Бюджетный процесс в РФ. 4

16

ПЛАН:

Введение……………………………………………………………………………..3

1. Понятие бюджетного процесса………………………………………………….4

2. Составление проекта федерального бюджета………………………………….9

3. Рассмотрение бюджета………………………………………………………….12

Заключение…………………………………………………………………………16

Список использованных источников и литературы……………………………..17

Введение

Принятое Российской Федерацией в конце 1991 г. бюджетное и налоговое законодательство, имевшее целью адаптировать финансовую систему к рыночной модели экономического развития, показало, что одной из главных причин неэффективности бюджетной и налоговой политики 90-х гг. стало отсутствие отечественной теоретической базы.

Изучение теоретической базы русских ученых позволяет выделить две проблемы. Первая касается методологии финансовой науки. Русская наука использовала в теории бюджета междисциплинарный подход, основанный на сочетании экономической, финансовой и правовой наук. Бюджетное право – и в объективном смысле системы правовых норм, и в общепринятом субъективном смысле – главным образом бюджетной компетенции представительных учреждений, является областью, стоящей па рубеже двух дисциплин – государственно-юридической и финансово-экономической.

Продуктивность междисциплинарного характера исследовании состояния современной финансовой науки в России дает основание высказать мысль, что решение дискуссионных проблем науки возможно в рамках междисциплинарного подхода.

Во-вторых, русская финансовая наука, используя междисциплинарный подход, пришла к выводу о триединой природе бюджета, которая определяется его финансовым содержанием – ведение финансового хозяйства государства: экономическим – плановое начало, которое находит выражение в росписи государственных доходов и расходов; правовым – государство имеет право получать и расходовать финансовые средства, предусмотренные в проекте росписи, только после утверждения этого проекта законодательными органами страны. М.М. Сперанский как автор «Основного финансового закона» первым рассматривал бюджет в единстве его экономического, финансового и правового содержания.

Следует обратить внимание на конкретные положения русской финансовой науки относительно природы бюджета, оказавшие непосредственное влияние на становление бюджетного процесса в России.

1. Понятие бюджетного процесса

Статья 6. определяет понятия и термины, применяемые в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, в том числе и понятие «бюджетный процесс».

«бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением»[1].

Комментируемое определение, закрепляет некоторые общие правовые принципы бюджетного процесса. Это, прежде всего, верховенство права в деятельности участников бюджетного процесса, а так же, принцип самостоятельности бюджетов разных уровней, который подробно определяется статьей 31 БК РФ.

« Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом».

Принцип самостоятельности закреплен и в Конституции РФ – пункт 1 статьи 132 Конституции гласит: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения»[2].

Формирование, утверждение и исчисление местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления и Бюджетным кодексом Российской Федерации, вступившим в юридическую силу с 1 января 2000 г.,. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, в уставах муниципальных образований. Так в Уставе г. Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) содержится глава «Бюджетно-финансовая система», в которой определены бюджет города, бюджетный процесс, бюджеты муниципальных образований и т.д[3].

Часть третья БК РФ регламентирует бюджетный процесс в Российской Федерации.

Статья 151 Кодекса определяет систему органов, обладающих бюджетными полномочиями

«1. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

2. Структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента Российской Федерации.

3. Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России.

4. Органами государственного или муниципального финансового контроля являются:

Счетная палата Российской Федерации;

контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

5. Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

6. Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

7. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации»[4].

По сути, статья определяет органы государственного регулирования и контроля за бюджетами разных уровней. Во многом, этот список исходит из понятия «государственный сектор экономики».

Государственный сектор экономики – совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством РФ в бюджетный процесс). Составная и неразрывная часть рыночных отношений, а также средство, с помощью которого государство активно воздействует на рынок[5]. Поскольку, развитие негосударственного сектора экономики регулируется, в том числе и бюджетами разных уровней, то здесь действует принцип самостоятельности.

В главе 5 БК РФ регламентируются следующие принципы: единство бюджетной системы; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджетов; адресность и целевой характер бюджетных средств.

Остановимся несколько подробнее на самостоятельности бюджетов. Здесь вполне можно согласиться с мнением ряда видных российских экономистов, которые указывают на то, что принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет.

К сожалению, содержание принятого БК и нормы действующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс, свидетельствуют о том, что эти условия не выполнены. Межбюджетные отношения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, территориальных и местных бюджетов допускают проявление субъективизма, неравенство федеральных, территориальных и местных интересов, приоритет вышестоящих бюджетов над нижестоящими. С началом работы 131-го Федерального Закона[6], возможно эта ситуация несколько исправиться.

В разделе V «Участники бюджетного процесса» регламентируется система органов, обладающих бюджетными полномочиями; определяются круг участников бюджетного процесса и их полномочия как в целом в РФ, так и на федеральном уровне.

Полномочия участников бюджетного процесса[7] (глава 18). Здесь рассматриваются основные участники бюджетного процесса и определяется их компетенция.

Законодательные (представительные) органы власти имеют следующие полномочия: рассмотрение и утверждение бюджетов; рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов; формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней (на федеральном уровне – Счетной палаты РФ), и другие обязанности.

Аналогичные полномочия законодательных (представительных) органов власти касаются государственных внебюджетных фондов.

Органы исполнительной власти осуществляют: составление проектов бюджетов; представление их на рассмотрение и утверждение законодательными (представительными) органами власти вместе с необходимыми документами и материалами; исполнение бюджетов, в том числе сбор доходов бюджета; управление государственным (муниципальным) долгом; осуществление ведомственного контроля за исполнением бюджета; предоставление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов власти; и другие обязанности.

Аналогичные полномочия у исполнительных органов власти по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Центральный банк РФ (Банк России) выполняет следующие обязанности: совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ основные направления денежно-кредитной политики; обслуживает счета бюджета; осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.

Система уполномоченных кредитных организаций, как участник бюджетного процесса, выполняет операции по предоставлению средств бюджета на возвратной основе (эмиссионные и конверсионные кредиты), обеспечивает функции Банка России там, где он эти функции выполнять не может, обслуживает счета субъектов РФ и муниципальных образований, в частности по сделкам с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами.

В БК рассматриваются также полномочия, которыми наделяются органы государственного и муниципального контроля, созданные законодательными (представительными) и исполнительными органами власти. Контрольные органы законодательных (представительных) органов власти на всех уровнях осуществляют: контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов (на федеральном и региональном уровнях); проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства.

БК дает определение главного распорядителя бюджетных средств, которому предоставлено право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главный распорядитель средств соответствующего бюджета: утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; составляет бюджетную роспись; распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; выполняет другие функции.

В БК регламентируются полномочия распорядителя бюджетных средств, который имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств и осуществлять связанные с этим функции. Установлено, что главными распорядителями и распорядителями средств могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения. Отдельное внимание уделено бюджетному учреждению как участнику бюджетного процесса.

Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня (глава 19). В главе регламентируются полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня. Основное внимание уделено полномочиям и ответственности Министерства финансов РФ, которые представлены широко и подробно. Например, Министерство финансов РФ: составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями; осуществляет методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм; другие полномочия.

Особо в выделены исключительные полномочия и ответственность руководителя Министерства финансов РФ[8].

БК вводит норму, в соответствии с которой органы исполнительной власти РФ вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основе соглашений. Учитывая, что Федеральное казначейство, которое было организовано в конце 1992 г., накопило большой опыт по вопросам исполнения бюджета, можно предположить, что данная норма будет способствовать скорейшему и эффективному переводу исполнения всех бюджетов на казначейскую систему[9].

Раздел VI «Составление проектов бюджетов». Основы составления проектов бюджетов[10].

Прежде всего следует отметить, что содержание разд. VI подчеркивает комплексный характер бюджета, который формируется на основе целой системы взаимосвязанных важнейших экономических и финансовых документов страны:

перспективного финансового плана – ст.174;

баланса финансовых ресурсов – ст.175;

плана развития государственного и муниципального сектора экономики – ст.178;

долгосрочных целевых программ – ст.179; и др.

Раздел VIII «Исполнение бюджетов» представлен двумя главами – «Основы исполнения бюджетов» и «Исполнение федерального бюджета»[11].

БК появился в тяжелые для России времена, когда посредством бюджета государству не по силам стало выполнять взятые на себя обязательства по реализации экономических и социальных программ. Поэтому в БК достаточно обстоятельно сформулированы процедурные вопросы, но с большой неопределенностью описаны статьи о том, какие негосударственные расходы и в каких пропорциях намечается осуществлять на самом деле. В этом смысле наиболее конкретный характер носит разд.VIII. В нем с особой тщательностью раскрыт правовой режим процесса исполнения расходной части бюджета любого уровня, особенно федерального. Четко показан механизм финансового обеспечения государственных расходов, законодательно закреплены правила управления бюджетными ресурсами страны через органы казначейства. Раздел в первую очередь посвящен адаптации бюджетной системы России к новым экономическим условиям, при которых недофинансирование расходов признается обычным явлением. На этом явлении построены все бюджетные правоотношения между бюджетодателями и бюджетополучателями.

Первостепенная роль в деле исполнения бюджетов отводится органам казначейства[12]. Казначейское исполнение бюджетов признано единственно допустимым способом без каких-либо условий, которые будут предшествовать массовому внедрению его в практику. На органы казначейства повсеместно возлагаются функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, по осуществлению платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Последнее означает, что всем бюджетополучателям будут закрыты бюджетные счета в банковских учреждениях, а органы казначейства возьмут на себя роль плательщика расходов бюджета. Вопрос о том, поручит ли бюджетное учреждение органам казначейства выполнять эту функцию или не поручит, значения не имеет.

2. Составление проекта федерального бюджета

Статья 184 устанавливает порядок составления проекта федерального бюджета.

«1. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Российской Федерации, определенной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации[13].

2. Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана»[14].

Министерство финансов Российской Федерации проектирует основные показатели федерального бюджета на среднесрочную перспективу, а так же готовит проект федерального закона о федеральном бюджете на финансовый год.

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации.

Этапы составления бюджета следующие:

Первый этап формирования федерального бюджета, то есть разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на финансовый год. План-прогноз содержит основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

На основании плана-прогноза Минфин осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительством рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Далее следует распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации могут должны быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания по их запросам.

Минфин в двухнедельный срок со дня принятия Правительством основных характеристик федерального бюджета на финансовый год и распределения расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации:

«направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

уведомляет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Российской Федерации»[15].

Второй этап формирования федерального бюджета – распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка этими органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия некоторых нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году[16].

При рассмотрении ст.184 «Порядок составления проекта федерального бюджета» можно выразить сожаление, что отсутствует статья, регламентирующая в самом общем виде организацию формирования бюджетов субъектов РФ. Вместе с тем, определяя порядок исполнения бюджета (разд. VII), БК регламентирует этот этап бюджетного процесса для каждого уровня бюджетов. Вероятно, и в отношении этапа составления бюджетов следует жестко определить, что относится к компетенции субъекта РФ, а какие параметры определяются на федеральном уровне[17].

3. Рассмотрение бюджета

Глава 22 БК РФ посвящена этому вопросу.

Статья 192 называет документы и материалы, представляемые в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительством РФ.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Статья 193 определяет перечень документов и материалов, представляемых на рассмотрение Государственной Думы в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год.

Предварительно указанный проект направляется Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.

Статья 194 регламентирует внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу

«1. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года.

Одновременно указанный законопроект представляется Президенту Российской Федерации.

2. В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (далее – Комитет по бюджету), для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям статьи 192 настоящего Кодекса.

3. Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство Российской Федерации на доработку. Указанный законопроект подлежит возвращению на доработку в Правительство Российской Федерации, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям статьи 192 настоящего Кодекса.

Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в десятидневный срок и рассмотрен Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в установленном настоящим Кодексом порядке»[18].

Статья 195 распределяет функции по рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственной Думе.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.

Совет ГД утверждает комитеты Государственной Думы. При этом ответственными за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, один из них – Комитет по бюджету.

Совет ГД также назначает комитеты Государственной Думы, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

Статья 196 устанавливает порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.

В случае отклонения Государственной Думой федеральных законов о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ, а также в законодательные акты Российской Федерации о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды до рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете расчеты по всем показателям федерального бюджета осуществляются на основе законодательства Российской Федерации.