Административные договоры (соглашения) как источники права

Контрольная работа по административному праву

Тема: Административные договоры (соглашения) как источники права

2010

План

Введение

1. Определение административного договора (соглашения)

2. Административный договор (соглашение) как правовой институт административного права

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Перемены, произошедшие в российском обществе в связи с принятием и вступлением в действие Конституции Российской Федерации 1993г., повлекли за собой заметное изменение роли административного права Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации и его влияния на систему организации государственного и муниципального управления в целом. Которое заключается в следующем: изменился субъектный состав административно-правовых отношений; отмечается широкое использование дозволений, рекомендаций, стимулов; произошло перенесение тяжести государственного воздействия с прямого администрирования на координацию деятельности субъектами управления, а также применение договорных методов регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и административных правоотношений (ч.3 ст.11, ч.4 и 5 ст.66, ч.2 и 3 ст.78, ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации).¹

Реформирование системы государственного управления в России, появление новых форм и методов государственного управления, расширение сферы использования административного договора в политической, экономической, социальной сферах общественных отношений, позволяют выявить проблемы в сфере правовой регламентации административных отношений, обозначить место и роль административного договора в системе регулирования общественных отношений, предложить пути решения проблем, возникающих при заключении, изменении, исполнении и прекращении административных договоров в правоприменительной практике.

Административный договор - правовое явление, степень изученности которого в теории административного права не высока. Вызывает неудовлетворенность слабая разработка проблем договора и договорных отношений в публичных отраслях права, в том числе, и в административном праве Российской Федерации. В связи с этим назрела необходимость

_________________________

¹ Конституция Российской Федерации 1993 г.

наметить новые научные подходы в теории административного договора, переосмыслить его правовую природу, разработать модель правового института административного договора, теоретической основой которого может стать концепция рассмотрения нормативного административного договора как источника административного права и метода правового регулирования, индивидуального административного договора как демократической формы государственного управления.

Договор как правовой институт известен с древнейших времен, из римского права берут свое начало определение договора через категорию "соглашение" и понимание "государственного договора" в сфере публичного права как "соглашения, устанавливающего мир между людьми его заключившими".

Несмотря на широкое использование договорной терминологии в различных сферах общественной жизни, изучение договора средствами юридических наук, восприятие административного договора как феномена административно-правовой науки на категориальном уровне продолжает оставаться достаточно "размытым" и неточным, отдельные аспекты в теории административного договора остаются до настоящего времени дискуссионными и не изученными. Требуется выявление правовой природы административного договора, его сущности, структуры и функций, присущих ему конститутивных (основных) и специфических признаков, с учетом зарубежных административно-договорных теорий. Существует необходимость предложить определение административного договора, исследовать проблемы классификации административных договоров.

Трансформации, произошедшие в сфере государственного и муниципального управления, предоставляют возможность выйти на новый уровень осмысления административного договора как универсального средства управления общественными отношениями, способного приводить к достижению компромиссов и разрешению возникающих конфликтов между субъектами административно-правовых отношений. Расширение круга субъектов правотворчества приводит к тому, что в механизме правового регулирования нормативный административный договор используется как источник права, а представителей административно-правовой науки начинают интересовать проблемы правовой природы нормативного административного договора.

1. Определение административного договора.

Определение административного договора с точки зрения его сущности и содержания упирается, прежде всего, в проблемы чисто методологического характера. Очевидно, что понятие административного договора будет зависеть от того, с какой стороны рассматривается это сложное явление: как юридический факт, правоотношение, документ, вид сделки, источник права, юридическое средство индивидуального регулирования, форму, результат или акт государственного управления.¹ Многозначность термина свидетельствует о сложности и системности административного договора как объекта научного исследования.

Договор как общеправовая категория традиционно определяется через волевое соглашение двух или более субъектов права, влекущее установление, изменение или прекращение определенных правоотношений. При этом договор, основанный на правовых нормах, является правовым актом, заключение и вступление, в юридическую силу которого влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

В отличие от правовых актов односторонне-волевого характера (судебных решений, административных актов, жалоб, исковых заявлений, завещаний и т.д.) договор, в том числе и административный, всегда представляет собой многосторонний акт, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воль договаривающихся субъектов. Так, по мнению Д.Н. Бахраха, административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто называются соглашениями. Согласно более

_________________________

¹ Проблемы современной теории административного договора /В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов // Правоведение. – 1996г.

полному определению, административный договор, по мнению данного ученого, - это основанный на административно правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников. (2, стр.340).

М. И. Пискотин называет административные договоры средством реализации управленческих задач и функций. (3, стр. 151).

В своих суждениях, данный автор исходит из того, что административный договор выступает особым средством государственного управления в определенной области общественной жизни. Заключая административный договор, государственные органы действуют на основе норм административного права, реализуют публичные цели и функции, в ряде случаев обладают полномочиями прерогативного характера.

А.В. Демин дает следующие определения административного договора: отталкиваясь от понятия публично-правового договора, он утверждает, что «под административным договором понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных…», при этом под публично-правовым договором он понимает «волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права. (4, стр. 16). Иными словами, согласно его определению, «административный договор есть управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права.

Следовательно, по его мнению, административные договоры могут заключаться как между самими государственными властными субъектами между собой, и тогда они называются «внутриаппаратными», «внутриорганизационными», так и между государственно-властными субъектами, с одной стороны, и гражданами, организациями - с другой, тогда они называются «внешними».

Не смотря на разность точек зрения перечисленных авторов, из их определений выводится следующее:

- орган управления сохраняет властные полномочия административного характера, несмотря на то, что он несет определенные обязательства перед своим контрагентом;

- для административного договора характерно тесное соединение двух начал: во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой и, во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществления действий, им предусмотренных.

В Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти заключают соглашения о сотрудничестве, основываясь на полномочиях, предоставленных им нормами административного права. Нередко в этих соглашениях указывается, что они заключены на основе действующего законодательства, определяющего, с одной стороны, полномочия органов управления, а с другой - права и обязанности граждан и объединений во взаимоотношениях с исполнительной властью.

При этом, следует различать понятия "административные договоры" и "гражданско-правовые договоры, заключенные государственными органами", поскольку государство участвует в многочисленных договорных связях, не все из которых являются административными. Например, государственные органы заключают и гражданско-правовые сделки. Возникает вопрос о выработке критериев, позволяющих провести разграничение договорных средств.

Важно отметить, что административно-правовые договоры заключаются тогда, когда у властных субъектов появляется своеобразный правовой коридор, выражающийся в некоторой свободе действий в рамках своих полномочий и для реализации поставленных государством в лице законодательных и вышестоящих исполнительных органов задач. Когда орган исполнительной власти начинает искать наилучший из возможных путь творческой реализации своих полномочий, использование административно-договорного института приходится очень кстати. В связи с этим, не менее важно понимание административного договора как «особой формы правового опосредования регулятивных отношений, используемой в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы».

2. Административный договор (соглашение) как правовой институт административного права

В зависимости от цели и наличия у субъекта, заключающего административный договор, полномочий на правотворчество, административные договоры можно разделить на: индивидуальные и нормативные. Следует обратить внимание на то, что это в юридической науке используется еще один критерий: правовой результат.

Использование в качестве критерия классификации такого юридического признака, как наличие двух или более субъектов административного права, обладающих административно-правовым статусом и административной правосубъектностью, позволяет выделить следующие виды административных договоров: двусторонние - административный договор заключен между двумя субъектами, и многосторонние - в договоре участвует более двух субъектов.

По субъектному составу, в зависимости от формального равенства субъектов административного договора, можно выделить равностатусные и неравностатусные административные договоры. Равностатусным считается административный договор, заключенный между субъектами административного права, обладающими формально равным административно-правовым статусом. Неравностатусные - между субъектами административного права, изначально неравными по своему статусу.

Обязательность исполнения административного договора способствует выявлению следующих типов административных договоров: добровольно исполненные или принудительно исполненные, например, с помощью государственных мер принуждения.¹

Такой критерий, как форма административного договора, определенная административно-правовыми нормами, влечет за собой выделение таких

_________________________

¹ Административное право Российской Федерации. Солдатов А.П., Мельников В.А., 2006г

видов договоров: письменные, устные и специальные (договоры, для которых законодателем предусмотрен специальный порядок вступления их в силу).

В зависимости от предмета административного договора выделяют: договоры о компетенции; договоры о сотрудничестве (например, о совместной деятельности, об обмене информацией); договоры о поступлении граждан на государственную службу (или служебный контракт).

Изменения, произошедшие в российском обществе, привели к тому, что в настоящее время в административно-правовой науке договор признается источником права, и представляет научный интерес правовая природа административного нормативного договора, его роль и место среди источников административного права Российской Федерации.

После принятия Конституции РФ 1993 г. активно используются договорные методы регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и административных правоотношений (ч.3 ст.11, ч.4 и 5 ст.66, ч.2 и 3 ст.78, ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации).

К числу источников административного права относятся следующие виды договоров, имеющих административно-правовую природу:

- договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации;

- договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

договоры об обмене информацией между федеральными органами государственной власти;

- договоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Проанализированы два вида определений нормативного договора: определение нормативного договора через категорию "нормативного правового акта" и определение нормативного договора как "договора о нормах", последнее из которых принято за основу при исследовании правовой природы нормативного административного договора.¹

_______________________

¹ Административное право Российской Федерации. Солдатов А.П., Мельников В.А., 2006г

Заключение

Автор выделяет следующие специфические признаки нормативного административного договора как источника административного права:

он устанавливает нормы административного права, следовательно, выделяется такая разновидность административно-правовых норм, как договорная норма, которой свойственна специфическая особенность - согласительная природа;

он заключается только субъектами, обладающими определенными полномочиями на его заключение; таковыми могут выступать органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, местные сообщества.

Под договорной нормой в литературе понимают согласованную административно-правовую норму, нормативное установление, выработанное посредством согласования в публичном интересе для урегулирования отношений в сфере управления.

Наличие данных специфических признаков позволяет сделать вывод, что административный нормативный договор, являясь источником административного права и частью правовой системы Российской Федерации, выступает в качестве самостоятельного элемента механизма правового регулирования, и отнести его к такой форме правового регулирования, как нормативное регулирование.

Уточнено понятие нормативного договора, который представляет собой формально определенное соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений субъектов административного права, обладающих правотворческими полномочиями, устанавливающее административно-правовые нормы.

Индивидуальный административный договор, с одной стороны, рассматривается как соглашение, заключенное между субъектами административного права и влекущее за собой возникновение, изменение и прекращение административных прав и обязанностей, а с другой стороны, в качестве самостоятельной формы управления с учетом природы управленческих отношений.

Исследуя административный договор в соотношении с такими правовыми явлениями, как "государственное управление", "формы управления", автор пришел к выводу, что административный договор является самостоятельной формой управления, который обусловлен сочетанием управленческих и договорных начал.

Административный договор как форма государственного управления позволяет урегулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов, поддерживаемых участниками соглашения.

Будучи непосредственным выражением воль и интересов сторон, договор в качестве акта управления реализует интересы "третьих лиц", способствует проведению коллективных, групповых, государственных и общественных интересов.

Исследуя индивидуальный административный договор, автор приходит к выводу о том, что индивидуальный административный договор имеет различные значения.

Во-первых, индивидуальный административный договор - это соглашение, заключенное между субъектами административного права и влекущее за собой возникновение, изменение и прекращение административных прав и обязанностей.

Во-вторых, индивидуальный административный договор - это административное правоотношение, содержанием которого являются административные права и обязанности его субъектов.

В-третьих, административным договором считают и сам документ, фиксирующий права и обязанности сторон. В данном случае содержанием административного договора является его текст.

В-четвертых, административный договор выступает как юридический факт, влекущий за собой возникновение административного правоотношения.¹

______________________

¹ Проблемы современной теории административного договора /В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов // Правоведение. -1996.

Список используемой литературы

Нормативный материал

Конституция Российской Федерации,1993 г.

Специальная литература

1.Проблемы современной теории административного договора /В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов // Правоведение. -1996.

2. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002.

3. Пискотин М. И. Понятие, и виды форм и методов государственного управления//Советское административное право Учебник М, 1990г.

4. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. - Красноярск, 1998г.

5. Административное право Российской Федерации. Солдатов А.П., Мельников В.А., 2006г

1