Возникновение  института  опеки

и попечительства

Содержание 

Введение 

      В настоящее время вопросы регулирования  правоотношений по опеке и попечительству приобрели в России особую значимость. Как указывал Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию¹, нужно признать, что сегодня без поддержки государства многие сограждане, оказавшиеся в наиболее тяжелых, сложных жизненных условиях, не в состоянии решить большинство социальных, жилищных, финансовых вопросов, что влечет появление многих острых проблем, таких, как пьянство, высокая смертность, преступность, в том числе и подростковая, беспризорность и т.д.

      Сегодня Россия занимает одно из первых мест в  мире по числу детей находящихся  в зоне социального риска (18 млн.), к ним относятся: дети-сироты (600 тысяч); «социальные сироты» (662,5 тысяч); беспризорные дети (около 2 млн.). В неполной семье воспитывается каждый пятый ребенок.

      Такое положение в значительной мере обусловлено  наличием недостатков в организации  опеки и попечительства. Имеет  место разобщенность субъектов управления, несовершенство государственной политики в этой области, отсутствие эффективных общественных институтов.

      Опека и попечительство представляют собой  форму временного индивидуального  устройства недееспособных или не полностью  дееспособных граждан, которая предназначена для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также в необходимых случаях и для обеспечения иных его интересов, в частности, применительно к несовершеннолетним, воспитания, обеспечения достойных условий жизни и т.д.

     Понятие опеки и попечительства широко используется в юридической науке и правоприменительной практике, что обусловлено распространенностью данного института в гражданско-правовых отношениях.

     Отдельные стороны проблемы применения норм гражданского законодательства об опеке и попечительстве неоднократно рассматривались в правовой науке. Общетеоретические аспекты опеки и попечительства разрабатывали Ершова Н.М., Пергамент А.И.,  и др. Различные аспекты этой проблемы рассматриваются в работах таких ученых в сфере гражданского и других отраслей права, как Веберс Я.Р., Свердлов Г.М., и ряд других авторов.

      Деятельность  органов опеки и попечительства, связанная с правовой и социальной защитой нуждающихся в этом граждан, всегда жестко регламентировалась семейным и гражданским законодательством, подзаконными актами Правительства РФ, Минобразования России, Минздравсоцразвития России, в ряде случаев МВД России и другими федеральными ведомствами. Органы местного самоуправления, включенные в этот процесс нормами Семейного кодекса РФ, обязаны были лишь исполнять федеральное законодательство и отслеживать его исполнение другими лицами на своей территории в интересах несовершеннолетних или граждан, признанных судом недееспособными. Однако последние изменения российского законодательства полностью трансформировали сложившуюся модель разграничения полномочий в данной сфере. Принятый в конце апреля Федеральный закон N 48-ФЗ не только объединил в себе все существовавшие ранее нормы, посвященные опеке и попечительству, но и ввел целый ряд новых институтов.

     Опыт  применения старых положений законодательства об опеке и попечительстве показывает, что этот институт работал недостаточно эффективно, что влекло за собой рост числа случаев нарушения прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

     В частности, опека над недееспособными гражданами устанавливалась редко, хотя число пациентов соответствующих лечебных учреждений возрастало. К сожалению, все реже родные и близкие брали на себя заботу о лицах, страдающих психическими расстройствами, что совсем неудивительно на фоне глобального сокращения семейных связей и общего снижения уровня жизни. Кроме того, именно этот вид опеки характерен наибольшим количеством злоупотреблений со стороны опекунов в отношении имущества подопечного. Во многом данное обстоятельство было вызвано отсутствием механизма эффективного контроля за их действиями, а также неиспользованием органами опеки и попечительства института доверительного управления имуществом подопечных.

     Актуальность выбранной темы  очевидна, данная работа позволит не только определить новые подходы к исследованию категории опеки и попечительства, но и систематизировать накопленные юридической наукой знания и правоприменительную практику.

      Следует также отметить, что 2008 год объявлен Годом семьи в России, и проведение реформ в сфере обеспечения интересов несовершеннолетних и недееспособных граждан относительно воспитания, обеспечения нормальных условий жизни, позволит объединить усилия государства, общества, бизнеса вокруг важнейших вопросов укрепления авторитета и поддержки института семьи, базовых семейных ценностей, в том числе при применении опеки и попечительства.

     Целью данной работы выступает исторический анализ опеки и попечительства как института гражданского права в свете последних изменений законодательства в данной области.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

          1. Дать сравнительно-историческую характеристику правотворческой

        эволюции институтов опеки и попечительства;

2. Изучить особенности развития института опеки и попечительства в России;

3. Выявить тенденции развития норм, регулирующих опеку и попечительство;

4. Определить содержание последних изменений в регламентировании норм, связанных с опекой и попечительством, внесенных в 2008 году.

     Объект  и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.

     Объектом  анализа настоящей работы являются опека и попечительство как теоретическая категория и как правовое явление социальной действительности.

     Предметом исследования являются историческое развитие и трансформация норм права, регулирующих данную область отношений.

     В качестве общенаучных методов, с  помощью которых проводилось исследование, использовались метод структурного анализа, системный и исторический методы.

     Исторический  метод позволил проследить становление  института опеки и попечительства в законодательстве Российской Федерации, а при сочетании с методом  сравнительного правоведения - выявить  элементы воздействия различных  исторических этапов и событий на развитие правоотношений по опеке и попечительству.

     Нормативную основу исследования составили: Конституция РФ,² международно-правовые акты в области регулирования опеки и попечительства, действующее семейное, гражданское, гражданско-процессуальное законодательство Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, содержащие правовые нормы, регулирующие институт опеки и попечительства.

     Автор также использовал нормативно-правовые акты, утратившие законную силу, однако представляющие интерес при изучении истории регулирования правоотношений, составляющих объект настоящего исследования.

Глава 1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК СИСТЕМА ПРАВООТНОШЕНИЙ

1.1 Сущность опеки и попечительства

     Каждый  гражданин (физическое лицо) независимо от возраста и состояния здоровья способен иметь права и обязанности, т.е. обладает правоспособностью. Но не все граждане (физические лица) способны самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности в силу недостатка дееспособности или ее полного отсутствия. Для восполнения недостающей или отсутствующей у таких граждан дееспособности и для защиты их прав и интересов используется институт опеки и попечительства. Следовательно, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

     Наибольшее  распространение имеет трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей).³ Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства являляется обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.

      Отношения, связанные с опекой и попечительством,  регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом „Об опеке и попечительстве“ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. Особенности опеки и попечительства над несовершеннолетними по-прежнему урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним актами семейного законодательства. Кроме того, некоторые отношения (не относящиеся к предмету гражданского законодательства) регулируются законами субъектов Российской Федерации — в случаях, допускаемых указанным Федеральным законом „Об опеке и попечительстве“ или Семейным кодексом Российской Федерации.

      В соответствии со ст. 2 Федерального закона N 48-ФЗ от 24.04.2008 под опекой понимается форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.⁴

      Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими определенных действий.

      Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. При этом в акте, регламентирующем деятельность органа опеки и попечительства, должно быть указано наличие у него статуса органа опеки и попечительства (ч. ч. 1, 2 ст. 6 Федерального закона N 48-ФЗ).

Основными задачами органов опеки и попечительства являются:

• защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;
• надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
• контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 7 Федерального закона N 48-ФЗ).

1.2 Задачи и принципы института опеки и попечительства

      К задачам института опеки и  попечительства относятся следующие:  
1. Защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством. Эта задача должна быть признана центральной, основной. Все меры, предпринимаемые как опекунами (попечителями), так и органами опеки и попечительства и другими органами и лицами, должны быть направлены на обеспечение прав и интересов находящегося под опекой (попечительством) гражданина. Этой задачей обусловлено содержание комплекса прав и обязанностей опекунов (попечителей), органов опеки и попечительства, ею предопределены и нормы об ответственности указанных субъектов. 
2. Обеспечение установления опеки и попечительства в отношении нуждающихся в этом граждан. Эта задача носит организационный характер, и ее выполнение состоит в выявлении нуждающихся в опеке (попечительстве) лиц и поиске граждан, желающих принять над ними опеку (попечительство). Ее осуществление требует усилий органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку недостатки в психической деятельности лица или малолетство, как правило, не позволяют ему самому обратиться за помощью и попросить организовать его устройство. 
3. Обеспечение достойного уровня жизни граждан, находящихся под опекой или попечительством. Речь идет о мерах, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица (в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и проч.) как основы его нормальной жизнедеятельности. Осуществление этих мер, как отмечалось ранее в работе, должно производиться прежде всего за счет самого подопечного, его "внутреннего ресурса", и лишь затем - за счет третьих лиц или государства (муниципального образования).

4. Обеспечение  государственной поддержки граждан,  исполняющих обязанности опекунов  и попечителей. В особенности актуальна эта задача в настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устройстве, значительно превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную заботу. Меры государственной поддержки должны быть разнообразны, а выбор конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить индивидуальный характер и зависеть от интересов, которые руководят лицом при осуществлении опеки.

      Безусловно, при безвозмездном осуществлении  опеки (попечительства) в большей  степени должны применяться положительные правовые последствия как имущественного, так и неимущественного характера. Такое поощрение может иметь и значение стимула для установления опеки (попечительства). 
5. Обеспечение исполнения органами опеки и попечительства возложенных на них функций. Данная задача сейчас стоит перед институтом особенно остро, однако, думается, что она будет актуальной всегда. Ее исполнение состоит в финансовом, кадровом и техническом обеспечении деятельности органов опеки и попечительства. Игнорирование государством этой цели способно почти парализовать исполнение второй и четвертой задачи, что наблюдается в настоящий период.

      Рассматриваемый институт не оперирует каким-либо одним  специфическим способом правового  воздействия. Предписания, дозволения и запреты одновременно присутствуют в нормах института, что обусловлено его особыми задачами. Среди способов правового воздействия появляется, например, договорный. В договоре об опеке (попечительстве) проявляется диспозитивность правового регулирования и инициативность участников отношений.

      Институт  опеки и попечительства, таким  образом, сочетает императивные и диспозитивные  начала, что позволяет ему одновременно учесть интересы подопечных, опекунов (попечителей), государства и общества в целом.

      К принципам института, которыми должны быть проникнуты все нормы института, можно отнести следующие:

1) свободное  принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от исполнения  опекуном (попечителем) своих обязанностей; 
2) подконтрольность деятельности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства; 
3) обеспечение максимальной защиты нарушенных прав и интересов подопечных; 
4) государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности. 
 Данные принципы со всей очевидностью вытекают из признаков опеки и попечительства как индивидуальной формы устройства граждан, как вида социальной заботы.

1.3 Опекуны и попечители как субъекты института опеки и попечительства

     При назначении опекунов и попечителей учитывается, что им оказывается большое доверие – наиболее полно обеспечить интересы и благополучие подопечных, их воспитание, заботу об их здоровье. В целях наиболее полного учета интересов подопечных закон устанавливает ряд общих требований к опекунам и попечителям. В первую очередь должны приниматься во внимание их нравственные и иные личные качества. Они должны быть способны к определенному самоограничению ради принимаемого под опеку или попечительство человека, который социально слабо защищен.⁵

      Важное  значение имеют также требования, относящиеся к правовому статусу  лица, которое выразило согласие принять  на себя обязанности и заботы опекуна или попечителя. Согласно п. 2 ст. 35 ГК РФ опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние и дееспособные граждане.

     Повышенные  требования предъявляются к опекунам и попечителям детей. Семейный кодекс РФ устанавливает, что не назначаются опекунами и попечителями лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией; лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей); лица, ограниченные в родительских правах; бывшие усыновители, если усыновление было отменено по их вине, а также лица, которые по состоянию здоровья (по перечню заболеваний, устанавливаемому Правительством РФ) не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка (п. 3 ст. 146 и п. 1 ст. 127 Семейного кодекса РФ).

     При назначении опекуна и попечителя учитываются отношения между  ним и лицом, нуждающимся в опеке и попечительстве и желание подопечного. Опекунами и попечителями назначаются преимущественно лица, близкие подопечному, главным образом родственники. При их отсутствии опекун (попечитель) назначается по выбору органов опеки и попечительства.

     Опекуном  или попечителем гражданин может  быть назначен только с его согласия, т.е. эти отношения основаны на принципе добровольности. Принцип добровольности принятия на себя обязанностей опекуна или попечителя в настоящее время содержится в ГК РФ (п. 3 ст. 35). На практике при назначении гражданина опекуном или попечителем требуется письменное согласие его супруга и совершеннолетних членов семьи, поскольку забота о подопечном осуществляется обычно всеми членами семьи, если обязанности опекуна или попечителя принял на себя семейный человек.

     Специально  регламентируется законом опека и попечительство над лицами, находящимися или помешенными в соответствующие воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другие аналогичные учреждения. К числу таких лиц относятся несовершеннолетние, воспитание и содержание которых полностью осуществляются указанными учреждениями, а также граждане, признанные недееспособными или ограниченно дееспособными и помещенные в соответствующие учреждения. Опекуны и попечители таким лицам не назначаются, поскольку их функции осуществляют сами названные учреждения, причем они признаются опекунами и попечителями (п. 4 ст. 35 ГК РФ; п. 1 ст. 147 Семейного кодекса РФ).

     Главной обязанностью опекунов и попечителей является забота о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и лечением, а в отношении несовершеннолетних подопечных – также и об их обучении и воспитании. Эта общая обязанность конкретизируется применительно к разным сферам деятельности опекунов и попечителей. Важнейшее место среди них занимает сфера имущественных отношений.

     Опекун, являясь законным представителем подопечного, полностью заменяет его в имущественных  отношениях и в соответствии с  этим вправе совершать от имени подопечного  все сделки, которые необходимы для  обеспечения интересов подопечного и целей опеки. Попечитель имеет право давать или не давать согласие на совершение сделок подопечным. Однако права опекуна и попечителя в данной сфере существенно ограничены в интересах подопечных.⁶

     Содержание  подопечного неизбежно требует  определенных материальных затрат. Как отмечено в литературе, в данном случае действует следующий принцип: «опекуны и попечители не обязаны содержать своих подопечных».⁷ Источниками материального обеспечения подопечных служат полагающиеся им пенсии, стипендии, пособия, иные социальные выплаты, алименты, заработная плата, доходы от управления их имуществом (например, дивиденды по акциям, проценты по вкладам и т.п.). Указанные доходы могут расходоваться опекунами и попечителями исключительно в интересах подопечного и с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Однако если из доходов подопечного опекун (попечитель) делает необходимые на содержание подопечного затраты – на питание, одежду, оплату услуг и другие повседневные нужды, то получения разрешения органа опеки и попечительства не требуется (п. 1 ст. 37 ГК РФ).

     Обязанности опекуна или попечителя рассматриваются  как почетные, основанные на чувстве  гражданского, а часто и родственного долга. В соответствии с этим выплата какого-либо вознаграждения опекунам и попечителям не предусмотрена; они, как сказано в п. 1 ст. 36 ГК РФ, исполняют свои обязанности безвозмездно, кроме случаев, предусмотренных законом.

     Некоторые особые обязанности предусмотрены  для опекунов и попечителей несовершеннолетних. В частности, они обязаны проживать совместно со своими подопечными. Раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим 16 лет, допускается с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного. Опекуны и попечители несовершеннолетних должны заботиться об их обучении и воспитании, об их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии (ч. 2 п. 3 ст. 36 ГК РФ, п. 1 ст. 150 Семейного кодекса РФ).

     В случаях, если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве). Принятие акта о предварительных опеке или попечительстве допускается при условии предоставления указанным лицом документа, удостоверяющего личность, а также обследования органом опеки и попечительства условий его жизни. При этом запроса сведений о личности опекуна или попечителя в органах внутренних дел, в медицинских организациях и т. п. не требуется (ч. ч. 1, 2 ст. 12 Федерального закона N 48-ФЗ).

     Время нахождения гражданина под опекой или  попечительством зависит от обстоятельств, связанных с личностью подопечного и личностью опекуна (попечителя), а также от некоторых других обстоятельств, указанных в законе. Законом допускается освобождение опекуна или попечителя от исполнения ими своих обязанностей и отстранение от их исполнения.

     Освобождение  происходит в силу определенных объективных  обстоятельств, при отсутствии у органов опеки и попечительства каких-либо претензий к деятельности опекуна или попечителя. Освобождение происходит, во-первых, если несовершеннолетний возвращается родителям или кто-либо его усыновил и, во-вторых, если подопечный помещен для постоянного пребывания в соответствующее воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения или другое аналогичное учреждение.

     В указанных случаях отпадают основания для продолжения опеки или попечительства.⁸

     Освобождение  от выполнения обязанностей опекуна  или попечителя возможно по их просьбе. Решение об освобождении принимает орган опеки и попечительства.

     Наряду  с освобождением законом (ст. 39 ГК РФ) допускается отстранение опекуна или попечителя от исполнения им своих обязанностей и замена его другим лицом. Отстранение применяется при ненадлежащем выполнении опекуном или попечителем лежащих на нем обязанностей, в том числе при использовании им опеки или попечительства в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи. При этом органы опеки и попечительства могут принять необходимые меры для привлечения виновного гражданина к установленной законом ответственности, в том числе уголовной. Возможно отстранение опекуна или попечителя от выполнения им своих обязанностей и при отсутствии его вины, например если недостатки в его деятельности обусловлены отсутствием опыта, навыков, педагогических знаний и т.д.⁹

1.4 Патронаж 

     В ГК РФ (ст. 41) закреплена специальная форма обеспечения интересов совершеннолетних и полностью дееспособных граждан, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, – патронаж. Имеются в виду больные, не способные передвигаться и обслуживать себя, лица с тяжелыми увечьями, престарелые и т.п., при отсутствии лиц, обязанных осуществлять уход за ними. Орган опеки и попечительства с согласия такого гражданина может назначить ему попечителя (помощника), который принимает на себя обязанность оказывать подопечному регулярную помощь.¹⁰

     Поскольку отношения патронажа устанавливаются  с полностью дееспособным лицом, все вопросы, связанные с осуществлением его имущественных прав, решаются только с его согласия. Так, распоряжение имуществом, принадлежащим такому гражданину, осуществляется попечителем (помощником) на основании договора поручения или доверительного управления, заключенного с подопечным. Бытовые и иные сделки, направленные на содержание и удовлетворение бытовых потребностей подопечного, совершаются с его согласия. Сохранение за подопечным совершеннолетним дееспособным гражданином полной самостоятельности проявляется также в том, что отношения патронажа могут быть в любое время прекращены по его требованию.

     На  отношения патронажа распространяется действие многих правил, регулирующих опеку и попечительство, в частности  ст. 34, 35, 39 ГК РФ.

      Патронаж  как самостоятельный вид помощи дееспособным, но беспомощным гражданам  может быть как безвозмездным, так и оплачиваемым за счет патронируемого лица из получаемых им доходов. Вознаграждение может выражаться в предоставлении благ как имущественного, так и неимущественного характера (пользование дачей, автомашиной, комнатой в квартире, личной библиотекой и т.п.). При отсутствии всяких средств у лица, нуждающегося в помощнике, в исключительных случаях труд последнего может оплачиваться органами социальной помощи, различного рода фондами. Все эти важные для договора патронажа обстоятельства следует отразить в его тексте. В нем должны быть четко зафиксированы права и обязанности сторон (помощника и органов опеки и попечительства), а также права и обязанности лица, ради которого этот договор заключается. В тексте договора могут быть оговорены важные для беспомощного гражданина детали (доставка ему продуктов, приготовление пищи, уборка, организация медицинской помощи, чтение вслух для слепых и т.п.). Договор патронажа предполагает существование систематического надзора (контроля) за его осуществлением со стороны органов опеки и попечительства, а в необходимых случаях - отчетности помощника. Особого внимания заслуживают действия помощника, даже если они основаны на доверенности, по отчуждению имущества, имущественных, жилищных и других жизненно важных прав лица, пользующегося договором патронажа. Ни одна из имущественных сделок, требующих нотариального удостоверения, не может быть совершена от имени находящегося на патронаже без согласия органов опеки и попечительства. Для обеспечения большей безопасности беспомощных лиц требуется особая тщательность в подборе помощника.