Актуальные вопросы финансового права

14

План

1.                  Правовые способы повышения эффективности бюджетного зако­нодательства Российской Федерации………………………………………………3

2.                  Принципы распределения расходов между бюджетами………………….13

Список использованных источников ……………………………………………..17

1. Правовые способы повышения эффективности бюджетного зако­нодательства Российской Федерации

Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства - это совокупность нормативных актов по идентификации бюджетного устройства государства, его субъектов, местного самоуправления, правовому регулированию отношений по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также по установлению порядка формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства[1].

Следует иметь в виду, что бюджет как исходная сфера бюджетной деятельности может рассматриваться с двух точек зрения - экономической и юридической. По экономической сущности бюджет - это совокупность экономических (финансовых) отношений, возникающих по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В юридическом аспекте - это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований в целях их социально-экономического развития. Следовательно, бюджет как правовая категория является исключительным объектом бюджетных правоотношений.

Исходя из этих оснований, целесообразно перенести акценты в плоскость организационно-правового развития бюджетной системы, условия функционирования которой детерминированы нормами Бюджетного кодекса и конституционными основами бюджетной деятельности государства.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; местных бюджетов.

Бюджетная система РФ основана на принципах ее единства; разграничения доходов и расходов между ее уровнями; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы является самостоятельность бюджетов всех уровней.

В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития системы Федерального казначейства в 2000-2010 годах, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и управления государственными финансами в 2006-2008 годах).

В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные новации бюджетного процесса и с его помощью вводились инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.

Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации основ современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в том числе:

создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установление единых принципов бюджетной системы и четкое определение статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

разграничение полномочий, и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников  публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

ликвидация «необеспеченных федеральных мандатов», упорядочение и монетизация основных социальных обязательств;

введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов; 

создание и развитие системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы, эффективный учет и предварительный контроль в процессе  исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

установление механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы и снижение влияния на бюджетную систему внешних экономических рисков;

начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе – утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

создание законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и реструктуризации бюджетной сети;

установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и придание этому процессу публичности;

создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем:

сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления власти и бюджетных учреждений для повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;

отсутствуют действенные методики оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе – использования ими финансовых ресурсов;

отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей;

планирование программных и «непрограммных», капитальных и текущих расходов методологически не взаимоувязано;

не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;

остаются непрозрачными зоны деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно длящихся переходных норм;

не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;

сохраняются отдельные «необеспеченные» федеральные мандаты и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов, доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;

во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне;

остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов роста бюджетных доходов  увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и модернизации управления общественными финансами Российской Федерации[2].

Для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы, основанных на реалистичных оценках;

ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и установление правил, ограничивающих использование для финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов;

стабильность, предсказуемость и нейтральность налоговой политики;

недопустимость увязки объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной и муниципальной политики (включая, в том числе, бюджетные ассигнования, налоговые льготы и гарантии, имущество);

планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

принятие новых расходных обязательств с учетом сроков их реализации и механизмов реализации (разовых или «условно-постоянных»);

соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращении) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;

создание и поддержание необходимых финансовых резервов.

Для этого необходимо реализовать следующие основные меры:

1) формирование долгосрочного (на срок не менее 20 лет) экономического и бюджетного прогноза (бюджетной стратегии);

2) использование для целей бюджетного планирования консервативного, исходя из формализованных критериев, макроэкономического прогноза с одновременным расширением вариантов прогноза для информирования бизнеса и международного сообщества;

3) исключение из Бюджетного кодекса Российской Федерации требований по указанию в федеральном законе о федеральном бюджете параметров ВВП и инфляции, а также по обязательному внесению изменений в указанный закон в случае получения дополнительных доходов;

4) восстановление фискальных правил (в том числе, по ограничению дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов на уровне не более 1% ВВП и использованию нефтегазовых доходов, а также сбережению нефтегазовых доходов в случае благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры) и их полного введения в действие не позднее 2015 года;

5) поэтапное увеличение условно-утверждаемых расходов федерального бюджета не менее чем до 5% объема расходов в первом и до 10% объема расходов во втором году планового периода; 

6) уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с увязкой с реестром государственных контрактов и с введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, в реестре расходных обязательств необходимо учитывать особенности различных расходных обязательств, характер их образования, принятия и «жизненного» цикла вплоть до исполнения;

7) переход от обязательности индексирования действующих расходных обязательств, прежде всего публичных нормативных обязательств по уровню прогнозируемой инфляции с возможным введением для социальных пособий принципа индексации по уровню инфляции в отчетном (текущем) году;

8) обеспечение формирования и ведения федеральной адресной инвестиционной программы, содержащей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов с интеграцией информации из ФАИП с реестром расходных обязательств;

9) установление Правительством Российской Федерации среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям деятельности Правительства (государственным программам), создающих условия для повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей и, при необходимости, реструктуризации по инициативе соответствующих ведомств (администраторов программ) расходов;

10) формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности ведомств за достоверность оценки их объема и сроков исполнения;

11)  оптимизация числа налоговых льгот с возможностью их сохранения (введения) на определенный срок в рамках соответствующих государственных программ с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программой целей;

12) установление ограничений по инициированию законопроектов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете;

13) совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения федерального бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.

Аналогичные меры должны быть реализованы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

При этом на федеральном уровне должны быть созданы необходимые предпосылки для стабильности региональных бюджетов, прежде всего путем стабилизации доходной базы региональных и местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления по ее наращиванию.

Для этого, в частности, предлагается реализовать следующие меры:

1) поэтапно сократить (вплоть до полной отмены и законодательного запрета на введение) льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральными законами;

2) усилить действенность требований по зачислению налоговых доходов в региональные и (или) местные бюджеты по месту их формирования, а также снизить негативные эффекты использования трансфертного ценообразования с целью недопущения перемещения налоговой базы между регионами;

3) повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить подготовку введения налога на недвижимость;

4) обеспечить доступность для финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований информации о выполнении юридическими лицами обязательств по уплате налогов и других платежей, поступающих в региональные и местные бюджеты;

5) стабилизировать методику и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в том числе – с утверждением указанных дотаций на трехлетний период, а также перевести налоговые доходы, распределяемые по дифференцированным нормативам или долям, в межбюджетные трансферты;

6) повысить долю межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, распределение которых утверждается федеральным законом о федеральном бюджете, сократив объемы предоставления дотаций на сбалансированность и бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации; 

7) создать механизм поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, основанный на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;

8) разработать методические рекомендации (типовые методики) по экономическому прогнозированию, а также прогнозированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

9) усовершенствовать порядок взимания акцизов, распределяемых по дифференцированным нормативам, постепенно увеличивая поступление доходов от уплаты соответствующих акцизов по месту реализации подакцизных товаров;

10) создать инструменты сбережения конъюнктурных доходов субъектов Российской Федерации аналогично имеющимся на федеральном уровне;

11) повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов;

12) расширить права регионов по установлению по единым принципам для отдельных типов муниципальных образований нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также закрепить нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, за местными бюджетами.[3]

Разработка мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов всех уровней бюджетной системы должна исходить из принципа единства стратегии и бюджетного планирования, что должно обеспечить в полной мере переход к бюджетированию, ориентированному на результат и модернизацию экономики страны.

2. Принципы распределения расходов между бюджетами

Расходы бюджета являются наиболее значимой составной частью государственных или муниципальных расходов. Категорию «расходы бюджета» можно рассматривать в нескольких аспектах: материальном, экономическом и юридическом.

В материальном аспекте расходы бюджета определяются БК РФ как «выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета» (ст. 6).[4]

В экономическом аспекте расходы бюджета проявляются через отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований по различным направлениям. В свою очередь, эти отношения проявляются через конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем социально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования, территориальным устройством государства и т. п.[5]

Юридический аспект бюджетных расходов обусловлен тем, что они являются составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поэтому несут в себе все общие особенности финансовой деятельности государства и имеют отличительные особенности, свойственные процессу использования государственных (муниципальных) централизованных денежных фондов.

Таким образом, расходы бюджетов - это публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства или муниципальных образований в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований).

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии со следующими основными принципами:

принцип федерализма. Основу этого принципа составляет законодательное разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, так как именно разграничение компетенции определяет объем расходной ответственности каждого уровня власти и объем по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета;

принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов. Он является одним из основных критериев в разграничении публичных и частных финансов. Финансирование государственной деятельности зависит от сферы охватываемых публичных расходов, которые являются первостепенными и необходимыми для общества в целом. Приоритетность тех или иных потребностей государство устанавливает, исходя из экономической политики и имеющихся бюджетных ресурсов. Определяя приоритетность бюджетных расходов, государство регламентирует в законодательном порядке процесс их удовлетворения;

принцип целевого направления средств. Бюджетные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии с направлениями расходования, предусмотренными в финансовых планах;

принцип безвозвратности (как правило) расходования государственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Это означает, что средства, использованные на финансирование государственных потребностей, не подлежат возмещению. Однако безвозвратность государственных ресурсов не означает бесцельное и бесконтрольное их использование, поэтому данный принцип должен органически входить в систему целей и задач финансовой деятельности государства. Исключением можно считать предоставление бюджетных кредитов;

принцип соблюдения режима экономии. Наличие этого принципа способствует достижению наибольшей эффективности в процессе осуществления государственных бюджетных расходов.

принцип максимальной эффективности использования бюджетных средств. Он означает финансовое обеспечение публичных интересов при минимальных затратах;

принцип осуществления бюджетного контроля в целях обеспечения соблюдения финансовой дисциплины;

принцип единства порядка использования расходов бюджетов. Независимо от доходных источников все государственные и муниципальные бюджетные расходы имеют единые принципы их использования, т. е. распределение на основе социально- экономических государственных программ, утвержденных в законодательном порядке. Этот принцип определяет реальность расходов бюджетной сферы;

принцип законности осуществления государственных и муниципальных бюджетных расходов. Этот принцип устанавливает, что расходы бюджета производятся на основе действующего законодательства и в течение определенного периода. Обязательным условием выделения бюджетных денежных средств является включение их в соответствующий бюджет.

Основой разграничения бюджетных расходов является распределение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Распределяются расходные полномочия между бюджетами на основе:

соответствия состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления (по принадлежности);

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета значения определенных мероприятий, предприятий, организаций, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в бюджет другого уровня;

самостоятельности субъектов бюджетного права в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует обратить внимание, что самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований ограничивается рамками Конституции РФ и федеральным законодательством, поэтому бюджетные нормативные акты субъектов РФ или муниципального образования не должны содержать расходных статей, финансирование которых не входит в компетенцию субъекта РФ или местного самоуправления.

Конечная цель распределения расходных функций состоит в закреплении за каждым уровнем власти тех расходных полномочий, которые будут надлежащим образом выполняться.

Список использованных источников

1.      Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. ФЗ 03.12. 2011 № 378-ФЗ) // Российская газета. – 1998. - №153-154.

2.      Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. : распоряжение Правительства РФ от от 08.08.2009 № 1123-р // Собрание законодательства РФ. – 2009. - №33. –ст. 4129.

3.      Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года

4.      Крохина, Ю.А.Финансовое право России / Ю.А. Крохина. – М. : Норма, 2011.

5.      Преображенский, Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации / Б. Г. Преображенский // Журнал российского права. – 2002. - №2.

[1] Преображенский, Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации / Б. Г. Преображенский // Журнал российского права. – 2002. - №2.

[2] Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года

[3] Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. : распоряжение Правительства РФ от от 08.08.2009 № 1123-р // Собрание законодательства РФ. – 2009. - №33. –ст. 4129.

[4] Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. ФЗ 03.12.2011 № 378-ФЗ) // Российская газета. – 1998. - №153-154.

[5] Крохина, Ю.А.Финансовое право России/ Ю.А. Крохина. – М. : Норма, 2011. С. 276.