Административные споры в арбитражном суде

Оглавление 

     Введение

     Укрепление  гарантий прав субъектов экономической  деятельности и охрана их законных интересов - необходимое условие  нормального функционирования экономической  системы, развития рынка. В любом  современном цивилизованном государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод предпринимателей. Предусмотренное Конституцией РФ, а также действующим законодательством право обращаться за защитой в суд явилось серьезным фактором укрепления гарантий прав предпринимателей в сфере функционирования исполнительной власти. Юристами разных стран суды оцениваются как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением администрацией законности, а изъятие из компетенции судов административных споров – напротив - как один из способов сохранения могущества администрации¹.

     В условиях разделения властей значительно  возрастает роль именно судебной власти в деле защиты прав и законных интересов  предпринимателей. Понятие судебного контроля, как известно, довольно емкое и широкое, включающее различные формы². Одной из них является судебный порядок рассмотрения заявлений о привлечении к административной ответственности либо об оспаривании правоприменительных актов о таком привлечении³.

     С принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях арбитражные суды в полном объеме стали осуществлять функцию судебно-административной юрисдикции по реализации мер административной ответственности. «Возможность обжалования действий, решений органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих, установленный законодательством порядок рассмотрения таких жалоб представляет собой существенную гарантию реализации прав предпринимателей»⁴. Действительно, от общей массы дел, рассмотренных арбитражными судами в 2006 г., дела, возникающие из административных правоотношений, составляют 71,9%. Таким образом, более чем 2/3 дел, рассматриваемых арбитражными судами, возникают из административных правоотношений, и число подобных дел от года к году растет⁵. Этим и объясняется актуальность вопросов административного судопроизводства.

     Учитывая  большое значение института оспаривания  действий и решений государственных  органов и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан большое количество авторов, как в области процессуального права, так и иных отраслей права, большей частью конституционного, считают своим долгом затронуть те или иные аспекты вопросов оспаривания. При этом затрагиваются как процедурные проблемы оспаривания, так и поднимаются проблемы, а также предлагаются пути их решения. Среди них особо хотелось бы отметить Г.А. Гаджиева⁶, С.А. Горшкова, С.Г. Кулюхина, Е.Г. Лукьянову, М. Масленникова, Н. Примова, П. Трубникова, Н.Ю. Хаманеву.

     Современная правовая теория нуждается в создании и глубокой разработке эффективных  процессуальных механизмов реализации ответственности государства, его  органов и должностных лиц, что  должно стать одним из надежных средств  защиты прав и свобод граждан, укрепления законности, правового и нравственного порядка, преодоления произвола и бюрократизма⁷. Процессуально-правовой механизм обладает рядом особенностей, исследование которых является перспективной задачей правовой науки. Научная разработка проблемы процессуально-правового механизма «способствовала бы повышению эффективности процессуального регулирования общественных отношений, укреплению и развитию механизма защиты прав и свобод граждан и организаций»⁸, в том числе – и в сфере экономической.

     Цель дипломной работы – проанализировать и обобщить юридические ситуации, возникающие при заявлении государственным органом или субъектом предпринимательской деятельности в арбитражный суд требования по поводу привлечения к административной ответственности.

     Поставленной целью обусловлены следующие задачи:

     - определить понятие и виды  производства по делам, возникающим  из административных правонарушений (административно-деликтного процесса);

     - определить источники административно-деликтного  процесса, особенности подведомственности и подсудности арбитражным судам споров, возникающих по поводу привлечения к административной ответственности;

     - дать характеристику особенностей порядка возбуждения и рассмотрения в арбитражном суде дел о привлечении к административной ответственности.

     Объектом  дипломной работы избраны вопросы  рассмотрения в арбитражном суде дел о привлечении субъектов экономической деятельности к административной ответственности. Предмет исследования составили арбитражно-процессуальные отношения, связанные с возбуждением, рассмотрением и разрешением арбитражными судами споров о привлечении к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности. Рассмотрены теоретические и практические вопросы совершенствования законодательства о порядке рассмотрения названной категории дел.

     Структурно  работа состоит из введения, трех глав, включающих в общей сложности шесть параграфов, заключения и списка источников. В первой главе проведен анализ понятия административно-деликтного процесса, рассмотрены проблема соотношения его источников, общие вопросы подведомственности и подсудности данной категории споров арбитражным судам. Во второй и третей главах рассматриваются разновидности этого производства – дела по спорам о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

    Глава 1. Возбуждение арбитражным судом дела о привлечении к административной ответственности

     Возбуждение административного дела в арбитражном суде складывается из подачи уполномоченным государственным органом в арбитражный суд заявления, проверки этого заявления в плане соответствия его требованиям, установленным законом, и решения вопроса о возбуждении дела или об отказе в возбуждении.

     АПК РФ перечисляет все требования, которым должно соответствовать заявление о привлечении к административной ответственности. Отчасти это «общие требования, предъявляемые ко всем заявлениям и искам. К их числу относятся следующие:

     - письменная форма заявления, наличие в нем подписи заявителя или его представителя;

     - наличие наименования арбитражного  суда, в который подается заявление;

     - наличие наименования заявителя,  его места нахождения;

     - наличие перечня прилагаемых  к заявлению документов;

     - наличие уведомления о вручении или иного документа, подтверждающего направление копии заявления лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении»⁹.

     В заявлении также должны быть указаны:

     1) дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении;

     2) должность, фамилия и инициалы  лица, составившего протокол об  административном правонарушении;

     3) сведения о лице, в отношении  которого составлен протокол  об административном правонарушении;

     4) нормы закона, предусматривающего  административную ответственность  за действия, послужившие основанием  для составления протокола об  административном правонарушении;

     5) требование заявителя о привлечении  к административной ответственности. По мнению одних авторов, «требование должно быть конкретным и содержать указание на вид и размер административного наказания. Поскольку в этом случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, будет иметь возможность в полном объеме представить свои возражения по существу заявленного требования. Так статьей 14.16 КоАП РФ помимо взыскания штрафа предусмотрена конфискация... Поэтому без указания на то, что именно должно подлежать конфискации заявление налогового органа нельзя признать соответствующим требованиям статьи 205 АПК РФ. Более того, на территории лица, привлекаемого к административной ответственности, может находиться продукция, ему не принадлежащая… В этой связи указание в заявлении на то, что именно подлежит конфискации… предотвратит дальнейшие споры по поводу принадлежности имущества»¹⁰. По мнению же других, как представляется, более обоснованному, «при рассмотрении данной категории дел суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств. Поэтому отсутствие в заявлении о привлечении к административной ответственности указания на конкретный вид и (или) размер подлежащего назначению наказания не является основанием для оставления заявления без движения»¹¹.

     К заявлению прилагаются протокол об административном правонарушении с  приобщенными к нему документами (ст. 204 АПК РФ). Среди таких документов могут быть письменные объяснения того субъекта, в отношении которого составлен протокол, заключения экспертизы, письменные и вещественные доказательства и т.д.

     Судья, принимая дело к производству, обязан проверить:

     1) статус того лица, в отношении  которого должно быть принято  решение о наложении (или неналожении) административной ответственности за совершенное административное правонарушение (является ли организация юридическим лицом, обладает ли лицо статусом индивидуального предпринимателя);

     2) совершено ли правонарушение  в связи с предпринимательской или иной экономической деятельностью данного субъекта (это вытекает из содержания заявления). Кроме того, в силу ст. 126 АПК РФ к заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие обстоятельства дела. Также в заявлении должны быть указаны обстоятельства, на которых основаны требования (ст. 125 АПК РФ). Однако иногда только в ходе судебного разбирательства дела может быть полно установлено, действительно ли наложение административного взыскания было связано с предпринимательской или иной экономической деятельностью;

     3) отнесено ли данное административное  правонарушение к ведению арбитражного  суда. Для этого достаточно сопоставить  заявление с теми административными  правонарушениями, рассмотрение которых  отнесено к ведению арбитражных судов.

     Далее арбитражный суд должен проверить, надлежащим ли субъектом подано заявление. В ст. 202 АПК РФ определены субъекты, которые вправе инициировать возбуждение  дел о привлечении к административной ответственности в арбитражном  суде. Ими являются органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях.

     Помимо  КоАП РФ, к таким федеральным законам  относится ФЗ «О прокуратуре». Согласно его п. 2 ст. 22¹² прокурору и его заместителю предоставлено право возбуждать производство об административном правонарушении. В свою очередь, ст. 28.4 и 28.8 КоАП РФ определяют полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

     При этом следует иметь в виду, что  в силу упомянутых норм такими правами  и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов  и районов, а также вышестоящие  прокуроры.

     В указанных случаях производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст. 204 АПК РФ. К заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонарушении), вынесенное в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 Кодекса, а также иные документы, предусмотренные ч. 2 ст. 204 АПК РФ.

     При рассмотрении этих дел судам необходимо исходить из того, что в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены гл. 25 и иными нормами АПК РФ (см. п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. №2¹³).

     Другим  таким законом является ФЗ о банкротстве. Согласно его п. 4 ст. 29¹⁴ правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о дисквалификации арбитражного управляющего наделен регулирующий орган (Федеральная регистрационная служба¹⁵). Протокол об административном правонарушении, совершенном арбитражными управляющими, составляет должностное лицо ФРС (ч. 10 ст. 28.3 КоАП РФ). Данное правило введено недавно (КоАП РФ в редакции Федерального закона от 27 июля 2006 г. №139-ФЗ). Ранее Кодекс содержал указание на должностных лиц органов, уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления, что приводило к трудностям в правоприменении, поскольку Законом о банкротстве определено, что уполномоченным органом является федеральный орган исполнительной власти, представляющий в деле о банкротстве требования об уплате обязательных платежей и требования РФ по денежным обязательствам, которым ныне является Федеральная налоговая служба (ФНС). «С необходимостью обоснования возможности составления протокола должностным лицом ФРС, а не ФНС, столкнулся, в частности, ФАС Волго-Вятского округа… При этом суд сделал ссылку на постановление Пленума ВАС РФ от 15 декабря 2004 г. N 29 "О некоторых вопросах практики применения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"", в котором содержится довольно сложное обоснование права должностных лиц регулирующего органа (ФРС) составлять протоколы об административном правонарушении, совершенном арбитражным управляющим. Как уже указывалось, нормы КоАП РФ приведены в соответствие нормам Закона о банкротстве»¹⁶.

     О принятии заявления арбитражный  суд выносит определение, которым возбуждается производство по делу. В определении также указывается о действиях, которые надлежит совершить лицам, участвующим в деле, и сроках их совершения в целях подготовки дела к судебному разбирательству. Копии определения о принятии заявления к производству арбитражного суда направляются лицам, участвующим в деле, не позднее следующего дня после дня его вынесения (ст. 127 АПК РФ).

     Однако, если заявление подано с нарушением требований ст. 125, 126, 204 АПК РФ, арбитражный  суд оставляет заявление без движения, устанавливая срок, в течение которого должны быть устранены недостатки (ст. 128 АПК РФ).

     В случае своевременного устранения недостатков  заявление считается поданным в  день его первоначального поступления  в суд и принимается к производству арбитражного суда.

     Арбитражный суд возвращает заявление в следующих  случаях, когда:

     1) дело неподсудно данному арбитражному  суду. Как было сказано выше, АПК  РФ устанавливает подсудность  данной категории дел в ст. 203;

     2) в одном заявлении соединено  несколько требований к одному или нескольким ответчикам, если эти требования не связаны между собой;

     3) до вынесения определения о  принятии заявления к производству  арбитражного суда от заявителя  поступило ходатайство о возвращении  заявления;

     4) не устранены обстоятельства, послужившие основаниями для оставления искового заявления без движения, в срок, установленный в определении суда.

     О возвращении искового заявления  арбитражный суд выносит определение, которое может быть обжаловано. Копия  определения о возвращении заявления направляется заявителю не позднее следующего дня после дня вынесения определения или после истечения срока, установленного судом для устранения обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без движения, вместе с заявлением и прилагаемыми к нему документами.

     Возвращение искового заявления не препятствует повторному обращению с таким  же требованием в арбитражный  суд в общем порядке после  устранения обстоятельств, послуживших  основанием для его возвращения.

     В случае неподведомственности дела арбитражному суду дело не подлежит возбуждению.

     Важным  шагом является проверка полномочий представителей юридического лица и  индивидуального предпринимателя. Часть 1 ст. 63 АПК РФ возлагает на арбитражный суд обязанность  по проверке полномочий явившихся в суд лиц, участвующих в деле, и их представителей.

     Полномочия  как лиц, участвующих в деле, так  и их представителей должны быть надлежащим образом (т.е. в соответствии с законом) оформлены. В противном случае арбитражный  суд отказывает в признании полномочий соответствующего лица на его участие в деле. Часть 2 ст. 63 АПК РФ определяет порядок признания полномочий лиц, участвующих в деле, их представителей и допуска их к участию в судебном заседании, что делается на основании исследования документов, предъявленных указанными лицами суду. Это документы, подтверждающие полномочия, удостоверяющие личность участвующих в деле лиц и их представителей.

     При участии в процессе в качестве стороны юридического лица возникает  обязательное представительство. Следовательно, арбитражный суд проверяет полномочия представителя. В арбитражном суде дела организаций ведут их органы и (или) представители. Органы юридического лица определяются законом или учредительными документами. От этого зависит, какие документы должны быть представлены в суд с целью подтверждения наличия полномочий. Если орган юридического лица единоличный (генеральный директор, директор, президент и пр.), то его руководитель участвует в арбитражном процессе. При проверке его полномочий суд знакомится с документом, удостоверяющим служебное положение данного лица. С этой целью, как правило, представляется служебное удостоверение. Однако суд вправе затребовать учредительные документы юридического лица для проверки полномочий единоличного органа юридического лица. Если организацию возглавляет коллегиальный орган, то к заявлению должен быть приложен документ, подтверждающий полномочия руководителя или его заместителя на подписание искового заявления. В случае непредставления такого документа судья при подготовке дела должен предложить заявителю представить соответствующий документ¹⁷.

     Дела  полного товарищества может вести  каждый его участник от имени товарищества, если учредительными документами не установлено иное. В соответствии со ст. 72 ГК РФ полномочия представителя определяются учредительными документами, аналогичное правило содержится применительно к товариществу на вере (ст. 84 ГК РФ¹⁸).

     Полномочия  индивидуального предпринимателя  подтверждаются документом, удостоверяющим личность (паспортом), и свидетельством о регистрации.

     Возможно  участие в процессе в качестве представителя адвоката. В случаях, предусмотренных федеральным законом, адвокат должен иметь ордер на исполнение поручения, выдаваемый соответствующим  адвокатским образованием. Форма  ордера утверждается федеральным органом юстиции. В иных случаях адвокат представляет доверителя на основании доверенности (ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"¹⁹). Доверенность оформляется по правилам, предусмотренным ст. 185 ГК РФ. Между юридическим лицом и адвокатом (адвокатами) может быть заключен договор о правовом обслуживании (в том числе о представительстве в суде). Такой адвокат (адвокаты) наделяется полномочиями в соответствии с доверенностью, выданной руководителем организации на основании действующего договора между предприятием и юридической консультацией. Аналогичные договоры могут заключаться и с гражданами-предпринимателями. В силу нового Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" никто не вправе требовать от адвоката и его доверителя предъявления соглашения об оказании юридической помощи для вступления адвоката в дело (ч. 2 ст. 6 Закона).

     В представительстве возможно передоверие, когда представитель, действующий в интересах доверителя, передоверяет выполнение представительских функций другому лицу. Если доверенность выдана в порядке передоверия, то в соответствии со ст. 187 ГК РФ она должна быть нотариально удостоверена.

     Часть 3 ст. 63 АПК РФ указывает на необходимость приобщения к делу документов, подтверждающих полномочия лиц, участвующих в деле, их представителей, или занесения сведений о них в протокол судебного заседания.

     Представитель, чьи полномочия не оформлены (например, отсутствует доверенность) или оформлены ненадлежащим образом (например, доверенность не соответствует всем реквизитам, предъявляемым к ней законом), не допускается судом к участию в деле.

     Подготовка  дела к судебному разбирательству  осуществляется согласно как требованиям  АПК РФ, так и КоАП РФ.

     В частности, при необходимости судья  вправе назначить экспертизу, затребовать  необходимые доказательства (в порядке  ст. 66 АПК РФ) и пр.

     На  этой стадии обязательно проверяется  качество составленного протокола  об административном правонарушении, разрешаются заявленные ходатайства лиц, участвующих в деле. В порядке подготовки дела к судебному разбирательству арбитражный судья обладает специфическими полномочиями по делам о привлечении к административной ответственности. В частности, при проверке протокола об административном правонарушении, который является необходимым доказательством по любому делу о привлечении к административной ответственности, судья в случае обнаружения недостатков возвращает протокол и другие материалы в орган или должностному лицу, которые составили их, для доработки. Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 5 февраля 2008 г. №А55-11517/07-51 было указано, что «инспекция, обращаясь в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, представила копию протокола об административном правонарушении и копии документов в обоснование заявленных требований. Между тем, пунктом 2 статьи 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено представление подлинника протокола, об административном правонарушении. Таким образом, представленная инспекцией копия протокола о привлечении к административной ответственности в соответствии со статьей 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьей 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не может считаться надлежащим доказательством по делу об административном правонарушении»²⁰.

     По  другому делу суд отметил, что  «дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении… Имеющееся в деле постановление прокурора от 14.06.2007 не соответствует требованиям статей 28.1, 28.2 и 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Из резолютивной части указанного постановления следует, что оно содержит просьбу о возбуждении в отношении общества производства об административном правонарушении (л.д. 9-11, 12-14). Таким образом, дело в отношении общества об административном правонарушении прокурором не возбуждено»²¹.

     Статья 28.8 КоАП РФ устанавливает сжатый срок для исправления недостатков  протокола. Эта мера применяется  в случаях: 1) составления протокола не уполномоченным на то лицом; 2) неправильного оформления протокола и других материалов дела; 3) неполноты представленных материалов, которая не может быть устранена в результате рассмотрения дела.

    Глава 2. Судебное разбирательство по делам о привлечении к административной ответственности и вынесение решения по делу

     По  общему правилу, дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются судьей арбитражного суда единолично по правилам искового производства и с учетом положений соответствующей главы АПК РФ.

     Для рассмотрения и разрешения дел установлен срок, не превышающий 15 дней со дня поступления  в арбитражный суд заявления  о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству  и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен федеральным законом об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 205 АПК РФ). Тот же срок установлен в части первой статьи 29.6 КоАП РФ. Тем не менее, нельзя не отметить, что в случае коллизии (а между двумя нормами, регулирующими одно и то же общественное отношение, она всегда возможна) применению подлежит норма АПК РФ.

     В судебной практике разрешен вопрос о  соотношении срока давности привлечения  к административной ответственности  – материального срока и 15-дневного срока рассмотрения дела об административном правонарушении. Как было отмечено по одному из дел, «заявление административного органа о привлечении Общества к административной ответственности рассмотрено судом в установленный процессуальный срок, однако, на момент вынесения судебного решения (05.02.2007) истек срок давности привлечения Общества к административной ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, в связи с чем суд первой инстанции правильно отказал в удовлетворении заявления налогового органа по указанному основанию»²².

     Этот  срок может быть продлен арбитражным  судом (но не более чем на месяц) по ходатайству лиц, участвующих в  деле, или в случае необходимости  в дополнительном выяснении обстоятельств  дела, о чем выносится определение. Разумеется, такое продление лишено смысла, если истек срок давности для привлечения к административной ответственности.

     После назначения дела к слушанию арбитражный  суд извещает о времени и месте  судебного заседания лиц, участвующих  в деле. Однако неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.

     Обязательной  может быть признана явка в судебное заседание представителя административного органа, а также лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Эти лица в таком случае вызываются для дачи объяснений. Поскольку юридические лица участвуют в процессе через своих представителей, постольку судья может признать обязательным их присутствие в судебном заседании (ч. 4 ст. 25.4 КоАП РФ). Если арбитражный суд признал явку участвующих в деле лиц обязательной, а названные лица не явились в судебное заседание, происходит отложение дела по определению судьи.

     Неявка указанных лиц, вызванных в судебное заседание, является основанием для наложения штрафа. «В то же время невыполнение указания суда о явке в предварительное судебное заседание по делам, возникающим из публичных правоотношений, не рассматривается как основание для наложения судебного штрафа. Например, в Постановлении ФАС Московского округа от 03.02.2004 N КА-А40/222-04 указано, что "ответственность за неисполнение определения суда о назначении предварительного судебного заседания или за неявку представителя в предварительное судебное заседание АПК РФ не установлена"»²³.

     КоАП  РФ предусматривает также возможность  привода. В том случае, если рассмотрение дела отложено в связи с неявкой  без уважительной причины физического  лица или представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также свидетеля и если их отсутствие препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом, судья, рассматривающий дело, выносит определение о приводе указанных лиц (ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ).

     В части 2 ст. 27.15 КоАП РФ установлено, что  привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения  судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел. На основании Инструкции по организации работы участкового уполномоченного милиции, утвержденной приказом МВД РФ от 16 сентября 2002 г. № 900²⁴, участковому уполномоченному предоставлено право осуществлять привод граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову, в случаях предусмотренных законодательством об административных правонарушениях. В целях реализации ч. 2 ст. 27.15 КоАП РФ, а также УПК РФ приказом МВД России от 21 июня 2003 г. № 438²⁵ утверждена Инструкция о порядке осуществления привода. Привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном МВД РФ.