Документационное обеспечение управления. 10

Введение

Документационное обеспечение управления – есть важнейшая составляющая всех видов и уровней управления. Оперативность, своевременность, точность и полнота представления информации являются основой качества принимаемых управленческих решений.

Последнее десятилетие – это период активного внедрения информационных технологий в работу делопроизводственной службы.

На смену сформировавшимся нормам и технологиям приходят иные, новые нормы, правила и технологии. Последние из них обусловлены социально-экономическими, политическими, факторами научно-технического прогресса.

Электронная эра диктует свои технологии, а подчас и своеобразие не только формы, но и содержательной стороны документационного обеспечения управления.

В связи с переходом России к иному социально-экономическому и политическому укладу жизни, а также в условиях проводимой в стране административной реформы возникла необходимость создания новой нормативно-правовой базы делопроизводства на всех уровнях государственного устройства. Принят ряд федеральных законов, постановлений, кодексов, гостов, инструкций, регламентов, которые сыграли определённую регулирующую роль в сфере делопроизводства. Однако происходящий процесс реализуется противоречиво. Наряду с положительными тенденциями есть тенденции и негативного характера.

1. Роль и значение современной законодательной и нормативно- правовой базы для обеспечения процессов ДОУ

Организация работы с документами затрагивается во многих нормативных правовых и методических документах. Поэтому в каждой организации в службе ДОУ должна быть нормативная правовая, методическая и справочная информация, относящаяся к работе с документами.

Роль и значение нормативно – правовой базы значительно увеличилась в последние годы. Деловое документное общение на всех уровнях стало осуществляться по единым общепринятым правилам. Работа с документами, независимо от организационно-правовой формы, строится на основе законодательных и нормативно-методических актов, касающихся вопросов документирования и работы организаций.

В настоящее время в Российской Федерации действует ряд общегосударственных нормативно-правовых актов, регламентирующих общие правила подготовки, оформления и организации работы с документами. Нормативно-методические документы по документационному обеспечению управления разрабатываются различными органами государственной власти и управления в соответствии с их компетенцией.

Первый, основополагающий закон нашей страны, - это Конституция Российской Федерации. С точки зрения документоведения ее значение состоит в том, что Конституция РФ устанавливает субординацию нормативных правовых актов. Статья 15 Конституции РФ указывает, что Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Другим главным источником является закон – это нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий наибольшей после конституции юридической силой и регулирующий социально значимые, типичные и устойчивые общественные отношения.

Нормативно-правовая база делопроизводства – это совокупность законов, нормативных правовых актов и методических документов, регламентирующих технологию создания документов, их обработки, хранения и использования в текущей деятельности учреждения, а также деятельность службы делопроизводства: ее структуру, функции, штаты, техническое обеспечение и некоторые другие аспекты. Она регулирует правила оформления документов; правила работы с документами; обеспечение сохранности документов; порядок передачи документов на архивное хранение; работу службы делопроизводства; внедрение новых информационных технологий в работе с документами; работу с документами, имеющими гриф ограничения доступа; юридические аспекты, связанные с документами, и другие вопросы.

Нормативно-правовая база делопроизводства включает в себя:

-конституцию РФ;

-международные договора (регулируют  конституционные по своему характеру  отношения и при условии их  ратификации в РФ, при вступлении  в действие имеют приоритет  по сравнению с законом);

-законодательные акты Российской  Федерации в сфере информатизации  и документации;

-указы и распоряжения Президента  Российской Федерации, постановления  и распоряжения Председателя  Правительства РФ, регламентирующие  вопросы документационного обеспечения на федеральном уровне;

-правовые акты федеральных органов  исполнительной власти (министерств, комитетов, служб, агентств и др.) как общеотраслевого, так и ведомственного характера;

-правовые акты органов представительной  и исполнительной власти субъектов РФ и их территориальных образований, регламентирующие вопросы делопроизводства;

-правовые акты нормативного  и инструктивного характера, методические  документы по делопроизводству  учреждений, организаций и предприятий;

-государственные стандарты на документацию;

-унифицированные системы документации;

-общероссийские классификаторы  технико-экономической и социальной  информации;

-государственная система документационного  обеспечения управления, основные  требования к документам и  службам документационного обеспечения (ГСДОУ);

-нормативные документы по организации  управленческого труда и охране  труда;

-нормативные документы по организации  архивного хранения документов;

-законодательные акты субъектов  Российской Федерации и правовые  акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Все они должны учитываться при организации делопроизводства, прежде всего органами представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, а также организациями, учреждениями и предприятиями, действующими на их территории.

1. Общая характеристика нормативно-правовой базы управления документами

В первую очередь надо дать определение понятию документ - это зафиксированная на материальном носителе идентифицируемая информация, созданная, полученная и сохраняемая организацией или частным лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности. При этом важнейшей характеристикой документа является - идентифицируемость, обеспечиваемая наличием соответствующих реквизитов.

Документы необходимы для:

-осуществления эффективной и  упорядоченной деятельности организации, подразумевающей необходимую ответственность;

-формирования и документального  фиксирования организационных и  управленческих решений;

-обеспечения согласованности управленческой и административной деятельности;

-обеспечение непрерывности деятельности  организации в условиях чрезвычайных  ситуаций;

-соблюдение требований нормативно-правовых  актов, регулирующих сферу деятельности  организации во всех ее проявлениях.

Законодательно установлено, что документы и массивы документов, являются объектами физических, юридических лиц, государства и защищаются законом наряду с другими ресурсами. Кроме того, документирование информации – это обязательное условие включения ее в информационные ресурсы. Для непрерывного осуществления деятельности, соблюдения требований нормативно-правовых актов и необходимой подотчетности организации, необходимо создавать аутентичные, достоверные и пригодные для использования документы, а так же защищать их целостность в течение требуемого времени.

2. Федеральные Законы, регулирующие нормативно-правовую и методическую базу современного делопроизводства

В настоящее время регламентация документирования, организации и технологии документационного обеспечения управления ведется в нескольких направлениях: законодательное регулирование, стандартизация, разработка нормативных и нормативно-методических документов общегосударственного действия. Как отмечалось, высшей правовой значимостью обладают законы Российской Федерации.

Базовым нормативно-правовым актом является Федеральный закон РФ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27 декабря 2006 г. №149-ФЗ. Он устанавливает требования к распространению, предоставлению информации, а также к ее защите. Закон закрепил обязательность документирования информации, урегулировал отношения, возникающие при создании и использовании информационных технологий, установил обязанность предоставления информации государственным органам.

В новом законе введены понятия (не используемые ранее в федеральном законе от 20.02.1995 г. №24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации": "информационные технологии", "информационно-телекоммуникационная сеть", "обладатель информации", "электронное сообщение", "оператор информационной системы". Установлено, что обладатель информации – это лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам. Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.

Наибольшего внимания заслуживает статья 11 Закона "Документирование информации", фактически вводящая единую систему делопроизводства в государственных органах и органах местного самоуправления. Пункт 2 статьи 11 гласит: "В федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти". Таким образом, постановка делопроизводства в органах местного самоуправления не должна противоречить постановке делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, то есть должна быть аналогична ей.

В статье 17 Закона определена ответственность за правонарушения в сфере информации, информационных технологий и защиты информации.

Закон имеет непосредственное отношение к деятельности служб документационного обеспечения управления всех уровней.

Другой базовый документ для делопроизводственных структур – Федеральный закон РФ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ. Этот нормативный акт был особенно необходим, так как имеет прямое отношение к социальной сфере, являющейся одной из важнейших составляющих общественной стабильности. В обращении граждане могут затронуть вопросы, касающиеся как интересов всего общества, так и прав, и законных интересов автора обращения или других граждан.

2006 год ознаменовался принятием  и такого необходимого нормативного  акта, каким явился Федеральный  закон РФ "О персональных данных" от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ. В этом законе детально раскрыты вопросы защиты персональных данных. Раньше эти вопросы были рассмотрены только в специальной главе Трудового кодекса (глава 14), посвященной вопросу защиты персональных данных работника. Положения данного закона затрагивают и вносят необходимую ясность в деятельность кадровых и всех делопроизводственных служб.

Следующий нормативно-правовой акт, имеющий колоссальное значение в сфере делопроизводственной службы – Федеральный Закон "О коммерческой тайне" от 29 июля 2004 г. №98- ФЗ.

Его появление ожидали почти шесть лет. Данный Федеральный закон определяет:

Коммерческая тайна – конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.

Одной из основных целей действия Федерального закона является охрана конфиденциальности информации, составляющей коммерческую тайну, для решения двух основных задач общества:

-обеспечение баланса интересов  обладателей данной информации и других участников, в том числе и государства, регулируемых законом отношений, на рынке товаров, работ, услуг;

-предупреждения недобросовестной  конкуренции на указанном рынке.

Охрана конфиденциальности информации определена законом в трех видах в зависимости от характера отношений между обладателем информации, составляющей коммерческую тайну, и другими участниками:

-в рамках трудовых отношений;

-в рамках гражданско-правовых  отношений;

-при предоставлении информации  государству (в рамках данного  закона).

Комплекс мер в соответствии с Федеральным законом "О коммерческой тайне" включает в себя:

1. Определение перечня документированной информации, составляющей коммерческую тайну.
2. Ограничения доступа к информации путем установления порядка обращения с этой информацией и контроля за соблюдением такого порядка.
3. Определение порядка регулирования отношений использования информации, составляющей коммерческую тайну.

В любом случае вне зависимости от вида договоров в них необходимо указать объем и условия передачи информации, составляющей коммерческую тайну, включая условия принятия работником мер по охране ее конфиденциальности.

В соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, органы государственной власти и иные органы местного самоуправления, обязаны создать условия, обеспечивающие охрану конфиденциальности информации, предоставленной им юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.

4. Нанесение на материальный носитель документированной информации (документы), составляющую коммерческую тайну, грифа "Коммерческая тайна".

Следует отметить, что важную роль закон уделяет установлению режима коммерческой тайны при выполнении государственного контракта для государственных нужд. В этом случае на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических или иных работ для федеральных государственных нужд или нужд субъекта Российской Федерации как "заказчиком", так и "исполнителем" должен быть определен объем конфиденциальных сведений, а также должны быть урегулированы вопросы установления режима коммерческой тайны в отношении полученной информации в результате работ по контракту. Или, по моему мнению, учитывая все вышесказанное, в контракте необходимо отразить, кто будет обладателем информации, составляющей коммерческую тайну, полученной в результате работ, а кто контрагентом – "заказчик" или "исполнитель", т.е. кто будет принимать меры для установления режима коммерческой тайны, который также требует определенных затрат.

Нарушение Федерального закона влечет за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Однако в п.3 ст.14 Федерального закона "О коммерческой тайне" существует оговорка, что органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, получившие доступ к информации, несут перед обладателем информации, составляющей коммерческую тайну, только гражданско-правовую ответственность за разглашение или незаконное использование этой информации их должностными лицами, государственными или муниципальными служащими указанных органов, которым она стала известна в связи с выполнением ими должностных обязанностей.

С одной стороны данный закон дополнил ФЗ "О государственной тайне" и в какой-то степени способствовал безопасности конфиденциальной тайны. Однако, судя по публикациям в СМИ и выступлениям чиновников и бизнесменов, данный закон в полной мере "не работает" причины этому разные. В какой-то мере это нежелание и неумение воплощать в жизнь некоторые статьи данного закона, а также отсутствие ответственности за свои действия.

Нужно также сказать, что Государственной думой был принят Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ, который включает в себя 9 глав и 32 статьи.

Первая особенность нового закона заключается в том, что он имеет статус федерального, и отсюда следует более детальная проработка вопросов комплектования, учета, использования и хранения архивных документов.

Серьезно расширена сфера действия закона. Если старый регулировал работу с документами, подлежащими только вечному хранению, то новый регулирует вопросы по организации, хранению, комплектованию и использованию документов с временными сроками хранения. Закон специально выделяет нормы работы с документами так называемого личного состава – с теми, что зафиксировали правоотношение между гражданами и работодателями. Это комплекс документов, по которым архивы ежегодно готовят более миллиона справок социально-правового характера: о подтверждении трудового стажа, награждениях и т.д.

Важным моментом является и специальная статья, которая подробно объясняет одну из самых болезненных проблем российского архивного дела последнего десятилетия: как поступать с архивными документами в случае ликвидации или реорганизации юридических лиц всех форм собственности. Отсутствие этого регулирования привело к тому, что очень часто архивные документы оказывались бесхозными или просто утрачивались.

Для придания юридической силы документам в электронном форме важны положения Федерального закона Российской Федерации "Об электронной цифровой подписи" от 10 января 2002 года №1-ФЗ. В законе подробно рассмотрены вопросы использования электронно-цифровой подписи. Данный закон включает в себя 5 глав и 21 статью.

Целью настоящего Федерального закона является обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.

Нормативно-правовой акт, который имеет непосредственное отношение к образованию документоведов, к последующей их практической деятельности – это Федеральный Закон РФ №8-ФЗ " Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Был принят Госдумой 21 января 2009 г., одобрен Советом Федерации 28 января 2009 г. и подписан Президентом РФ 9 февраля 2009 г. №8. С 1 января 2010 г. вступил в силу. Впервые в истории Российского государства этот нормативно-правовой акт устанавливает положение, которое фактически устанавливает порядок подотчетности органов власти перед народом.

По любому вопросу жизнедеятельности гражданин РФ может получить исчерпывающую информацию, за исключением тех сведений, которые затрагивают государственную, военную тайну и некоторые другие сведения.

Закон структурно состоит из 5 глав, которые охватывают 20 статей, содержащих в себе соответствующие правовые основы получения информации, принципиально новые технологии получения запрашиваемой информации, прежде всего технологии электронные с использованием сети Интернет.

Федеральный закон содержит общие положения, определяет сферу действия правовое регулирование, основные принципы обеспечения доступа, раскрывает способы получения информации, порядок пользования информацией, определяет организацию доступа к информации, виды и способы выдачи информации, устанавливает контроль, надзор, ответственность за нарушение закона.

Каждая глава, статья имеет непосредственное отношение к работе документоведа.

Следующий пакет законодательных актов – это законы о языке, интересующие службу ДОУ в части использования языка в документах. В первую очередь следует отметить Закон Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" от 25.октября 1991 г. №1807-1. Также следует сказать, о другом законе, который дополняет и расширяет закон 1991г.

Это Федеральный Закон РФ "О государственном языке Российской Федерации" 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ, принятый Государственной Думой 20 мая 2005 г. Закон описывает сферы обязательного использования государственного языка Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, обеспечение права граждан на пользование государственным языком РФ, защиту и развитие языковой культуры

К работе делопроизводственной службы имеет прямое отношение и Федеральный закон "О бухгалтерском учете" от 21 ноября 1996 г. №129-ФЗ (с изменениями 2006, 2007, 2008 гг.) Закон фиксирует обязательность документирования всех хозяйственных операций, указывает, что первичные документы составляются только по унифицированным формам. Очень важна статья закона о хранении документов.

1. Указы Президента РФ, регулирующие нормативно-правовую и методическую базу современного делопроизводства

Указы Президента РФ в области документационного обеспечения управления можно разделить на 2 группы:

-указы, дополняющие законодательство  о работе с документами ограниченного  доступа;

-указы Президента о документировании  прохождения государственной службы.

Первая группа указов касается документов, содержащих информацию, связанную с государственной и коммерческой тайной.

Работники службы ДОУ по роду своей деятельности часто встречаются с документами ограниченного доступа. Указы Президента определяют, какие именно сведения могут составлять государственную тайну и какие относятся к сведениям конфиденциального характера:

-Указ Президента РФ "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" от 30 ноября 1995 г. №1203;

-Указ Президента РФ "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" от 6 марта 1997 г. №188.

Указы дают не только перечень сведений, отнесенных государственной тайне, но и указывают государственные органы, наделенные полномочиями по распоряжению той или иной категории сведений, отнесенных государственной тайне.

К такой информации отнесены сведения в военной области, разведывательной, контрразведывательной и оперативно – розыскной деятельности. Таким образом, большая часть сведений конфиденциального характера связана с частной жизнью и деятельностью граждан Российской Федерации.

Вторая группа указов – это указы Президента о документировании прохождения госслужбы, подписанные президентом РФ в 2005 г. №10:

-Указ Президента РФ "О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ" от 10 февраля 2005 г. №10;

-Указ Президента РФ "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценке их знаний, навыков и умений" от 1 февраля 2005 г. №111;

-Указ Президента РФ "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ" от 1 февраля 2005 г. №112;

-Указ Президента РФ "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведения его личного дела" от 30 мая 2005 г. №609.

Эта группа указов, подробно рассматривающая порядок документирования прохождения госслужбы, прежде всего, нужна работникам кадровых служб.

Следующий нормативно-правовой документ Указ Президента РФ "О мерах по обеспечению информационной безопасности в сфере международного информационного обмена" от 12 мая 2004 г. №611. Был опубликован 26 мая 2004 г.

2.3 Следующий уровень нормативных правовых актов – постановления Правительства РФ.

Первое постановление Правительства РФ, имеющее отношение к службе ДОУ – "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти" от 3 ноября 1994 г. №1233. В нем определен порядок обращения со служебной информацией ограниченного распространения, документами и иными материальными носителями, содержащими подобную информацию служебного характера.

В 1997 г. было принято постановление Правительства РФ "Об первичных учетных документах" от 8 июля 1997 г. №835. Этим постановлением на Государственный комитет РФ были возложены функции по разработке и утверждению альбомов унифицированных форм первичной учетной документации.

В этом же 1997 году вышло постановление Правительства РФ "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" от 13 августа 1997 г. №1009.

Два постановления, имеющих прямое отношение у службе ДОУ:

-постановление Правительства РФ "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" от 19 января 2005 г. №30;

-постановление Правительства РФ "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" от 28 июля 2005 г. №452.

В регламенте прописаны все организационные моменты работы федерального органа, указаны некоторые виды документов, разрабатываемые федеральными органами власти, выделены основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти.

Таким образом, утвержденные постановлением Правительства РФ Типовые регламенты устанавливают необходимое единообразие и высокий уровень организации работы всей системы федеральных органов исполнительной власти.

15 июня 2009 г. Правительство РФ приняло  Постановление № 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти". Этим постановлением выведена из действия "Типовая инструкция по делопроизводству" (2005 г.) и введены в действие новые "Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти".

Правила включают как общий порядок подготовки и оформления документов, так и особенности подготовки отдельных видов документов: приказа, указания, инструкции, протокола. В них расписаны процедура регистрации документов, построение поисковых систем для справочной работы, организация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, проведение экспертизы ценности документов, оформление дел, составление описей, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении даны формы номенклатуры дел, акта о выделении документов к уничтожению, описей и др. Как видно из краткого перечисления содержания, Правила отражают практически все вопросы организации делопроизводства, включая технологии электронного документооборота. И хотя они предназначены, в первую очередь, для министерств и ведомств, ими могут воспользоваться, и найдут много полезного для себя службы делопроизводства организаций любых форм собственности.