Государственная система управления охраной труда

3.Государственная   система  управления охраной   труда

Существующая система  управления охраной труда сформировалась под воздействием становления рыночного  механизма хозяйствования, одновременно в ней сохранились отдельные  элементы управления прежней плановой экономики, такие, как предоставление прав на компенсацию за работу во вредных  и опасных условиях труда по спискам, например досрочных пенсий по спискам N 1 и N 2.

Правовая база управления закреплена в:

- Конституции РФ;

- Трудовом кодексе РФ;

- указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ по проведению административной реформы в, разграничивших сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти;

- федеральных законах, установивших принципы разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, субъектов Федерации, а также принципы организации местного самоуправления;

- Федеральном законе "Об основах охраны труда в РФ";

- Федеральном законе "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

Основополагающий принцип охраны труда : каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников является важнейшим направлением государственной  политики в области охраны труда . установлены государственные гарантии по созданию благоприятных условий труда. Важнейшей статьей Трудового кодекса является статья 212, согласно которой обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возложены на работодателя. Работодатель - физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. Следствием возложения на работодателя обязанностей по обеспечению безопасных условий и охраны труда является то, что исполнительные органы государственной власти отвечают только за проведение государственной политики, создание законодательной и нормативно-правовой базы в сфере охраны труда, надзор и контроль за выполнением трудового законодательства.

Административная реформа  установила, что в систему федеральных  органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные  службы и федеральные агентства. Министерство здравоохранения и  социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере условий и охраны труда. Минздравсоцразвития вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Минздравсоцразвития самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере охраны труда, такие, как нормы бесплатной выдачи работникам сертифицированных средств индивидуальной защиты, нормы и условия бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, молока или других равноценных пищевых продуктов и т.д.

Основные направления  государственной политики в области  охраны труда, которые должно проводить Минздравсоцразвития. В числе этих направлений - государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда. Эта функция возложена на Федеральную службу по труду и занятости, находящуюся в ведении Минздравсоцразвития.

Федеральная служба по труду  и занятости осуществляет государственный  надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве и др.

Важнейшей особенностью административной реформы 2004 г. является введение принципа, установившего, что каждый федеральный орган исполнительной власти имеет функции только в установленной сфере деятельности, но не регулирует вопросы, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами и федеральными законами. Трудовой кодекс РФ является тем федеральным законом, который осуществляет правовое регулирование трудовых отношений, в том числе в сфере охраны труда, поэтому у министерств, ведающих вопросами, например, промышленности или сельского хозяйства, теперь нет функции по управлению охраной труда. Данное новшество противоречит положению статьи 216 "Государственное управление охраной труда" Трудового кодекса, в которой предусмотрено участие федеральных органов исполнительной власти в управлении охраной труда.

Принятые за последние  годы федеральные законы о разграничении  полномочий государственных органов  власти дополнили и развили положения, В статье 6 "Разграничение полномочий между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  в сфере трудовых отношений и  иных, непосредственно связанных  с ними отношений" изложены основы разграничения полномочий органов  государственной власти, непосредственно  относящиеся к охране труда.

"К ведению федеральных  органов государственной власти  в сфере трудовых отношений  и иных, непосредственно связанных  с ними отношений относится  принятие обязательных для применения  на всей территории Российской  Федерации федеральных законов  и иных нормативных правовых  актов, устанавливающих:

- основные направления  государственной политики в сфере  трудовых отношений и иных, непосредственно  связанных с ними отношений;

- основы правового регулирования  трудовых отношений и иных, непосредственно  связанных с ними отношений;

- обеспечиваемый государством  уровень трудовых прав, свобод  и гарантий работникам (включая  дополнительные гарантии отдельным  категориям работников);

- порядок заключения, изменения  и расторжения трудовых договоров;

- основы социального партнерства,  порядок ведения коллективных  переговоров, заключения и изменения  коллективных договоров и соглашений;

- порядок разрешения индивидуальных  и коллективных трудовых споров;

- принципы и порядок  осуществления государственного  надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также систему полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль;

- порядок расследования  несчастных случаев на производстве  и профессиональных заболеваний;

- систему и порядок  проведения государственной экспертизы  условий труда и сертификации  производственных объектов на  соответствие требованиям по  охране труда;

- порядок и условия  материальной ответственности сторон  трудового договора, в том числе  порядок возмещения вреда жизни  и здоровью работника, причиненного  ему в связи с исполнением  им трудовых обязанностей;

- виды дисциплинарных  взысканий и порядок их применения;

- систему государственной  статистической отчетности по  вопросам труда и охраны труда;

- особенности правового  регулирования труда отдельных  категорий работников.

Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  принимают законы и иные нормативные  правовые акты, содержащие нормы трудового  права, по вопросам, не отнесенным к  полномочиям федеральных органов  государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми  актами Российской Федерации, могут  принимать законы и иные нормативные  правовые акты, содержащие нормы трудового  права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового  акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный  правовой акт субъекта Российской Федерации  приводится в соответствие с федеральным  законом или иным нормативным  правовым актом Российской Федерации.

В случаях если закон или  иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы  трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным  законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон".

Вследствие принятия федеральных  законов о разграничении полномочий государственных органов власти субъектов Российской Федерации и проведении административной реформы произошли кардинальные изменения в государственном управлении охраной труда, ликвидирована вертикаль управления от федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств) до организаций (предприятий). В результате произошли:

- исчезновение функций  по охране труда в положениях  о федеральных органах исполнительной  власти (министерств, комитетов)  и ликвидация в них соответствующих  отделов (департаментов);

- сокращение численности  отделов по труду в государственных  органах исполнительной власти  субъектов Федерации

В действующей ныне системе  управления охраной труда государство  возложило обязанности по обеспечению  права работников на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на работодателя, который  действует, подчиняясь законам рыночной экономики, определяющей, что цель предпринимательской  деятельности - получение прибыли.

Таким образом, в управлении охраной труда сочетаются и взаимодействуют  рыночные механизмы и организующее начало государства. Такое взаимодействие уже предполагает наличие противоречий между целью экономической деятельности предпринимателя в рыночной экономике  и социальными целями общества (в  том числе - обеспечение достойного труда), которые должно выражать государство.

На уровне предприятий  это противоречие проявляется в  том, что работодатель должен обеспечивать эффективность (прибыльность) производства и выделять ресурсы на выполнение государственных нормативных требований по охране труда, на создание условий  труда, соответствующих требованиям  охраны труда и безопасности производства. Законы и нормативные правовые акты, предъявляемые со стороны государства, разрабатываются и утверждаются без обоснования стоимости их выполнения. В результате на уровне производств существует реальное противоречие между необходимостью обеспечивать эффективность производства и выделять финансовые и материальные ресурсы  на обеспечение безопасных условий  и охраны труда. О том, что прежде всего решается первая проблема, свидетельствует динамика показателей, характеризующих условия труда. Удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, растет.

Отрицательная динамика показателей, характеризующих занятость в  неблагоприятных условиях труда  в России, свидетельствует о том, что выполнение государством двух функций (создание правовой базы и контроль за выполнением норм законодательства) недостаточно для обеспечения гарантированного Конституцией РФ права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Государство должно делать то, чего не может сделать рыночный механизм, всегда нацеленный на прибыль. В предпринимательской деятельности обеспечение благоприятных условий труда выступает как обязанность, выполнение которой требует немалых финансовых средств. Даже краткое ознакомление с содержанием статьи 212 Трудового кодекса РФ "Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда" показывает, что работодатель одновременно должен выполнить 22 обязанности, но вопрос об их экономической достижимости никогда не ставился. У работодателя возникает реальное противоречие между необходимостью обеспечить эффективность (прибыльность) производства и необходимостью выделять ресурсы на обеспечение благоприятных условий труда. Целесообразно в каждом конкретном случае анализировать причины неблагоприятных условий труда и оценивать величину финансовых средств, необходимых для ликвидации вредных и опасных факторов производства или рабочих мест с вредными условиями труда. В условиях массового невыполнения государственных нормативных требований по охране труда, о чем свидетельствует тот факт, что более 40% всех занятых установлена хотя бы одна компенсация за работу в неблагоприятных условиях труда, актуальна постановка задачи по разработке специальных мер, облегчающих работодателям выполнение обязанностей по обеспечению безопасных условий и охраны труда.

4.Экономическая оценка  эффективности природоохранных мероприятий.  Сущность  и процесс принятия  экологических решений.

К природоохранным мероприятиям относятся все виды хозяйственной  деятельности, направленные на снижение и ликвидацию отрицательного антропогенного воздействия на окружающую природную  среду, сохранение, улучшение и рациональное использование природно-ресурсного потенциала: строительство и эксплуатация очистных сооружений и устройств; развитие малоотходных технологических процессов  и производств; размещение предприятий  и систем транспортных потоков с  учетом экологических требований; рекультивация земель; меры борьбы с эрозией почв, по охране и воспроизводству флоры и фауны, охране недр.

Экономическое обоснование  природоохранных мероприятий осуществляется путем сопоставления их экономических  результатов (экономического эффекта, прибыли, социального эффекта) с  затратами на проведение этих мероприятий.

Разработанные, технико-экономически обоснованные, документально оформленные и согласованные с органами надзора и контроля природоохранные мероприятия рассматриваются как природоохранные проекты, направленные на снижение загрязнения окружающей природной среды и предотвращение (ликвидацию) ущерба от этого загрязнения.

При рассмотрении их эффективности  анализируются затраты на снижение (предотвращение) загрязнения окружающей природной среды и наносимые  экологические ущербы.

Экономический ущерб от загрязнения  среды является комплексной величиной  и слагается из ущербов, наносимых  в пределах загрязненной зоны и с  учетом сопряженных внешних эффектов.

Экономическая оценка природоохранных  мероприятий связана с многочисленными  трудностями методического, информационного  и научно-исследовательского характера:

- не все факторы поддаются  экономической оценке, и такое  положение будет сохраняться  долго по одной простой причине,  что это область оценки отдельных  свойств объекта, а это несравненно  сложнее оценки отдельного его  структурного элемента;

- существует информационный  дефицит, обусловленный недостаточным  объемом рыночной информации, ее  «конфиденциальным» характером  и несовершенством самих рыночных  структур и государственного  регулирования;

- информационная ограниченность  происходит из-за недостаточной  изученности последствий загрязнения,  долговременного характера и  непредсказуемости их пространственного  и персонифицированного проявления, условности прогнозирования долгосрочной  динамики стоимостных показателей.

Полнота учета природоохранного фактора оказывает определяющее влияние на объективность экономической  оценки субъектом хозяйственной  деятельности своих затрат и результатов, на учет и оценку которых ориентировано  правовое и организационно-методическое государственное регулирование  природоохранной деятельности. Анализ и оценка влияния предприятия  на окружающую среду предусмотрены  на всех фазах жизненного цикла его  деятельности (научно-технические разработки и проектирование, капитальное строительство  и развитие, производство и обращение, ликвидация).

В решении проблем и  задач охраны природы преобладает  комплексный подход, при котором  природа в социально-хозяйственном  аспекте рассматривается как  элемент окружающей среды. Это в  наибольшей мере характерно для деятельности горно-перерабатывающих предприятий, в которой природный и экологический  факторы взаимосвязаны технологически, экономически и в социальном отношении, что позволяет сформулировать в области охраны окружающей среды наиболее общие задачи исследований:

- ущерба, нанесенного в  результате природопользования (природной  среде; хозяйственным, строительным  и культурным объектам);

- экологического ущерба, нанесенного в результате ведения  технологической и производственно-хозяйственной  деятельности;

- направлений ликвидации  текущего и предотвращения возможного (потенциального) ущерба окружающей  среде;

- обоснованности установления  компенсационных, налоговых и  штрафных платежей за нанесенный  ущерб окружающей среде и ее  текущее загрязнение;

- эффективности процессов  природопользования и связанных  с ними защитных и экологических  проблем;

- эффективности производственно-хозяйственных  экологических мероприятий.

- эффективности природоохранных  (очистных сооружений, заповедников  и т. д.) и других защитных  от внешних экологических загрязнений  (экстерналий) мероприятий .

С направлениями и результатами природоохранной деятельности связаны  виды эколого-экономических оценок:

- ущерба: нанесенного, текущего, потенциального (возможного);

- операционных и капитальных  затрат: на ликвидацию нанесенного  ущерба; на предупреждение потенциального  ущерба;

- налоговых, компенсационных  и штрафных платежей за загрязнение,  трансакционных издержек;

- результатов: получение  товарной продукции и утилизируемых  вто-ричных материальных ресурсов, затрат на очистку и «вложение» в окружающую среду вторичных отходов.

В методическом плане экономическая  оценка эффективности природоохранных  мероприятий является составляющей общей оценки эффективности охраны окружающей среды на микроэкономическом уровне с учетом современного рассмотрения факторов производства, и в частности  расширительной трактовки ресурсов (исчерпаемые и неисчерпаемые природные ресурсы, научные и технические знания, научно-технические разработки), действия рыночных механизмов, согласованности принятия решений .

Ужесточение требований к  охране окружающей среды влечет необходимость  разработки дополнительных природоохранных  мероприятий при ведении горных работ, процессов переработки (обогащения), складировании отходов, хранении и  транспортировке продукции.

Источниками негативного  влияния на окружающую среду горно-химического  предприятия являются:

1. Строительство и текущая  деятельность предприятия, в том  числе:

- процессы строительства  зданий и сооружений с производственно-хозяйственной  инфраструктурой;

- технологическое использование  природных ресурсов в процессах  добычи и переработки (обогащения);

- физико-механическое влияние  на природную среду (недра и  среду их расположения, прилегающие  территории), хозяйственные и другие  объекты (подземные и наземные); шумы и вибрации и т. п.;

- обратное негативное  воздействие природной среды  как реакция на нарушение сложившейся  на данной территории устойчивости  природных, в том числе и  горно-геологических условий.

Основные проявления негативного  воздействия деятельности предприятия  на окружающую среду:

- безвозвратные потери  добываемых и попутно залегающих  природных минерально-сырьевых ресурсов;

- временное блокирование  добычи других залегающих в  пределах эксплуатируемого месторождения  природных ресурсов;

- нарушение горно-геологических  условий месторождения и эксплуатационных  характеристик повергшихся влиянию со стороны предприятия подземных и наземных объектов и территорий.

Результатами негативных влияний строительства и текущей  деятельности предприятия на окружающую среду являются виды наносимых ущербов:

- потери природных минерально-сырьевых  ресурсов в пересчете на конечную  продукцию с учетом сопряженных  эффектов от ее применения;

- сокращение сроков службы (эксплуатации) объектов;

- отрицательные социально-экономические  эффекты (уменьшение продуктивных  земель, снижение продуктивности  земель и сельскохозяйственного  производства, ухудшение состояния  здоровья людей, снижение комфортности  среды обитания и др.).

2. Отходы производственно-хозяйственной  деятельности (твердые, жидкие и  газообразные).

3. Экологические свойства  продукции, оказывающие негативное  влияние на окружающую среду  при ее хранении, транспортировке  и применении.

При расчетах затрат и эффекта  от планируемых природоохранных  мероприятий на длительную перспективу  следует учитывать факторы, которые  могут повлиять на эти величины.

К ним относятся:

• изменение состояния  окружающей среды, вызываемые ростом производства, проведением комплекса природоохранных  мероприятий , а также изменение численности населения, проживающего в условиях планируемого состояния окружающей среды;

• повышение требований к качеству окружающей среды;

• дальнейший рост крупных  городов и городских агломераций, увеличение численности проживающего в них населения;

• изменение стоимости  строительно-монтажных работ и  оборудования;

• развитие науки и техники, создание новых технических средств  и технологий, уменьшающих отрицательное  воздействие производственной деятельности на окружающую среду;

• рост объема производимой за единицу рабочего времени чистой продукции или другого показателя объема продукции, по которому исчисляется  производительность труда; увеличение относительных размеров средств, выделяемых на здравоохранение, социальное страхование  и социальное обеспечение;

• повышение продуктивности сельскохозяйственных и лесных угодий, изменение биологических запасов;

• повышение экономической  ценности минерально-сырьевых, земельных, лесных и других ресурсов.

К экологическим затратам относятся следующие основные группы и виды затрат:

1. Капитальные вложения  в охрану окружающей среды  (прямые и сопряженные).

2. Текущие затраты предприятий,  организаций и учреждений на  охрану окружающей среды:

• текущие на содержание и обслуживание основных фондов природоохранной  деятельности;

• текущие мероприятия  природоохранной деятельности (за счет основной деятельности и бюджетных  ассигнований);

• дополнительные на эксплуатацию основных производственных фондов по основной деятельности, обусловленные  совершенствованием производственной технологии для снижения экономического ущерба;

• оплата услуг, связанных  с охраной окружающей среды (очистка  сточных вод на других предприятиях).

3. Затраты, вызываемые  воздействием загрязненной окружающей  среды:

• компенсация потерь чистой продукции (стоимость потерь чистой продукции) из-за снижения производительности труда и невыходов на работу трудящихся вследствие повышенной заболеваемости в результате воздействия конкретного  вредного вещества;

• обучение кадров вследствие повышенной их текучести;

• компенсация потерь продукции, сырья, полуфабрикатов, отходов.

4. Затраты на содержание  заповедников и иных особо  охраняемых природных территорий, затраты на охрану ресурсов  животного мира, лесных ресурсов (частично), озеленение городов и  промышленных центров.

5. Затраты на научные  исследования в области охраны  окружающей среды и рационального  использования природных ресурсов.

6. Операционные расходы  бюджета на цели экологии: расходы  на со-держание и деятельность государственных органов в области охраны окружающей среды, в том числе: оплата труда управленческих и контрольных органов по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

7. Затраты на экологическое  образование и просвещение (подготовку  соответствующих специалистов).

8. Издержки различных  общественных и коммерческих  организаций экологической направленности, главными задачами которых являются  природоохранная деятельность различного  профиля; развитие рынка экологических  товаров, работ и услуг.

Затраты на осуществление  природоохранных мероприятий группируются по следующим видам :

1. Затраты на предупреждение  воздействия загрязненной среды  на реципиентов при загрязнении водоемов определяются величиной расходов, необходимых для предупреждения использования загрязненной воды на технологические и коммунально-бытовые нужды. К числу таких расходов относятся: затраты на разбавление сточных вод, применение более сложных, нежели в отсутствие загрязнений, способов очистки воды при водоподготовке, на перенос водозабора или перемещение водопотребителей к более чистым водным источникам, на организацию использования новых чистых источников и т. п.

При атмосферном загрязнении  аналогичные затраты возникают  при применении систем очистки (кондиционирования) воздуха, поступающего в жилые и  производственные помещения, при подаче из незагрязненного района воздуха  для технологических нужд, при  создании санитарно-защитных зон и  выносе источников загрязнения за пределы  города и т. п.

При загрязнении акустической среды подобные затраты имеют  место во всех случаях, когда между  источником шума и людьми возводятся шумозащитные и экранирующие сооружения (стенки, насыпи), проводится заглубление источника шума (автомагистрали, силовой установки и т. п.) или используются специальные шумозащитные конструкции окон, а также в случае переназначения зашумленного жилья под нежилые помещения и при выносе источника шума.

К затратам на предупреждение воздействия загрязненной среды  относятся также затраты на сбор, удаление и захоронение отходов  производства и потребления, включая  потери от отчуждения земель на организацию  мест хранения отходов.

Во всех случаях при  определении ожидаемого экономического ущерба от загрязнения окружающей среды  на основе вариантных расчетов устанавливается  необходимая величина затрат на предупреждение воздействия загрязненной среды.

2. Затраты, вызываемые  воздействием загрязненной среды  на реципиентов. Имеют место главным образом при загрязнении атмосферы, акустической среды населенных мест, а при загрязнении водных источников — у тех водопотребителей (водопользователей), которые используют загрязненную воду (орошаемое земледелие, гидротехнические сооружения и объекты). Величина этих затрат определяется расходами на компенсацию негативных последствий воздействия загрязнений на людей и различные объекты. Указанные затраты представляют собой сумму приведенных затрат на:

- медицинское обслуживание  людей, заболевших вследствие  загрязнения окружающей среды;

- компенсацию потерь чистой  продукции из-за снижения производи-тельности труда, а также невыходов трудящихся на работу в результате воздействия загрязнений окружающей среды на население;