Государственная служба. 3

     Введение

       Государственная  административная  власть в России называлась по-разному. Поэтому определенную сложность представляет использование нормативных документов по предмету исследования. До мая 2003г.  аппаратные  структуры  всех государственных   органов,  а также воинские и    правоохранительные подразделения именовались государственной службой.  Но после принятия Федеральным  Собранием Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»  от  27  мая 2003г.  №   58-ФЗ   она была поделена на три вида: государственная гражданская служба, военная    служба и правоохранительная служба. Поэтому при цитировании документов   всегда следует иметь в виду данную особенность.

       Государственная гражданская служба — это специфический социально-правовой институт, реализующийся  в аппаратной деятельности работников   государственных органов,  без которой невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Эффективная      государственная служба служит ключевым фактором прочности   государственной   власти, ее авторитета  и  высокого динамизма.  Она призвана решать целый комплекс задач: обеспечивать единство законодательного процесса и императивов правоприменения в работе над документами; профессионального сопровождения формирования правового поля при осуществлении целей и задач государства; создания политически и юридически   благоприятных условий для реализации каждым человеком своих   конституционных и социальных прав, свобод и интересов.

       Потребность  общества  в  гражданских служащих, независимых от   внешних политических воздействий, работающих в структуре государства, основательно и на пользу людям, имеет глубокие исторические корни.  Смысл  и назначение государственной гражданской службы состоят в обеспечении       функционирования государства как такового.

       Действительная  сущность государства может быть реализована только посредством единой, целостной, системно организованной государственной       гражданской службы. Отсюда государственная гражданская служба —   это практическое  и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством обеспечения исполнения полномочий   федеральных  государственных   органов   и   органов   субъектов   Федерации.

       В ходе реформирования государственного  управления в России удалось решить первостепенные проблемы  по перестройке   аппарата государственной  власти   и   адаптировать  его   к   новому этапу развитии cтраны. Поэтому   одной из актуальных задач в настоящее  время   является   профессиональная   подготовка гражданских служащих новой формации, которые сумеют   работать   в   условиях   господства  политического плюрализма и рыночных   отношений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Понятие и сущность государственной  службы

       Государственная служба является одним из ключевых моментов конституционных институтов. Это многогранное правовое явление, имеющее соответствующие точки соприкосновения, а точнее – органические взаимосвязи в первую очередь с тремя фундаментальными правовыми отраслями – конституционным (государственным) правом; административным правом; трудовым правом, а также рядом других отраслей, ветвей российского права.

       Повышение роли государственной службы имеет  объективный характер, обусловлено  теми коренными социально-экономическими и политическими преобразованиями, которые осуществляются в России в настоящее время.

       Совершенно  ясно, что государственная служба является той категорией, которая  органически связана с государством, его ролью и местом в жизни  общества. Возникновение и развитие государственной службы обусловлены  возникновением и развитием государства.

       Формирование  новой государственной службы в  Российской Федерации обусловлено  значением роли государственной  службы как эффективного инструмента, призванного обеспечивать реализацию задач и функций российского  государства. Возникает вопрос о  правовом, организационном, функциональном, политическом обеспечении практической реализации функций законодательной (представительной), исполнительной, судебной властей, органов местного самоуправления. Эти функции государства, а также  правовые процедуры, функциональные и  организационные структуры требуют  формирования эффективной политики, связанность которой законом  и предполагает создание эффективно работающего состава профессиональных чиновников.

       Традиционным  стало в научной литературе определение  государственной службы, данное В.М. Манохиным: «государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и  правовому регулированию личного  состава государственных органов  и других государственных организаций, а также сама деятельность этого  личного состава – государственных  служащих по практическому и непосредственному  осуществлению задач и функций государства».¹ Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки:

       - государственная служба определяется через термин «государственный служащий», что является необоснованным;

       - не учитывается, что государственные служащие не только выполняют необходимые задачи, но и осуществляют охрану и защиту прав граждан, общества и государства.

       Данное  определение объединяет два различных  явления – государственную службу и деятельность по ее организации  и правовому регулированию. Б.М.Лазарев определил государственную службу как служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.²

       Государственная служба работников осуществляется в  государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются  различные процедуры в системе  государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия  государственной службы и одноименного правового института нельзя, так  как они отражают разные явления.

       Государственная служба – это один из основных видов  деятельности государства по формированию аппарата и правовому регулированию  всех аспектов работы государственных  служащих, занимающих конкретные государственные  должности в этом аппарате и реализующих  функции государственных органов  в целях обеспечения эффективности государственной деятельности.

       Согласно  статье 1 Федерального Закона «О системе государственной службы РФ» государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

       Деятельность  лиц, замещающих государственные должности  РФ и субъектов РФ не регулируется законами о государственной службе.³

       Главной целью государственной службы является практическое осуществление функций  государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов  на основе принципов и положений, установленных в Конституции  РФ, федеральных законах и законах  субъектов Федерации.

       К основным задачам государственной  службы можно отнести:

       - охрана конституционного строя  РФ, создание условий для развития  гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности  личности, защита прав, свобод и  законных интересов граждан;

       - формирование общественно-политических  и государственно-правовых условий  для практического осуществления  функций государственных органов;

       - обеспечение эффективной работы  государственных органов в соответствии  с их компетенцией;

       - совершенствование условий государственной  службы и профессиональной деятельности  государственных служащих;

       -обеспечение действия принципа открытости в деятельности государственных служащих и государственных органов;

       - создание и поддержание в государственных  органах благоприятных межличностных  отношений, которые обеспечивали  бы развитие положительных личных  качеств работников. 

2. Виды  государственной  службы

       Государственная служба Российской Федерации сегодня  имеет многоплановую структуру, определяемую:

а) конституционно-федеративным устройством нашего государства;

б) функционально-видовыми особенностями деятельности государственных органов.

       В соответствии с принципом федерализма, находящим свою реализацию в российском законодательстве и правовой практике, структура государственной службы Российской Федерации включает два  уровня:

- федеральную государственную службу - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

- государственную службу субъектов Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. В целях создания правового механизма реализации положений Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"⁴ принято более 30 указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.

       Другой, не менее важный принцип государственного управления, установленный Конституцией Российской Федерации, - принцип разделения власти при ее осуществлении, предопределяет существование особых видов государственной службы:

       - государственной службы в органах представительной (законодательной) власти;

       - государственной службы в органах исполнительной власти;

       - государственной службы в органах судебной власти.⁵

       Характерной особенностью в функционировании видов  государственной службы являются различия в компетенции и предметах  ведения органов государственной  власти, то есть в содержании государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной  деятельностью.

       Общая или общеадминистративная государственная  служба – это служба в органах  государственной власти общей компетенции. Содержание государственно-служебной  деятельности в них не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относятся:

• президентская государственная служба в Администрации Президента РФ, в том числе аппаратах Совета Безопасности, Представительствах Президента по федеральным округам, Управлении делами Президента РФ, в аппаратах (администрациях) высших должностных лиц субъектов РФ;
• парламентская государственная служба в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, в аппаратах Законодательных Собраний (парламентов) субъектов РФ;
• правительственная государственная служба в аппарате Правительства РФ; в аппаратах правительств (администраций) субъектов РФ, а также исполнительная государственная служба в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих различные сферы деятельности. Исполнительная государственная служба создается и осуществляется с непременным учетом функционального многообразия отраслевой специфики сфер государственной деятельности. Для регулирования этого вида государственной службы характерно то, что оно обычно ведется системно, охватывая службу в органах всех уровней или отдельной сферы (отрасли) управления в целом.⁶

       Специализированная  государственная служба предназначена  для реализации особо установленных  полномочий государственными служащими  с соответствующей профессиональной специализацией, которые исполняют  должностные обязанности в органах  государственной власти, имеющих  особую (специальную) компетенцию, как  правило, для выполнения преимущественно  однородной деятельности (по соответствующим  предметам ведения). Специализированная государственная служба выделяется как вид гражданской службы в  зависимости от функциональной специфики  и особенностей компетенции государственных  органов власти, а также специального профессионального образования, необходимого для исполнения полномочий по соответствующим  должностям государственной службы.

       К специализированным видам государственной  службы согласно действующему законодательству и сложившейся системе органов  государственной власти можно отнести:

• дипломатическую государственную службы;
• налоговую государственную службу;
• правозащитную государственную службу;
• контрольно-надзорную государственную службу
• финансово-кредитную государственную службу
• избирательную государственную службу – в аппаратах избирательных комиссий;
• альтернативную государственную службу, предусмотренную в соответствии с Конституцией РФ.⁷

       Специальные функции и специальная компетенция  присущи также органам государства, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Она осуществляется путем применения юридических мер  воздействия в строгом соответствии с законом и при неукоснительном  соблюдении законодательно установленных  порядка, правил и процедур. Государственная  служба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на государственных должностях, учрежденных  в:

• аппаратах судов РФ – судебная государственная служба;
• органах Прокуратуры – прокурорская государственная служба;
• органах внутренних дел – милицейская государственная служба;
• органах налоговой полиции – налогово-полицейская государственная служба;
• таможенных органах – таможенная государственная служба;
• органах Федеральной службы безопасности – государственная служба безопасности;
• органах Службы внешней разведки – разведывательная государственная служба;
• органах юстиции – государственная служба юстиции;
• в государственном нотариате – нотариальная государственная служба.

       Военная служба – особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях⁸, а также иностранными гражданами⁹ в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. Режим и условия их службы определяются ведомственными нормативными актами.¹⁰

       Вместе  с тем, специфика государственно-служебной  деятельности современного государства  требует взаимодействия различных  служб, создаются службы, объединяющие в себе признаки и гражданской, и  военной. Некоторыми авторами предлагается отнесение понятия “военная служба”  только к так называемой войсковой, и выделение военизированной  службы, в возможный состав которой  будут входить:

• охранная;
• пожарная;
• фельдъегерская;
• правительственной связи;
• спасательная;
• казачья.

    Организация альтернативной гражданской службы представляет собой "комплекс мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по организации альтернативной гражданской службы - Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Федеральной службой по труду и занятости, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями, подведомственными указанным органам исполнительной власти, в целях реализации гражданами конституционного права на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой".¹¹

    Правоохранительная  служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

       Вопросы специальной государственной службы в соответствии с федеральным  законом должны быть урегулированы  специальными федеральными законами. В таких законах необходимо определить:

• особенности государственной службы;
• правовой статус государственного служащего;
• условия и порядок прохождения специальной государственной службы;
• систему государственных должностей, уровней государственной службы, которые могут быть отличны от общегражданской государственной службы;
• орган управления специальной государственной службой и его компетенцию;
• соотношение специальной и общей государственной служб.

3. Принципы  государственной  службы

       Принципы  государственной службы – это  основные, концептуальные начала и  догмы, положения и устои, на которых  покоится, основывается вся система  государственной службы в России.

       Стоит привести, прежде чем переходить к  характеристике системы и отдельных  принципов государственной службы, мнение Ю.И. Старилова о значении, понятии и характере указанных  принципов. Он полагает следующее:

       Вопрос  о принципах государственной  службы является важнейшим в структуре  института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин «принципы государственной  службы» указывает на основополагающие черты, существенные характеристики, важнейшее  содержание и значение самой государственной  службы, а также на главнейшие юридические  положения в структуре одноименного правового института. ¹²

       Федеральный закон об основах государственной  службы впервые дает развернутый  перечень принципов государственной  службы в Российской Федерации. Они  отражают качественно новый подход законодателя к вопросу о теоретико-правовых аспектах построения государственной  службы в Российской Федерации.

       В целом они отличаются новизной, новаторским  подходом к самой проблеме и отражают складывающуюся, формирующуюся современную  концепцию государственной службы в стране.

       В литературе имеются разные подходы  к классификации принципов государственной  службы. Можно выделить из всего  комплекса принципов те, которые  относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и, наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются  с государственной службой. Д.Н.Бахрах разделяет принципы по трем основным критериям: законность; демократизм; профессионализм. Существует выделение конституционных  и организационно-функциональных принципов государственной службы.¹³

    Если  ранее принципы государственной  службы рассматривались лишь в юридической  литературе, то в 90-х годах XX столетия категория "принцип государственной  службы" вошла и в законодательство. Юридическое закрепление принципов  государственной службы означает их обязательность для всех субъектов, функционирующих в системе государственной  службы. Получив законодательное  закрепление, они призваны способствовать созданию прочной правовой основы укрепления законности в различных сферах общественной жизни. Например, в целях практической реализации принципа гласности в  деятельности судов Российской Федерации  принят Федеральный закон "Об обеспечении  доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации".¹⁴

       Конституционные принципы обусловлены положениями  Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных  актах. В зависимости от занимаемого  места в структуре правового  регулирования института государственной  службы можно ст. 5 Федерального закона “Об Основах государственной  службы РФ” закрепляются основные принципы государственной службы:¹⁵

• принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (развивает положение часть 2 статьи 4 Конституции РФ). Этот принцип иначе называют принципом законности. Этот принцип является всеобщим.

       Верховенство  Конституции и федеральных законов на всей территории России обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы и ее отдельных элементов.

       В структуру принципа верховенства Конституции  и законов входят принцип верности государственных служащих государству  при осуществлении служебных  обязанностей и принцип доверия  служащим со стороны, как государства, так и граждан; также важное значение приобретает и соразмерность  в государственном управлении, т.е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам  и целям управления.

• Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Важным является требование закона, чтобы государственные служащие, прежде всего, признавали права и свободы человека и гражданина. Признание государственным служащим этих прав и свобод влечет за собой его обязанность соблюдать и защищать их, т.е. делать все возможное для реализации гражданином принадлежащих ему прав и свобод.

       Перед государственными служащими стоит  задача руководствоваться положениями  Конституции РФ в своей деятельности: учитывать интересы граждан; удовлетворять  их законные требования; признавать, соблюдать  и защищать права и свободы  в полном объеме, установленном законодателем; создавать условия для активного  участия граждан в государственном  управлении.

• Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Государственная служба представляет собой множество государственных должностей, учреждаемых в единой системе органов государственной власти. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны. Федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации – в совместном ведении РФ и ее субъектов.
• Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. В соответствии с закрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом разделения властей дифференцируется государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей.

       Каждый  вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной  власти, взаимодействует с другими  государственными органами, и при  этом они ограничивают и уравновешивают друг друга.

• Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, в соответствии, с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

       Однако  совершенно ясно, что государственным  служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам  профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий  государственный орган. Претенденту  необходимо иметь образование и  подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий по должности. При  этом принцип равнодоступности к  государственной службе реализуется  посредством участия граждан  в конкурсе на вакантные государственные  должности государственной службы.