Государственная служба. 13

     ВВЕДЕНИЕ

     Государство,  являясь  особой  организацией  публичной  политической  власти господствующего  класса  (социальной  группы,  блока  классовых  сил  всего народа),  имеет  свои  задачи  и  функции.

     Эти  задачи  и  функции  практически  реализуются  посредством  конкретных действий  личного  состава,  находящегося  на  службе  у  государства  - государственных  служащих.  Государство  приобретает  реальность  и  силу именно  в  этих  кадрах  в  контингенте  его  служащих.  Задачи  и  функции государства  становятся,  при  их  практической  реализации,  задачами  и функциями  набранных  государством,  служащих.  От  государственных  служащих зависит  работа  государства.

     Государственная  служба  представляет  собой  один  из  правовых  институтов, нормы  которого  регулируют  обе  стороны  государственной  службы (организацию  государственной  службы  и  осуществление  государственными служащими  практических  полномочий).  Как  правовой  институт государственная  служба  объединяет  нормы  различных  отраслей  права  - административного,  трудового  финансового  и  некоторых  других  отраслей  и потому  относится  к  сложным  правовым  институтам.

     Целью моей курсовой работы является комплексное исследование института государственной гражданской службы Российской Федерации как способа осуществления государственного управления.

     Цель  исследования определила постановку следующих задач:

1. Раскрыть понятие, виды и правовые основы государственной службы;
2. Изучить административный статус государственных служащих;
3. Рассмотреть порядок прохождения государственной службы;
4. Рассмотреть особенности административно-правового статуса отдельных видов государственных служащих.

1. ПОНЯТИЕ, ВИДЫ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ
1. Понятие государственной службы

     Государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Согласно Федеральному закону «Об основах  государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995г. к этой деятельности относится исполнение должностных  обязанностей лицами, замещающими государственные  должности категорий «Б» и  «В». Она включает в себя: во-первых, федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ; во-вторых, государственную службу субъектов  РФ, находящуюся в их ведении.

     В определении понятия государственной  службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью  понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и  знаний.  Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.

     Служба  в государственных органах, государственных  и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства  по организации и правовому регулированию  личного состава государственных  органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего  – служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства  в государственных предприятиях. Закон “Об основах государственной  службы в Российской Федерации” рассматривает  государственную службу в более  узком смысле, как деятельность тех  служащих, которые составляют “аппарат”, корпус руководителей, специалистов государственных органов. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают договор о службе (прежде всего работники государственного сектора экономики). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире.

     Структурообразующим элементом органов государственной  власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-правовая категория является важнейшей формой специализации государственного служащего  и присуща только ему.

     В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном  порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем  полномочий занимающего ее лица.

     В ФЗ «Об основах государственной  службы в РФ» дано понятие государственной  должности в современном ее значении. Государственной называется только должность в федеральных органах  государственной власти, органах  государственной власти субъектов  Федерации, а также в иных государственных  органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным  кругом обязанностей по исполнению и  обеспечению полномочий данного  государственного органа, денежным содержанием  и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Например, к таким  органам относятся: Центральный  банк России, Совет Безопасности, Администрация  Президента и его полномочные  представители, дипломатические представители РФ в иностранных государствах и международных организациях, Счетная палата и др.

     В целях обеспечения реализации законодательства РФ о государственной службе рядом  указов Президента утверждены перечни  государственных должностей (категории  «Б» и «В»), которые считаются  соответствующими разделами Реестра  государственных должностей. Государственные  должности, включенные в данный Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

     К категория «Б» принадлежат должности, учреждаемые в установленном  законодательством РФ порядке для  непосредственного обеспечения  исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», которые  в свою очередь устанавливаются  Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов  РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Например, государственная должность, учреждаема для непосредственного  обеспечения исполнения полномочий Президента РФ – (высшая должность) Управляющий  делами Президента Российской Федерации.

     К категории «В» принадлежат должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения  их полномочий. Например, государственные  должности, учреждаемые для обеспечения  деятельности управления делами Президента РФ – (высшие должности) Первый заместитель  управляющего делами Президента РФ, заместитель  управляющего делами Президента РФ, заместитель  управляющего делами Президента РФ - генеральный  директор Медицинского центра Управления делами Президента РФ, заместитель  управляющего делами Президента РФ - главный  бухгалтер Управления делами Президента  РФ, начальник управления  делами Президента РФ, заместитель начальника управления  делами Президента РФ, заместитель  главного бухгалтера Управления делами Президента РФ, начальник отдела Управления делами Президента РФ; (главные должности) начальник отдела управления  делами Президента РФ, заместитель начальника отдела Управления делами Президента РФ,   советник; (ведущие должности) консультант, специалист-эксперт; (старшие должности) начальник службы делопроизводства, ведущий специалист; (младшие должности) специалист 1-ой категории.  

     Итак, государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому  должность необходимый элемент  государственной службы. Должность  — первичная ячейка аппарата, предусмотренная  для одного работника, образуемая в  распорядительном порядке. Правовыми  актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной  иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок  замещения. Она включается в штатное  расписание и единую номенклатуру должностей.

     Основной  задачей государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная  служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы, системы государства) “вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов  для реальной практической деятельности”.

2. Виды государственной службы

     Виды  государственной службы различаются  в зависимости от полномочий, компетенций, предметов ведения и функций  соответствующих государственных  органов. В соответствии с государственными органами, осуществляющими государственное  управление, государственная служба Российской Федерации, например, подразделяется на президентскую, включающую, естественно, прежде всего самого президента, Администрацию  президента, в том числе аппараты Совета Безопасности, представителей президента в семи федеральных округах, Управление делами президента; парламентскую  с аппаратами палат Федерального Собрания РФ – Совета Федерации  и Государственной Думы и аппаратами законодательных собраний субъектов  Федерации; правительственную, включающую аппарат правительства и аппараты правительств субъектов Федерации, а также исполнительную, являющуюся частью правительственной и включающую федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, регулирующие различные сферы жизни общества: социальную (Минкультуры, Минтруда, Минобразования, Госкомспорт России и др.), хозяйственно-экономическую (Минэкономразвития, Госкомимущество, Минфин России и др.), производственную и иную инфраструктуру (Минтранс, Госкомсвязи, Минтопэнерго, Госкомстат, Госкомитет по жилищной и строительной политике, Комитет по машиностроению, Федеральная служба по телевидению и радиовещанию России и др.), сельское хозяйство (Минсельхоз, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству)  и т.д.

     По  принципу разделения власти различается  государственная служба представительной власти, называемая парламентской; исполнительной власти, называемая правительственной  и судебной службой. По выполняемым  функциям можно говорить о гражданской  государственной  службе, осуществляемой органами законодательной, исполнительной и судебной власти; военной, специализированной государственной службе, выполняемой  в так называемых административных органах: дипломатических, налоговых, правозащитных, финансово-кредитных, таможенных, избирательных и др.

     Должностные лица, как правило, подразделяются на руководителей конкретных государственных  органов, исполнителей конкретных функций  и специальных уполномоченных представителей власти. Персонал включает также категорию  обслуживающих работников, выполняющих  вспомогательные материально-технические  и иные действия по обеспечению исполнения государственных должностей, обслуживанию информационных процессов и другой деятельности государственных органов. По мнению некоторых исследователей, их работа носит скорее инженерно-технический, производственный, социально-обслуживающий, нежели собственно управленческий характер. Центральный элемент персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и обозначаемые понятием «кадры государственного управления». Персонал государственного управления классифицируется по различным критериям: по  административно-правовым – представители власти, должностные лица, технические исполнители; по функциональным руководители, специалисты, технические исполнители.

3. Правовые основы государственной службы

     Законодательство  о государственной службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих — условия и порядок их работы, права и виды поощрения, обязанности и ответственность, прекращение ими государственной службы и т. п.

     Основные  источники этого законодательства перечислены в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (ст. 4 п.1). Разумеется, и сам этот закон является одним из главных ее источников. Любое законодательство представляет собой систему, а система законодательства о гос. службе является двухуровневой. Первый из уровней — федеральный. Здесь речь идет о Конституции РФ, Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ. Второй уровень — законодательство субъектов Федерации — их конституции, законы, уставы и т. п. Все это законодательство имеет конституционное происхождение.

     В Конституции РФ нет конкретного  регламента государственной службы, но есть целый ряд положений, закладывающих ее основы:

     Верховенство  Конституции РФ и федеральных  законов на всей территории Российской Федерации (ст. 4 ч. 2). Это положение  связано с федеративной природой государства и означает, что федеральная  Конституция и федеральные законы в силу их верховенства на всей территории Российской Федерации не нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Федерации; на всей территории государства они действуют прямо и непосредственно.

     Единство  системы государственной власти, разграничение предметов ведения  между РФ и ее субъектами (ст. 5 ч. 3). Это означает, что власть Федерации  распространяется на всю ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма  разных уровней.

     Разделение  законодательной, исполнительной и  судебной власти (ст. 10). Здесь речь идет не о параллельно существующих и  абсолютно независимо друг от друга  развивающихся властях, а об их сотрудничестве и даже единстве, в рамках которых  сохраняется и конституционно обеспечивается различие и самостоятельность органов, осуществляющих законодательство, управление и правосудие.

     Иными словами, в отечественной конституционной  практике понятие разделения властей  равнозначно понятию организационного обособления властей. Законодательную  власть в Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание – парламент  Российской Федерации, исполнительную – Правительство Российской Федерации, судебную – суды Российской Федерации. При этом согласно 10 статье государственная  власть едина, но функции ее – законодательство, управление и правосудие – осуществляются различными органами, каждый из которых  может выполнять, и в практике российского конституционализма и  конституционной практике иных государств действительно выполняет отдельные  полномочия, с точки зрения классических представлений о разделении властей  входящие в компетенцию этих органов.

     Равный  доступ граждан к государственной  службе (ст. 32 ч. 4). Это положение соответствует  ст. 25 Международного пакта о гражданских  и политических правах, согласно которой  граждане без каких-либо необоснованных ограничений и дискриминаций  имеют право и возможность  допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

     Некоторые обязанности всех должностных лиц (ст. 24 ч. 2, ст. 41 ч. 3, ст. 46 ч. 2 и др.).

     Нормативным основанием для определения системы  исполнительной власти в структурном  плане является Конституция РФ. Статья 5 ее говорит о «единстве системы  государственной власти»; гл. 12 —  о «системе органов государственной  власти»; в п. «г» ст. 71 Конституции  РФ в числе других ветвей власти сказано о «системе федеральных  органов исполнительной власти». В  итоге получается, что достаточно полного системно-структурного определения  исполнительной власти в Конституции нет. В ст. 77 говорится о единой системе исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти». Кроме того, Конституция использует термин «государственный орган». Это ставит проблему соотнесения этих понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления государственного и негосударственного. 
 
 
 
 
 
 
 

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ
1. Административно-правовой статус государственных служащих

     Правовое положение человека и гражданина в демократическом  обществе характеризуется совокупностью прав, свобод и  обязанностей  физических  лиц, закрепленных нормами права, и юридических гарантий их  реализации.  Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина  определены  Конституцией Российской Федерации и рядом других нормативных правовых актов.

       Права и обязанности  государственных   служащих  -  это  особый  вид установленных и гарантированных государством мер должного  и  возможного  их поведения в области государственно-служебных  отношений.  При  этом  следует различать, во-первых, должностные права и  обязанности,  которые  определяют полномочия  по  конкретной  должности,   и,   во-вторых,   общие   права   и обязанности, установленные для всех государственных служащих  независимо  от замещаемых ими государственных должностей.

     Должностные права и  обязанности  производны  от  задач  и  функций государственного   органа   и   выражают   его   полномочия.    В    Реестре государственных  должностей  государственной  службы  Российской   Федерации содержится  перечень  унифицированных  наименований   этих   должностей,   а конкретные  права  и  обязанности  для  каждой   должности   устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами.  Это  может  быть  должность руководителя, другого должностного лица или государственного служащего.

     Постановлением  Правительства  от  28  января  1993  г.  утверждено Положение об Аппарате Правительства, которым определены должностные права  и обязанности Руководителя Аппарата. Права и обязанности  работников  Аппарата Правительства определяются законодательными актами, названным  Положением  и должностными инструкциями.

       В положениях о федеральных  государственных органах и их  структурных подразделениях, должностных инструкциях, уставах и других нормативных  актах определяются задачи, функции, обязанности, права, основные  формы  и  методы деятельности, а  также  ответственность  служащего  применительно  к  каждой должности.

     Чем выше должность, тем более широк  круг должностных обязанностей и прав. При этом объем и  содержание  должностных  прав  находятся  в  строгом соответствии с содержанием должностных обязанностей.

     Общие  права  и  обязанности  государственных   служащих   впервые установлены  Федеральным  законом   «06   основах   государственной   службы Российской  Федерации».  Они  предусмотрены   только   для   государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В»,  и  не  распространяются на лиц, замещающих должности категории «А».  Характерной  особенностью  этих прав  и  обязанностей  является  то,  что  они  выражают  не  полномочия  по замещаемой  должности,  а  общие  правила  поведения  и  действий  служащих, условия  и  меры   организационного   характера,   которыми   обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям.

     Такие права и обязанности весьма разнообразны.

       Каждый  государственный   служащий,   независимо   от   конкретных полномочий по замещаемой должности, имеет право на:

     ознакомление  с  документами,  определяющими  его  права  и  обязанности  по должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по  службе, а также на организационно-технические условия,  необходимые  для  исполнения им должностных обязанностей;

       получение в установленном порядке  информации и материалов, необходимых   для исполнения своих обязанностей;

     посещение  в  установленном  порядке  для  исполнения  своих  обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

     принятие  решений и  участие  в  их  подготовке  в  соответствии  со  своими обязанностями;

       участие по своей инициативе  в конкурсе на замещение вакантной  должности.;

       продвижение  по  службе,  увеличение  денежного   содержания   с    учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации;

       ознакомление со всеми материалами  своего личного дела, отзывами  и  другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к  личному  делу  своих объяснений;

       переподготовку (переквалификацию) и  повышение квалификации за счет  средств соответствующего бюджета;

       пенсионное обеспечение с учетом  стажа государственной службы;

       проведение служебного расследования  для  опровержения  сведений,  порочащих его честь и достоинство;

       объединение в профессиональные  союзы (ассоциации) для  защиты  своих  прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

     внесение  предложений по совершенствованию  государственной  службы  в  любые инстанции.

     Из   числа   названных   особого   внимания   заслуживает   право государственного служащего на продвижение по службе.  Это  право  (право  на карьеру) впервые  закреплено  в  нашем  законодательстве  о  государственной службе. В советский период не принято было говорить  о  таком  праве,  более того, считалось нескромным обращаться  самому  служащему  к  начальникам  по такому вопросу.

             В первую очередь продвигаться  по службе должны лица,  включенные  в резерв на продвижение в  результате  аттестации.  Должны  также  учитываться результаты   прохождения   переподготовки   и   повышения   квалификации   в соответствии с требованиями по вакантной должности.  Недопустимо  назначение на вакантную должность лица, не отвечающего  предъявляемым  квалификационным требованиям, или с нарушением принципов подбора кадров  (по  знакомству,  за взятку и т.п.).

     Служащий  вправе  обратиться   в   суд   или   в   соответствующие государственные органы для разрешения споров,  связанных  с  государственной службой, в том числе по вопросам  проведения  квалификационных  экзаменов  и аттестации, их  результатов,  содержания  отзывов  аттестационной  комиссии, приема  на  государственную  службу,   ее   прохождения,   реализации   прав служащего, перевода  на  другую  должность,  дисциплинарной  ответственности служащего,  несоблюдения  гарантий  его  правовой   и   социальной   защиты, увольнения с государственной службы.

     Каждый   служащий   независимо   от   полномочий   по   замещаемой государственной должности государственной службы обязан:

       обеспечивать поддержку конституционного  строя  и  соблюдение  Конституции, реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации,  в  том  числе регулирующих сферу его полномочий;

       добросовестно исполнять должностные  обязанности;

       обеспечивать соблюдение и защиту  прав и законных интересов  граждан;

       исполнять  приказы,  распоряжения  и  указания   вышестоящих   в   порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных  полномочий, за исключением незаконных;

     в  пределах  своих  должностных  обязанностей  своевременно  рассматривать обращения  граждан  и  общественных  объединений,   а   также   предприятий, учреждений  и  организаций,  государственных  органов  и  органов   местного самоуправления  и  принимать  по  ним  решения  в   порядке,   установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации;

     соблюдать  установленные  в  государственном  органе  правила  внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, правила  работы  со  служебной информацией;

     поддерживать  уровень  квалификации,  достаточный  для  исполнения   своих должностных обязанностей;

     хранить государственную  и  иную  охраняемую  законом  тайну,  а  также  не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением  своих  обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

     Таким образом, названные права и обязанности  представляют собой как бы  служебный  кодекс,  характеризующий   стиль   и   методы   осуществления государственными  служащими  своих  должностных  полномочий  независимо   от замещаемых должностей.

     Статья 14 федерального закона устанавливает  ответственность, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок). На государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания:

     1) замечание;

     2) выговор;

     3) строгий выговор;

     4) предупреждение о неполном служебном  соответствии;

     5) увольнение.

     Государственный служащий, допустивший должностной  проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, указанного в пункте 1 настоящей статьи.

       Порядок применения и обжалования  дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом.