вправе осуществлять следующие формы сделок с муниципальным имуществом: сдача в аренду; передача в доверительное управление, в залог; отчуждение в порядке приватизации; совершение иных сделок в соответствии с гражданским законодательством.

     Доходы  от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местный бюджет.

     При передаче муниципального имущества  в доверительное управление необходимо учитывать, что:

     - передача имущества юридическим  лицам для более эффективного  его использования без перехода  прав собственности;

     - действия управляющего в интересах  собственника;

     - передаваемое муниципальное имущество  не должно быть закреплено  за предприятиями и учреждениями;

     - решение принимается местной  администрацией по коммерческому  конкурсу;

     - передача недвижимого муниципального имущества подлежит государственной регистрации.

     Залог является способом обеспечения исполнения обязательств. Предметом залога не могут быть объекты муниципальной  собственности, которые:

     - изъяты из оборота,

     - принадлежат муниципальным учреждениям  на праве оперативного управления,

     - подлежат обязательной приватизации  либо приватизация которых запрещена.

     Передачу  муниципального имущества в залог  осуществляют комитет по управлению имуществом или муниципальное предприятие  с согласия комитета по управлению имуществом.

     Приватизация  муниципального имущества – это  возмездное отчуждение находящегося в  собственности муниципального образования  имущества в собственность физических и юридических лиц. Правовую основу приватизации муниципального имущества  составляет ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества»7 от 21.12.01г.

     Органы  местного самоуправления вправе создавать  предприятия, учреждения и организации  для осуществления хозяйственной  деятельности, решать вопросы их реорганизации  и ликвидации. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

     Правовой  основой функционирования муниципальных  унитарных предприятий является ФЗ РФ «О государственных и муниципальных  унитарных предприятиях»8 от 14.11.02 г. Муниципальное унитарное предприятие – это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней муниципальным образованием имущество (только хозяйственное ведение или оперативное управление в отношении недвижимого имущества). Оно имеет право на часть прибыли от использования имущества, создается и ликвидируется органами местного самоуправления. Муниципальное образование не отвечает по обязательствам муниципального унитарного предприятия.

     Муниципальное учреждение - это организация, созданная  муниципальным образованием для  осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая местным бюджетом полностью или частично. Создается на основе оперативного управления муниципальным имуществом. Законодательно установлено особое правовое положение отдельных видов муниципальных учреждений (школ, больниц, музеев и т.п.)9. В соответствии со ст. 54 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»10 и ФЗ РФ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»11 от 21.07.05 г. органы местного самоуправления могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам.

     Размещение  муниципального заказа осуществляется путем проведения торгов в форме  конкурса, аукциона либо без проведения торгов путем запроса котировок  цен на товары, работы и услуги у  единственного поставщика на товарных биржах.  

1.2 Проблемы правового регулирования муниципальной собственности 

     В регулировании экономического развития территории местное сообщество решает множество вопросов обеспечения  своей жизнедеятельности. Проблема заключается в том, что на сегодня у органов местного самоуправления обязательств примерно в три раза больше, чем финансовых возможностей. Однако для решения хозяйственных задач необходимо стабильное финансовое благополучие муниципального образования. В регулировании финансового благополучия отводится ведущая роль объектам муниципальной собственности.

     Гражданский кодекс РФ (далее ГК РФ) в статье 215 не даёт определения понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на нраве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

     В Федеральном законе РФ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»12 (ст. 29) также отсутствовало понятие муниципальной собственности и только определялся её основной состав.

     Ничего  нового не внёс в понятие муниципальной  собственности и Федеральный  закон РФ от 6 октября 2003 года «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»13 (далее — Закон о местном самоуправлении). Однако более подробно определяются объекты муниципального имущества, которые могут находиться в собственности поселений (ст. 50). Это новое в муниципальном праве. Надо отметить, что это хорошо, когда определён состав муниципальный собственности под полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.

     Если  говорить о праве собственности  муниципалитета как публичного образования, то приобретение такого права муниципальными образованиями происходит в первую очередь при наделении муниципалитетов полномочиями в законодательном порядке. И это регулируется не гражданским законодательством, а публичным правом. И только после наделения полномочиями определяется объектный состав муниципальной собственности. Как уже сказано выше само муниципальное образование, как и государство, не обладает правом собственности. Правом собственности обладают исключительно органы местного самоуправления в соответствии с определёнными в законодательном порядке полномочиями. И не все, а только исполнительно-распорядительный орган. Представительный же орган таким правом не обладает.

     Состав  имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, определяется компетенцией муниципальных  образований и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления.

     Компетенция муниципальных образований складывается из вопросов местного значения, отнесённых к таковым Законом о местном  самоуправлении, и отдельных государственных  полномочий, осуществление которых  возложено на органы местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

     Формулировки  вопросов местного значения предусматривают  различные способы их решения  органами местного самоуправления. В  одних случаях органы местного самоуправления обеспечивают предоставление услуг населению посредством создания необходимых для этого муниципальных предприятий и учреждений. В других случаях органы местного самоуправления организуют представление указанных услуг, что возможно осуществить как через организации, находящиеся в муниципальной собственности, так и через другие хозяйствующие субъекты. В ряде случаев органам местного самоуправления предписывается создание условий для предоставления определённых услуг населению, то есть их деятельность должна быть направлена на развитие необходимой инфраструктуры, находящейся в иных формах собственности. В зависимости от этого решается вопрос о возможности нахождения тех или иных объектов имущества в муниципальной собственности. Однако в новом законе о местном самоуправлении не обусловлен порядок исполнения других полномочий органами местного самоуправления и наделения их дополнительным имуществом для реализации этих и других полномочий. Говоря о собственнике муниципального имущества, необходимо выделить и население местного сообщества, его участие в гражданских правоотношениях.

     Конституция Российской Федерации в п. 1 ст. 13014 рассматривает население как самостоятельный субъект права муниципальной собственности в решении вопросов местного значения. В старом законе о местном самоуправлении от 28 августа 1995 года (ст. 29) в качестве собственника муниципального имущества рассматривалось и население. Новый же закон о местном самоуправлении право владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом от имени муниципального образования возлагает на органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст. 51). Прямо закон не указывает в качестве субъекта права муниципальной собственности население, но в то же время это право должно соответствовать Конституции РФ.

     Между тем ни один из нормативных актов  не определяет форму владения, пользования  и распоряжения населением муниципальной  собственностью.

     Хотя  ГК РФ в гл. 315 не предусматривает способность граждан (физических лиц) иметь гражданские права и нести обязанность, по такое право, прежде всего, относится к личным имущественным и неимущественным правам гражданина. Такие выводы вытекают из положений ст. 8 ГК РФ, которая делает ссылки на основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с данной нормой закона гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя не предусмотрены законом или таковыми актами, но в силу общих начал смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Следовательно, на основании закона о местном самоуправлении население муниципального образования можно признать субъектом гражданского права в силу закона. Что касается иных правовых актов, то таковыми являются законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований. В них и должна быть чётко прописана роль населения как собственника муниципального имущества и участника гражданских правоотношений.

     Несмотря  на то, что объекты муниципальной собственности определены во многих нормативных правовых актах, всё же нормы по разграничению права собственности на объекты культуры отсутствует.

     25 июня 2002 года Президент РФ подписал  Федеральный закон «Об объектах  культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»16. Этот Закон призван разрешить многочисленные споры, связанные с памятниками истории и культуры.

     Преамбула Закона определяет, что государственная  охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России является предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Заметим, что данное право собственности принадлежит не муниципальным образованиям на территории, которых располагаются объекты культурных ценностей, а Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. При этом государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) объявлена в качестве одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.

     Несомненным достоинством Закона является легальное  определение объектов культурною наследия. К ним отнесены, в частности, объекты  недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Все объекты культурного наследия Закон подразделяет на памятники (в частности, мемориальные квартиры, церкви, произведения монументального искусства), ансамбли (например, произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства) и достопримечательные места (памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов на территории России, историческими, военными событиями).

     В Законе конкретизированы полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, в том  числе и муниципальных образований  в области сохранения, использования, популяризации и государственной  охраны объектов культурного наследия.

     Вместе  с тем Закон оставил нерешённым ряд вопросов и проблем, связанных  с охраной объектов культурного  наследия. Большинство этих проблем  носят комплексный характер, сочетая  в себе вопросы гражданского, конституционного, бюджетного права.

     Наиболее  болезненной проблемой следует  считать отсутствие до настоящего времени  чёткого механизма разграничения  государственной собственности  на объекты культурного наследия между Российской Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями. Несмотря на то, что отношения собственности являются, но сути, гражданско-правовыми, сам механизм разграничения этой собственности носит ярко выраженный административный характер. Без ясного ответа на вопрос о том, кому что принадлежит, невозможна постановка вопроса о том, кто отвечает за сохранность собственности, невозможны эффективные управленческие решения.

     Необходимо  также отметить слабую сторону Закона о местном самоуправлении17 в определении полномочий и наделения муниципалитетов объектами муниципальной собственности. Муниципальные образования имеют разные весовые экономические категории. Например, крупные города областного значения, отнесенные к муниципальным образованиям наряду с сельскими, не могут иметь одинаковые экономические возможности. И от этого исполнение возложенных Законом о местном самоуправлении обязанностей в одинаковой мере такими разноуровневыми по экономическим показателям образованиями невозможно. А задачи практически Закон определил единые для всех муниципалитетов. Для обеспечения исполнения полномочий органами местного самоуправления необходимо выполнить большой объём работы по разграничению имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Опыт передачи имущества из государственной собственности в муниципальную и из муниципальной в государственную в Смоленской области показал, что при этом возникают дополнительные финансовые издержки на перерегистрацию учредительных документов организаций и учреждений, объектов недвижимости, а также лицензирование учреждений.

     В связи с отсутствием в законодательстве приемлемого правового регулирования  общей долевой собственности  муниципальных образований и  правил учреждения организаций на основе общей долевой собственности муниципальных образований возникают затруднения при передаче в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, обслуживающих территории нескольких муниципальных районов или поселений.

     Разграничение права собственности на автомобильные дороги между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями показывает, что существующая классификация автомобильных дорог не отвечает принципам разграничения полномочий между органами публичной власти, положенным в основу Закона «О местном самоуправлении»18.

     До  сих пор не оформляется право  собственности муниципальных образований  на природные и водные ресурсы, леса, на муниципальные земли, в связи  с неудовлетворительным регулированием порядка разграничения государственной собственности на землю.

     Не  установлен порядок разграничения  собственности на землю между  муниципальными районами и входящими  в их состав муниципальными образованиями.

     Правительству Российской Федерации необходимо срочно принять меры по разработке и утверждению порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности.

     Анализ  перечня вопросов местного значения муниципальных образований и  сопоставление с перечнем имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований для обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, показывает, что указанные перечни требуется расширить и привести в соответствие друг с другом. В связи с указанным представляется необходимым принять закон «О муниципальной собственности». 

1.3 Методы оценки эффективности управления муниципальной собственностью 

     Имущественный комплекс муниципальных образований  является одной из составляющих экономической  основы местного самоуправления и представляет собой важный фактор устойчивого социально-экономического развития территории. Главным требованием к использованию муниципальной собственности является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения.