РОССИЙСКАЯ  ФЕДЕРАЦИЯ

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ЦЕНТР СЕТЕВЫХ  ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ «Государственное и муниципальное управление»

К О Н Т Р О  Л Ь Н А Я     Р А Б О Т  А

По предмету:   Государственная служба 

Тема:  Зарубежный опыт организации и правового регулирования

государственной службы 

Вариант № 5

Выполнил:

Студент  4 курса

7 семестр

Серов Игорь Юрьевич 
 
 

Ташкент 2011

Содержание: 

Введение 2

Основная  часть 3-15

1. Истрия создания  государственной  службы в США  3-5

2. Структура государственной службы высших руководителей США. 6-9

3. Функции государственной  службы США. 10-15 

Заключение 16

Список  использованной литературы 17 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение  
 

     Государственная служба  - один из тех государственно-правовых институтов, без которого сегодня, немыслима функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации.

     Административно-государственное  управление – сравнительно молодая, быстроразвивающаяся область научного знания. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Зарубежные страны первыми встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обусловливает интерес специалистов к опыту этих стран.

     Эффективная работа государственного аппарата во многом определяется профессионализмом  и компетентностью чиновников, занимающих высшие должности и непосредственно  отвечающих за работу многочисленных департаментов, управлений и отделов. Именно они руководят государственными целевыми программами и принимают непосредственное участие в разработке различных аспектов государственной политики. В конечном итоге от качества политической и административной элиты, деятельности высшего персонала во многом зависит административный потенциал государства, то есть способность устанавливать ясные цели и приоритеты, умение добиваться их осуществления.

     Ещё в прошлом веке Оноре де Бальзак с горькой иронией писал: «Существует только одна гигантская машина, управляемая пигмеями, и это бюрократия». Попробуем же рассмотреть что такое сегодняшняя, современная государственная бюрократия в зарубежных странах? Огромный монстр - властный, жесткий, невосприимчивый и назойливый? Или рациональная система, созданная во имя всеобщего блага? Найдены ли здесь механизмы, призванные упорядочить развитие общественной жизни? Или это осталось утопией, так и не воплощенной в практику повседневного государственного администрирования? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Основная часть 

1. Истрия создания государственной службы в США 

       В ретроспективе процесс централизации  административно-государственного  управления в США протекал  достаточно неравномерно. Американская  федеративная система предполагает определенную экономическую автономию и достаточно широкие политические полномочия штатов, а в какой-то мере и местных органов власти, исторически предшествовавших федеральному правительству. Практически вплоть до начала развернутой индустриализации и победы Севера над сепаратистами Юга в Гражданской войне на значительной территории США штаты и графства были чуть ли не единственными органами государственной власти, что привело к возникновению традиций местного самоуправления.

     В XIX веке, в эпоху свободного капитализма, когда хозяйственные потребности государства носили ограниченный характер, аппарат административно-государственного управления отражал специфику эволюции американского капитализма - децентрализацию механизма государственного хозяйствования. Основная масса финансовых средств, поступавших в доход государства, аккумулировалась и распределялась через бюджеты штатов и местных властей.

     Идея  политической системы, объединяющей конституционно обособленные правительства, получила широкую поддержку в Америке в конце колониальной эпохи и послужила основной базой для развития федерализма в стране. Американские политологи У. Беннет и К. Превит считают, что федеральное правительство в США является не основателем, а продуктом штатов, выступающих в едином союзе: «основой федерализма является тот факт, что штаты предшествовали образованию Союза».

     В США на протяжении многих лет пытались решить три фундаментальные проблемы.

     Во-первых, определить роль государственной бюрократии в политическом процессе и выйти  за пределы упрощенной схемы разделения политических и административных функций, то есть политико-административной дихотомии.

     Во-вторых, выработать оптимальную систему  взаимодействия Президента и политических чиновников с кадровой бюрократией, усовершенствовать процесс управления государственной службой и повысить ее эффективность.

     В-третьих, улучшить взаимодействие Конгресса  США с государственной бюрократией  и Президентом, как главой исполнительной власти, сохранив контроль представительной властью, прежде всего в области  принятия важных государственных решений. Таким образом, все участники понимали, что существует противоречие между технократическим подходом к реформированию госаппарата и политическим характером решаемых проблем. 

     Как государственный институт, федеральная  гражданская служба в США была создана в 1883 г. с целью формирования компетентной государственной бюрократии, способной выполнять функции по демократическому управлению общественными делами. В специальном законе  были определены основные принципы формирования и деятельности государственной службы США:

1.проведение открытых конкурсных экзаменов,

2.запрет на увольнения по политическим мотивам,

3.политическая нейтральность государственной службы,

4.создание независимой Комиссии по вопросам государственной службы.

     Немаловажное  значение для формирования в значительной степени децентрализованного федерального государства сыграли конституционные предпосылки. С самого начала образования федерации в США начались острые дебаты о том, какую роль должна играть федеральная администрация. Предполагалось, что национальное правительство и федеральная администрация будут заниматься теми проблемами, которые штаты не могут решить самостоятельно. В соответствии с конституцией они должны были заниматься регулированием национальной экономики, внешней политикой, обороной, а также зашитой гражданских прав населения. Федеральные власти настаивали на том, чтобы национальное законодательство главенствовало над законодательством штатов. Точно так же национальная исполнительная власть (частью которой является федеральная администрация) не должна была находиться под контролем властей штатов.

     Однако, как отмечают многие американские политологи, в США существует много так  называемых конституционных традиций, которые реализуются в самой  политике федерации по отношению к штатам и местным органам власти и сдерживают процесс централизации. Интересно отметить, что в тексте Конституции США разделение административно-управленческих полномочий между различными уровнями государственной власти отражено крайне расплывчато и неопределенно. Так, 10-я поправка к конституции определяет, что «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам конституцией и не запрещенные для штатов, соответственно резервируются за штатами».

     Известно, что длительное временя после  образования федерации, штат рассматривался как государственная единица. За штатами сохранялись права эмиссии денежных знаков, налогообложения, формирования воинских соединений, контроль над внешней торговлей, т.е. комплекс функций, присущих независимому государству. Еще в 1787г. жители Мэриленда рассматривали себя как «нацию», а Дж. Адамс называл делегацию Массачусетса в конгрессе «нашим посольством».

       В 1781г. статьи Конфедерации были ратифицированы всеми штатами и важнейшие функции государства были переданы конгрессу. Однако за штатами и после этого остались такие прерогативы, как регулирование торговли, налогообложение, конституционное и административное право. Более того, длительное время резолюции конгресса имели для штатов, как правило, силу рекомендаций. По сути, сколько-нибудь четкое разделение прав и полномочий между штатами и федерацией было зафиксировано только в 10-й и 14-й поправках (1868г.) к конституции, однако и после этого были многочисленные случаи превышения штатами своих полномочий. Таким образом, исторические корни американского регионализма очень сильны, и до сих пор не только предопределяют современную роль штатов и местных органов власти в системе административно-государственного управления, но и оказывают глубокое воздействие на выработку государственной политики. Несомненно, и то, что в основе процесса формирования сильно децентрализованного государства лежал и ряд экономико-географических факторов, связанных с учетом обширных размеров территории страны.

     Однако  развитие производительных сил в  конце XIX - начале XX века не могло не оказать влияния на эволюцию сильно децентрализованного государственного аппарата. Формирование общенационального рынка труда и капитала, развитие железных дорог, межштатной торговли, выработка общенациональных стандартов (прежде всего медицинских препаратов и пищевых продуктов), банковская система и единое денежное обращение — все это можно записать в «актив» набирающего силу федерального правительства. К тому же крупный капитал, не заинтересованный более в сохранении искусственного дробления национального рынка, выступил как сторонник интеграционных тенденций. «Великая депрессия» 1929 - 1932гг. со всей очевидностью поставила вопрос об «экстренной мобилизации средств государственного регулирования». Кризис достаточно ясно продемонстрировал явное несоответствие уровня централизации бюджетных и управленческих ресурсов госаппарата степени централизации капитала, равно как и масштабности социально-экономических проблем.

     Стало очевидно, что только федеральный  уровень власти с его нереализованными возможностями государственного регулирования способен смягчить последствия кризиса. Поэтому «новый курс» Ф. Рузвельта был направлен на расширение масштабов государственного вмешательства в экономику и концентрацию в рамках федерального правительства важнейших бюджетных, административных и управленческих рычагов и ресурсов. Неспособность правительств штатов решить проблемы, ставшие национальными, привела к мощной «нейтралистской» волне, окончательно решившей в пользу Вашингтона вопрос о важнейших прерогативах и полномочиях в рамках федерации.

     16-я  поправка к конституции позволила  федеральным властям собирать подоходный налог. Вашингтон получил значительно более мощные полномочия в сфере налогообложения, чем те, что были в распоряжении штатов и местных властей. Федеральная администрация распространила свою деятельность на социальные программы, экономическое регулирование, гражданское законодательство. В 1939г. доходы федерации и штатов почти сравнялись, а в 1940г. бюджет Вашингтона впервые превысил суммарные расходы штатов и местных органов власти в США.

     Постепенно  увеличивались федеральные дотации, которые ежегодно выделялись Вашингтоном администрации штатов и местным властям. Если в 1932 г. эти дотации составляли менее 3% доходов местной администрации, то в 1950г. - уже 10,4%, а в 1982г. - свыше 25%. В результате администрация штатов и местные власти стали зависеть от федеральных дотаций, ибо теперь они составляют около четверти их общих доходов.

     Закономерным  результатом такой политики стал дальнейший рост влияния федеральной администрации. Поскольку именно она дает деньги, то может устанавливать и стандарты. Последние годы администрация штатов и местные власти стали все чаще жаловаться на то, что они оказались «запертыми» в тисках федеральных программ, которые не учитывают действительных местных потребностей. Президенты Р. Никсон и Р. Рейган полагали, что у них есть ответ на эту проблему: нужно уйти от «целевых» дотаций, направленных на решение узких конкретных задач, к более широким, обобщенным дотациям и к «участию в доходах». Оба президента называли свои программы «новым федерализмом», имея в виду возвращение части административной власти и контроля штатам. Но эти идеи не принесли желаемых результатов. Р. Никсон и Р. Рейган выделяли ежегодно значительные суммы из федеральной казны непосредственно администрации штатов в качестве формы участия последних в федеральных доходах. Эти деньги администрация штатов могла тратить по своему усмотрению, без контроля со стороны федеральных властей. Однако это сделало ее и местные власти не менее, а еще более зависимыми от казны Вашингтона.

     Более того, поскольку размер федеральных  дотаций не зависел от конкретных нужд местной администрации, то деньги шли и к богатым, и к бедным городам одинаково. Один город мог отчаянно нуждаться в средствах для поддержания полиции и пожарной охраны, тогда как другой тратил их на улучшение своих парков. Такое положение привело администрацию штатов и муниципалитетов в отчаяние. Вопрос о том, сколько федеральных денег давать и как их давать, остается постоянной проблемой американского федерализма. По существу, это ключевой пункт более общей государственной проблемы - проблемы баланса между центральной администрацией и властями штатов в федеральной системе.

     Другой  стороной того же вопроса является так называемая «балканизация» власти в федерации. В 1980г. в США насчитывалось 79912 органов власти, в том числе исполнительные и законодательные органы 50 штатов, 3042 графств, 18862 городов (муниципалитетов), 25962 специальных, 16822 школьных округов, 16822 тауншипов. Все эти власти в своей деятельности сталкиваются друг с другом, и первой жертвой всегда оказывается налогоплательщик. Такую множественность власти политологи в шутку назвали «балканизацией». В США балканизация привела к большому количеству конфликтов по поводу юрисдикции, т.е. по поводу того, чья административная власть и в каких ситуациях должна применяться. Проблема поиска правильного баланса власти между центральной государственной администрацией и властями штатов до сих пор остается открытой.

     С 1979г. в США начала действовать  служба высших руководителей (СВР). Эта  служба включает большинство высших руководителей и часть политических назначенцев в федеральных органах  исполнительной власти. При такой системе политические чиновники обеспечивают политический контроль, в то время как карьерные чиновники представляют политически нейтральную, высококвалифицированную группу управленцев в различных сферах деятельности, занимающихся исполнением государственной политики в федеральных органах власти. В этом случае мы имеем условное деление персонала, занимающих государственные должности, на политиков, сановников и чиновников.

     Ее  формирование  началось с интенсивной  разъяснительной кампании среди чиновников, чтобы развеять их скептическое и настороженное отношение к реформам в госаппарате. При этом вступление в СВР было делом добровольным. О результатах такого гибкого подхода говорит тот факт, что в первый год из 6919 высших чиновников лишь 81 отклонил предложение занять должности в СВР.

2. Структура государственной службы высших руководителей США. 

     Служба  высших руководителей (Senior Executive Service) в  США была законодательно введена  специальным указом (№ 95-454 от 13 октября 1978г.) и начала функционировать с 13 июня 1979г. Это было результатом проведения глубокой реформы государственной службы, которая затронула различные стороны деятельности государственного аппарата США. Цель всех этих изменений была направлена на повышение эффективности работы чиновников, улучшение подотчетности и ответственности государственных органов власти, совершенствованием деятельности всего государственного сектора страны. Основные изменения относились к нескольким важным сферам управления государственной службой США.

     Комиссия  по государственной службе была упразднена и созданы новые органы, включая:

Управление  кадровой службы (УКС), возглавляемое  исполнительным директором, назначаемым  президентом при согласии Сената, на 4 года,  отвечающего за руководство федеральной государственной службой;

     Совет по защите «системы заслуг» для наблюдения за соблюдением законов и нормативными актами, относящихся к государственной  службе, и рассмотрением апелляции  служащих;

     Совет по федеральным трудовым отношениям был заменен более независимым федеральным Бюро по трудовым отношениям. Обновлены нормативные акты и программы по обеспечению равного доступа к государственной службе женщин и представителей национальных меньшинств. Вместо высших должностей была создана Служба высших руководителей (СВР), в которую вошли чиновники, занимающие должности выше 15 категории. Система «оплата за заслуги» была распространена на 13-15 категории, и служащие могли получать надбавки к основному окладу без повышения в должности. Были осуществлены другие мероприятия по повышению эффективности государственной службы. Таким образом, в новую Службу высших руководителей были включены государственные должности, которые раньше относились к 16-18 высшим категориям.

     Причины создания СВР в США связаны  с объективными факторами, имеющими непосредственное отношение к меняющейся роли государства в обществе, усложнением экономических, а также социальных процессов, что требует высококвалифицированных кадров и, соответственно, изменений в подходах к работе с госслужащими, прежде всего высшего звена.   Главная цель создания данного института на первоначальном этапе состояла в том, чтобы:

передать  больше полномочий в области кадровой политики министерствам и ведомствам;

привлечь  и закрепить высококвалифицированных специалистов на государственной службе;

расставить  их на различных должностях в госаппарате  в соответствии со  способностями  и знаниями;

1.обеспечить профессиональное и творческое развитие руководящего состава государственных органов управления;

2. установить персональную ответственность руководителей за результаты работы;

3. создать стимулы и положительную мотивацию для эффективной работы и, одновременно, избавиться от плохих исполнителей;

4. оградить государственную службу от неоправданных арбитражных действий и убрать ненужные запреты.

     По  своей природе служба высших чиновников США представляет особую кадровую систему  в федеральных органах исполнительной власти, насчитывающую около 7000 карьерных  и некарьерных служащих, работающих на ключевых постах в 75 ведомствах, которые занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми Президентом США, и остальными федеральными государственными служащими, занятыми в органах исполнительной власти.

     Непосредственное  управление этой группой чиновников осуществляет специальный Отдел по управлению руководящими кадрами (Office of executive resources management), созданный в 1993 г. и отвечающий за координацию работы между федеральными министерствами и Управлением кадровой службы, в которую он входит как структурное подразделение.

     В целом федеральная государственная  служба США в 2000г. насчитывала около  трех миллионов человек, из которых 2.644.800 чел. работали в органах исполнительной власти, 31.200 чел. были заняты в органах  законодательной власти, а 32.200 чел. работали в органах судебной власти.

     Общая численность служащих в федеральных, региональных и местных органах  власти США составляла более 14,8 млн. человек. Если включить в этот список людей работающих по грантам и  контрактам, то общее количество людей занятых в системе государственного управления составляет 16,9 млн. человек. Общий фонд заработной платы федеральной гражданской службы составил в 2001 году 205 млрд. долл. или 10% бюджета США. Страховые взносы, пособия, надбавки и другие выплаты, как правило, зависят от должностного оклада, предусмотренного в системе оплаты по шкале ставок. Статистические данные дают общий портрет типичного госслужащего США в 2001 году: средний возраст – 46,3 года, стаж работы – 17,1 год, доля мужчин - 55%.

     По  своей структуре федеральная  государственная служба США состоит  из следующих групп:

1. Руководители  министерств и ведомств, назначаемые  президентом США с согласия  сената - 450 человек.

2. Высшие  государственные служащие:

а) служба высших руководителей – 7000;

б) дипломатическая  служба - 1100;

в) другие государственные органы - 5500 человек.

3. Государственные  служащие:

а) категория 13-15; (старшие должности) - 285 300 человек, включая 104 700 руководителей и около 1000 политических назначенцев;

б) категория 1-12; (младшие и средние должности) - 1 232 200 служащих, включая 85 300 руководителей.

     Общая схема федеральных государственных  должностей (General Schedule) включает 22 группы: с GS – 0000  до GS – 2100,   которые в свою очередь делятся на категории. Например, группа должностей GS-1800 (группа расследований) делится на 23 категории и включает представителей белых и синих воротничков. Общая тарифная сетка государственных служащих включает в себя 15 разрядов, соответствующих сложности работы, ответственности и необходимой квалификации.

     Для каждого разряда установлено 10 ступеней должностных окладов и переход  на следующую ступень осуществляется в установленные сроки. Например, служащий 10 категории получает по 1 разряду – 37,9 тыс. долл. в год, а по 10 разряду – 49,3 тыс. долл., то есть разница составляет 11,4 тыс. долл. Срок ожидания очередного повышения разряда от 1 года до 3 лет. Это влечет повышение оклада примерно на 3%. Система оплаты труда технического персонала (Wage System) состоит из 36 категорий: с  WG – 2500    до  WG – 9000.

Большинство служащих занято в 14 федеральных министерствах (департаментах), среди которых шесть  относятся к наиболее крупным  ведомствам, это почтовая служба (786,9 тыс.), министерство обороны (933,3 тыс.), министерство по делам ветеранов (266,2 тыс.), министерство финансов (159,5 тыс.), министерство здравоохранения (132,9 тыс.) и министерство сельского хозяйства (128,8 тыс.).

     Характеристика  и описание каждой из 15 должностных  категорий федеральных госслужащих утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов США. Около 80% назначений происходит на конкурсной основе в соответствии с принципом «системы заслуг».

     Таким образом, членов СВР можно рассматривать  в качестве связующего звена между политическими руководителями и остальными государственными служащими. В структуру СВР не входят следующие категории:

1) высшие должности, назначение на которые производит президент США с согласия сената;

2) высшие должности в МИД, ФБР, ЦРУ, Управлении по национальной безопасности, Военной разведке;

3) высшие должности в государственных корпорациях, центральных финансовых ведомствах;

4) судьи в административных судах.

     Характерной особенностью организации государственной  службы США на высшем уровне является то, что должности выше 15 категории делятся на три группы. Это должности входящие в службу высших руководителей (SES), старшие должности (SI) и должности, связанные с научной деятельностью (ST). Должности ST предназначены для высококвалифицированных специалистов, занятых разработкой и реализацией научно-технических проектов в правительстве США - всего 740 должностных ставок.

       Кроме того, многочисленную группу  составляют политические назначенцы, которых, в период нахождения  у власти президента Буша-старшего, насчитывалось 5280 человек (1988 г.). В администрации Президента США  выделено 450 должностных окладов для высших чиновников, разделенных на 5 категорий (121,6 тыс. долл. – 166,7 тыс. долл.). 

     В законе специально перечисляются пять основных критериев, позволяющих определить должности, которые могут входить в службу высших руководителей, а именно:

1. Управление деятельностью государственных организаций федерального уровня.

2. Ответственность за выполнение федеральных программ и проектов.

3. Контроль над реализацией целей, регулирование и оценка деятельности организаций или групп людей.

4. Руководство работой федеральных государственных служащих.

5. Принятие решений, определяющих политику, или выполнение других функций руководителя.

     Федеральные ведомства самостоятельно определяют количество должностей СВР на двухлетний период для своих нужд. Но право окончательного их утверждения остается за Управлением кадровой службы, которая суммирует все поступившие заявки, а  после консультаций с Административно-бюджетным управлением и на основе миссии данного ведомства, потребностей федеральных программ и возможностей бюджета устанавливает общее количество должностей для СВР. Так, в 2002-2003 гг. общее число постоянных должностей СВР, утвержденных УКС, составляло 7676 единиц в 75 федеральных органах исполнительной власти.