Актуальные вопросы финансового права. 2

1. Проблемы  взаимодействия федеральных, региональных  и местных органов власти в  финансовой сфере

В современных  условиях развитие России как федеративного  государства с рыночной формой экономики  органически связано с бюджетной  деятельностью и ее правовым механизмом.

Отношения, возникающие  в процессе образования, распределения  и использования государственных  и местных бюджетов, регламентируются нормами финансового права, которые  в своей совокупности образуют бюджетное  право России. Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области финансовых доходов и расходов. Для этого государство на законодательном уровне регулирует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денежных средств.

Бюджетное право  — это подотрасль финансового  права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с  ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

В развернутом понятии бюджетное право - основная подотрасль, структурный элемент финансового права, совокупность юридических норм, определяющих основы бюджетного устройства государства, составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета и бюджетов субъектов федерации, входящих в бюджетную систему государства. Бюджетное право в РФ регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности публичных субъектов, связанные с бюджетом: это отношения по образованию бюджетных фондов, их распределению и использованию. Отношения по образованию, распределению и использованию государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования - также охватываются бюджетным правом, поскольку являются частью бюджетной системы Российской Федерации.

Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового  регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной  деятельности нормы бюджетного права  непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других — только учреждают, предопределяют финансовые отношения.

Важнейшей составной  частью предмета бюджетного права выступают  группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов  и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Зги отношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих  элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования  отношений, возникающих по поводу осуществления  государственных и муниципальных  заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную деятельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специфичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления  государственных и муниципальных  заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования БК РФ. Механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образование таким способом новой правовой общности.

Расширение  бюджетного законодательства, его комплексный  характер создают функциональное взаимодействие норм бюджетного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подотрасли финансового права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК РФ только в качестве источников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а государственный и муниципальный долг, государственный кредит — с позиций доходов или расходов бюджетной системы.

Конституционное оформление России как федеративного государства и признание самостоятельности местного самоуправления определяют наличие взаимоотношений между звеньями бюджетной системы РФ, базирующихся на правовых основах. В результате своего развития бюджетные отношения объективно требуют государственного регулирования и становятся правоотношениями. Бюджетные отношения обусловлены фактом существования государства, поэтому внешне выражаются в тех формах, которые им определяет государство. В федеративном государстве особую важность приобретают одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений, как на общефедеральном уровне, так и субъектами РФ и муниципальными образованиями, что возможно только в условиях правового оформления отношений бюджетной сферы. Правовое оформление бюджетных отношений означает их публичное рассмотрение через систему представительных органов всех уровней, что позволяет осуществлять гарантии построения бюджетной системы на реальных федеративных началах, а не на декларативных. Именно правовая регламентация привносит в бюджетные отношения устойчивость и гарантированность от простого случая и произвола. В результате правового регулирования бюджетные отношения развиваются как результат предметной деятельности государства.

Общественные  отношения, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями, которые отличаются от финансовых правоотношений более узкой сферой применения.

Таким образом, бюджетные правоотношения — это  вид общественных отношений, в которых  посредством специальных методов реализуется установленная или санкционированная государственной волей система финансово-правовых норм в конкретные правоотношения относительно взаимодействия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной деятельности.

БК РФ не дает определения бюджетных правоотношений. Статья 1 рассматривает бюджетные  правоотношения в аспекте объектов регулирования БК РФ и построена  по принципу перечисления. Бюджетные  правоотношения складываются не только на основании норм БК РФ. Значительное количество бюджетных правоотношений возникает на основе ежегодно принимаемых законов (решений) о бюджетах разных уровней, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

На определенных стадиях бюджетной деятельности в бюджетные правоотношения вовлекаются  все субъекты бюджетного права. Объекты  бюджетных правоотношений также  разнообразны и включаются в сферу  правового регулирования в строгом соответствии с бюджетно-правовыми стадиями.

Возникают бюджетные  правоотношения только на основе нормативного акта — закона о бюджете на очередной  финансовый год. Финансовый год —  это период, в течение которого действует утвержденный бюджет. В  Российской Федерации финансовый год равен 12 месяцам. Так как закон о бюджете действует один год, то все бюджетные правоотношения носят периодический характер, т. е. действуют тоже один год. До момента вступления в действие нового акта о бюджете данные правоотношения возобновляются, как правило, между теми же субъектами.

Сферой возникновения  всех бюджетных правоотношений является бюджетная деятельность государства  и муниципальных образований. В  бюджетной сфере государство  посредством права устанавливает  виды доходов бюджетов, порядок их аккумулирования, определяет способы использования и методы распределения бюджетных средств и т. д.

Бюджетные правоотношения охватывают совокупность денежных отношений, связанных с аккумулированием, распределением и использованием централизованных денежных фондов соответствующего территориального уровня в целях финансового обеспечения задач и функций конкретной территории.

Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное  сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное  и эффективное функционирование  муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,  инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие  органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и  имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут  остаться без влияния государства.

На федеральном  уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном  уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные  органы государственной власти принимает  программы государственной поддержки  местного самоуправления;

в-третьих, для  обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимается ряд федеральных законов.

В становлении  и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной  власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Признание местного самоуправления означает, что государство  видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Крупный специалист в области местного управления князь  А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: “Самоуправление не может быть предоставлено  своему собственному произволу. Твердая  и полная организация законодательной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления”.

Безобразов  В. П. в своей книге “Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть” делает вывод о том, что “государство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве”. По его мнению, “самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого”.

Исторически это  взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:

во-первых, в  участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

во-вторых, в  проведении выборов в центральные  органы и территориальные органы власти в формировании исполнительных местных органов;

в-третьих, в  организации работы по исполнению законов;

в-четвертых, в  реализации предметов совместного  ведения.

Специфическим являлось взаимодействие советских  органов – это была строгая  иерархия властных структур, в том  числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.

Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа “демократического централизма ”, в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной  власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

· законности,

· сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

· взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

· обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

· добровольности заключения договоров и соглашений;

· взаимной ответственности,

· гласности.

Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

1) правовое регулирование  организации и деятельности местного самоуправления и контроль  исполнения соответствующего законодательства;

2) разработка  и принятие региональных программ  развития местного самоуправления,

3) совершенствование  разграничения компетенции государственных  органов и органов местного самоуправления,

4) обеспечение  финансово-экономической основы  местного самоуправления,

5) содействие  сохранению и развитию исторических  и иных местных традиций,

6) защита прав  граждан на осуществление местного  самоуправления.

Взаимодействие  органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и  местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются  совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для  решения вопросов требующих постоянного  взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

На некоторых  территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.

Решение существующих проблем взаимодействия органов  государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения  компетенции между органами субъектов  Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

В законах ряда субъектов Российской Федерации  о порядке передачи отдельных  государственных полномочий муниципальным  образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.

Надо полагать, что после принятия федерального закона об общих принципах наделения  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.

С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим  комплексный нормативный правовой акт, например—Закон “О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.

Данный закон  должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и  муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем  особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

Уточнение полномочий региональных государственных органов  и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного  решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных  образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.

2. Особенности  предмета бюджетного права Российской Федерации

Отношения, возникающие  в процессе образования, распределения  и использования бюджетов государства  и местных бюджетов, чрезвычайно  разнообразны и сложны. Они возникают  в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав РФ, ее субъектов, административно территориальных единиц в области бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении.

Указанные отношения  регламентируются нормами финансового  права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право. Поэтому бюджетное право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России.

Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.

Бюджетные правоотношения реализуются в процессе бюджетной деятельности субъектов. Это отношения по поводу функционирования всей бюджетной системы, определения бюджетного устройства, установления порядка взаимоотношения между бюджетами различных уровней, а также бюджетного процесса и контроля за исполнением бюджета. Они относятся к категории ежегодно возобновляемых, поскольку реализуются в рамках финансового года вместе с бюджетом.

Таким образом, предмет бюджетного права следует определять как совокупность отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением.

Осуществление государственной и муниципальной кредитной деятельности происходит не только в целях покрытия бюджетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направления финансовой деятельности государства.

Таким образом, после кодификации норм бюджетного права и некоторых норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального кредита, ни бюджетное право, ни институт государственного и муниципального кредита не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структурных элементов финансового права. Использованная законодателем кодификация бюджетного законодательства не повлекла расширения предмета бюджетно-правового регулирования.

Исходя из выше сказанного, предметом бюджетного права можно понимать также совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Особенности предмета бюджетного права:

1) бюджетное  право регулирует отношения Российской  Федерации и ее субъектов, муниципальных  образование и соответствующих органов представительной и исполнительной власти;

2) эти отношения  возникают в связи с образованием, распределением и использованием  денежных фондов государства,  в том числе субъектов Федерации  и муниципальных образований,  имеющих общее значение для соответствующей территории.

Принципы бюджетного права:

1) принцип федерализма,  означающий гаpaнтированность самостоятельности  бюджетной деятельности и бюджетов  субъектов Федерации как необходимой  финансовой основы их компетенции,  сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет;

2) принцип развития  местного самоуправления, выражающийся  в закреплении права муниципальных  образований на местный бюджет  и полномочий органов местного самоуправления по его самостоятельному формированию и исполнению в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Федерации субъектов РФ. Субъекты бюджетного права - носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровни В круг субъектов бюджетного права входят: 1) государство и его территориальные подразделения (Российская Федерация в целом, субъекты РФ); 2) органы государственной власти и местного самоуправления (представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления).

Общественные  отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие относительно: установления доходных источников бюджетов всех уровней; расходования бюджетных денежных средств; межбюджетного регулирования; бюджетного процесса; осуществления бюджетного контроля; установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Предмет бюджетного права находится в постоянной динамике. Правовое регулирование бюджетных  отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста  правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК РФ охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.

Качественную  сторону бюджетных отношений  отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о  характере внутригосударственных  взаимоотношений.

Метод бюджетно-правового  регулирования — это обусловленная  публичностью и финансовой значимостью совокупность специфических юридических признаков бюджетного права, в которых концентрированно выражаются средства и способы регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права обусловлены регулируемыми  бюджетными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны к жизни необходимостью формирования государственной (муниципальной) собственности в виде централизованного фонда денежных средств, т. е. бюджета. Право публичной собственности на централизованные денежные фонды соответствующего территориального уровня принадлежит государству или муниципальному образованию, вступающему в бюджетные правоотношения посредством своих компетентных органов.

В материальном аспекте государственный, как и  местный бюджет, представляет собой  централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономической категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.