Государственная служба. 11

1. Государственная   служба  (понятие,   принципы   государственной   службы,   общий   порядок  ее прохождения: административно-правовое положение государственных служащих).
2. Задача.

     Гражданин Горелов, торопясь  попасть в автомагазин, перебегал улицу перед близко идущим транспортом по полотку дороги, хотя в 20 метрах находился подземный переход. Водитель грузового автомобиля Совельев, во избежание наезда на Горелова, круто повернул вправо и наехал на столб уличного освещения, повредив столб и автомашину.

Подлежат ли административной ответственности Горелов и Савельев? Если подлежат, то в соответствии с какой административной  нормой и в каком размере?

1. Государственная   служба  (понятие,   принципы   государственной   службы,   общий   порядок  ее прохождения: административно-правовое положение государственных служащих)

Основным законодательным актом, регламентирующим правовые отношения в сфере государственной службы закон Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» №204-З от 14 июня 2003г.

В соответствии со ст. 2 данного закона под государственной службой понимается: «профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов».

Государственная служба - особый важнейший вид службы. До 1994 года в условиях отсутствия института государственной службы под государственной службой понималась работа, выполнение служебных обязанностей в любой государственной организации (в органах государства, на предприятиях (руководители, инженерно-технический персонал и др.), в учреждениях (школы, культурно-просветительные и медицинские учреждения и др.)). В результате до недавнего времени под государственными служащими понимался весьма широкий круг граждан, занимавших должности в любых государственных организациях.

23 ноября 1993 г. был принят Закон Республики Беларусь "Об основах службы в государственном аппарате", вступивший в силу с 1 марта 1994 г., в котором четко выражено ограничительное, узкое понимание государственной службы через раскрытие понятия "служба в государственном аппарате". Согласно ст. 1 Закона "Об основах службы в государственном аппарате" государственная служба - вид трудовой деятельности, осуществляемый гражданами на профессиональной основе в определяемых законом государственных органах в целях выполнения задач и функций государства.

Здесь законодатель относил государственную службу к обычной трудовой деятельности, подчеркивая тем самым, что она не является какой-то исключительной деятельностью. В ныне действующем Законе о государственной службе впервые употребляется понятие "государственная служба", которое ставится законодателем на передний план. В понятии "государственная служба" ведущим признаком является прилагательное "государственная", что подчеркивает прямую зависимость государственной службы, ее сущности и назначения от природы, основных черт и функций государства.

Функциональное назначение государственной службы заключается в непосредственной реализации государственно-властных полномочий, в обеспечении выполнения функций данного государственного органа.

В качестве второго ведущего признака для понимания государственной службы в ст. 2 Закона о государственной службе выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и практических навыков. Государственная служба - это, прежде всего, определенный вид профессиональной деятельности публичного характера, означающий непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение государственно-властных полномочий государственных органов гражданами Республики Беларусь, занимающими государственные должности. Государственная служба, осуществляемая в рамках полномочий от имени и по поручению государства, является для государственных служащих профессией.

Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной властей, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах и приравненных к ним государственных организациях.

Из ст. 2 Закона о государственной службе следует, что профессиональная деятельность, осуществляемая на должностях, не относящихся к государственным, не является государственной службой (например, деятельность по техническому обслуживанию и обеспечению работы государственных органов).

Нельзя смешивать государственную службу как вид профессиональной деятельности с одноименным правовым институтом. Под государственной службой как правовым институтом следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (на республиканском и местном уровнях, в государственных органах исполнительной власти, в аппаратах представительной и судебной властей, в контрольно-надзорных органах, таможенных и налоговых органах, органах финансовых расследований и др.), ее принципы, государственную должность и ее виды, реестры государственных должностей, формирования статуса государственного служащего и эффективных гарантий осуществления должностных полномочий, а также механизма прохождения государственной службы и прекращения государственно-служебного отношения.

Государственная служба основывается в соответствии со ст. 6 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» основывается на следующих принципах:

«Верховенства Конституции Республики Беларусь;

служения народу Республики Беларусь;

законности;

приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

гуманизма и социальной справедливости;

единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

гласности;

профессионализма и компетентности государственных служащих;

подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;

добровольности поступления граждан на государственную службу;

равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти;

экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих».

Государственная служба основывается как на основополагающих принципах организации и деятельности государственного аппарата, так и на присущих ей специальных принципах. Принципы, закрепленные в ст. 6 Закона о государственной службе, характеризуют основополагающие черты и особенности самого института государственной службы, объективно отражают его направленность, природу и выступают в качестве руководящих идей, ориентиров при организации и функционировании. Принципы государственной службы являются основополагающими для всех нормативных актов, образующих правовой институт государственной службы.

Все принципы государственной службы органически взаимосвязаны, отражают ее сущность и характеризуют содержание. Они устанавливают не только ориентиры, но и нормативные границы, внутри которых должна совершаться служебная деятельность.

Все государственные органы Республики Беларусь обязаны проводить в жизнь эти принципы, а государственные служащие должны руководствоваться ими в своей служебной деятельности.

Государственная служба основывается на принципе верховенства Конституции Республики Беларусь. Этот принцип является всеобщим, не имеет и не может иметь каких-либо исключений для кого бы то ни было. Конституция Республики Беларусь является Основным Законом Республики Беларусь, ядром правовой системы, базой для развития всего текущего законодательства. Принцип верховенства Конституции Республики Беларусь закреплен на конституционном уровне в ст. 137 следующим образом: "Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь". Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Республики Беларусь единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией Республики Беларусь. Следовательно, государство и его органы приобретают власть от народа. Народ на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. подтвердил необходимость формирования Республики Беларусь как демократического социального правового государства. Исходя из принципов демократического социального правового государства, закрепленных в Конституции Республики Беларусь, можно сделать вывод о том, что государство обслуживает общество, защищает его интересы, а следовательно, сущность и назначение государственной службы состоит в служении народу.

Принцип служения народу находит свое выражение во многих формах: в принципах избирательного права, организации и деятельности государственного аппарата, в основаниях и праве отзыва депутата, в праве конституционной жалобы граждан, введенном в практику Конституционным Судом Республики Беларусь, и т.д.

При характеристике принципа служения народу следует подчеркнуть, что другие принципы государственной службы (законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации; гуманизма и социальной справедливости; гласности; подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей), имея свое собственное предназначение, вместе с тем призваны обеспечить неуклонное проведение в жизнь рассматриваемого принципа.

Принцип законности - основополагающий принцип института государственной службы. Он имеет универсальный характер, является всеобщим, распространяется на всех субъектов права - от государственных органов и высших должностных лиц до государственного служащего и рядового гражданина. Важнейшее требование данного принципа состоит в том, что практическая организация и деятельность государственной службы должны осуществляться на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, законами, декретами, указами, постановлениями, положениями, инструкциями и т.д. Принцип законности исходит из того, что все государственные органы, их должностные лица и государственные служащие надлежащим образом (а не для удовлетворения своих корыстных интересов) реализуют свои права и обязанности, в пределах своей компетенции принимают, как того требует ст. 59 Конституции Республики Беларусь, необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации находит свое закрепление в ряде статей Конституции Республики Беларусь. В частности, в ст. 2 Конституции Республики Беларусь провозглашается, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Важной гарантией реализации прав и свобод человека и гражданина является обязанность государственных служащих обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, закрепленная в подп. 1.4 п. 1 ст. 21 Закона о государственной службе.

Принцип гуманизма и социальной справедливости имеет широкую конституционную основу, устанавливающую качественно новые отношения между гражданином и государством, которое впервые в истории белорусской государственности взяло на себя ответственность перед ним за создание условий для свободного и достойного развития личности. Принцип гуманизма требует строить административно-правовые отношения государственного аппарата, государственных служащих с обществом, человеком качественно новым образом, с учетом социальной и правовой справедливости. В этом русле действует Декрет Президента Республики Беларусь от 14.01.2005 N 2 "О совершенствовании работы с населением", который обязал государственные органы и организации вести книгу замечаний и предложений граждан, являющуюся документом единого образца. При подписании Решения республиканского референдума 17 октября 2004 г. Глава государства поручил Совету Министров Республики Беларусь совместно с облисполкомами и Минским горисполкомом с 1 июля 2005 г. организовать оформление документов граждан при их обращении в местные исполнительные комитеты на основе заявительного принципа "одно окно".

Принцип справедливости означает, что организация и функционирование института государственной службы осуществляется на демократической основе, а государственные служащие обращаются с гражданами в соответствии с правовыми нормами, процедурами, уважают их ожидания, принимают правовые решения.

Принцип единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную непосредственно вытекает из ст. 3 и 6 Конституции Республики Беларусь, устанавливающих единство государственной власти, т.к. ее единственным источником является народ, и ее функциональное разделение при реализации на практике. Государственная служба создается во всех ветвях органов государственной власти, своим функционированием реализует на практике принцип разделения властей, а также укрепляет единство государственной власти. Единство системы государственной службы основывается на едином нормативном правовом акте - Законе о государственной службе и выражается в общих целях, задачах, принципах и понятиях государственной службы, в общих правах и обязанностях государственных служащих и т.д. Указанный принцип исключает совмещение служащими государственных должностей, принадлежащих различным ветвям органов государственной власти.

Принцип гласности предполагает наличие механизма учета мнения граждан, открытость законодательства о государственной службе, подбора и расстановки, формирования резерва государственных служащих; позволяет увидеть результаты их служебной деятельности.

Принцип гласности требует формирования соответствующих правовых условий, стандартов, создания благоприятного климата, направленных на широкое развитие открытости, публичности в системе и структурах государственной службы и государственных органов, что будет способствовать реализации ст. 37 Конституции Республики Беларусь, предоставляющей гражданам право участвовать в решении государственных дел.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих обусловлен характером государственной службы, являющейся высокопрофессиональной деятельностью. Термином "профессионализм" обозначается глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности, понятием "компетентность" - знание предмета деятельности, наличие профессионального образования, навыков в работе, изучение и освоение передового опыта.

Принцип подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей направлен на обеспечение законного, целесообразного и обоснованного публичного управления, на укрепление государственной дисциплины, формирование чувства личной ответственности государственных служащих за порученное дело, на эффективное исполнение ими служебных обязанностей. Он означает, что ни один государственный служащий не может оставаться вне контроля, вне проверки со стороны должностных лиц и государственных органов. Принцип добровольности поступления граждан на государственную службу предполагает согласие сторон (гражданина и государственного органа в лице руководителя или уполномоченного должностного лица), которое требуется при всех способах замещения государственных должностей и является юридическим фактом назначения, утверждения либо избрания на государственную должность.

Принцип равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой имеет конституционную основу (ст. 39 Конституции Республики Беларусь) и реализуется на практике с помощью ряда норм Закона о государственной службе (например, ст. 24, 26 и 35).

Принцип стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти предполагает постоянство, несменяемость государственных служащих. Стабильность государственных служащих является необходимой как в интересах государственного аппарата, государственных органов, так и в интересах государственных служащих. Это одно из важнейших условий качественного функционирования государственных органов.

Принцип экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих направлен на обеспечение им высоких жизненных стандартов, стабильности государственной службы, эффективной служебной деятельности. Он обеспечивается Законом о государственной службе и другими законодательными актами и состоит в том, чтобы в зависимости от государственной должности, ее значения в деятельности государственного органа и масштабов ответственности государственного служащего, а также с учетом общепринятых стандартов жизни белорусского общества служащему создавались необходимые условия для нормальной служебной деятельности, избавляющей его от тревоги за свое будущее, продвижения по службе, утверждения престижа.

Административно-правовое положение госслужащего в самом общем виде можно определить как систему предоставленных государственным служащим прав и возложенных на них обязанностей, а также систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на служащих обязанностей, а также соблюдение запретов и ограничений, связанных с гражданской службой. Важнейшим элементом правового статуса государственного служащего являются его права как субъекта государственных служебных отношений. Права государственного служащего обусловлены спецификой выполняемых государственным служащим функций, вытекающих из компетенции государственного органа, в котором он работает. Посредством реализации прав достигается эффективное функционирование государственной службы, выполняются задачи государственного органа. Общие права государственных служащих перечислены в статье 20 Закона о госслужбе, они включают:

«1.1. письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения;

1.2. принятие решений или участие  в их подготовке в соответствии  со служебными обязанностями;

1.3. посещение в установленном  порядке для исполнения служебных  обязанностей государственных органов, иных организаций;

1.4. получение в установленном  порядке от граждан, государственных  органов, иных организаций информации  и других материалов, необходимых  для исполнения служебных обязанностей;

1.5. повышение квалификации и  переподготовку за счет средств  соответствующего бюджета или  иных предусмотренных законодательством  источников финансирования;

1.6. повышение в должности, классе  государственного служащего;

1.7. заработную плату и дополнительное  стимулирование труда в порядке, определяемом настоящим Законом, иными законодательными актами;

1.8. участие в конкурсе на занятие  вакантной государственной должности;

1.9. публикации и выступления, связанные  с исполнением служебных обязанностей, в порядке и на условиях, установленных настоящим Законом и иными актами законодательства;

1.10. ознакомление с материалами  своего личного дела и другими  документами перед внесением  их в личное дело, приобщение  к делу своих письменных объяснений;

1.11. проведение по его требованию  служебного расследования для  опровержения сведений, порочащих  его честь и достоинство;

1.12. уважение личного достоинства, справедливое и уважительное  отношение к себе со стороны  руководителей, иных должностных  лиц и граждан;

1.13. отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству;

1.14. свободу объединений, за исключением  случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь;

1.15. здоровые и безопасные условия  труда;

1.16. отставку по основаниям, предусмотренным  настоящим Законом;

1.17. государственное социальное  страхование, пенсионное обеспечение.»

Право 1.1  реализуется, прежде всего, через согласование соответствующих позиций в контракте, который заключается с государственным служащим соответствующим государственным органом. От государственных служащих нельзя требовать выполнения поручений, иных заданий, выходящих за пределы их служебных полномочий.

В целях реализации права государственного служащего на получение в установленном порядке от граждан, государственных органов, иных организаций информации и других материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей государственный служащий вправе запрашивать и получать необходимую информацию, используя для этого современные средства связи, обрабатывать и хранить такую информацию, иметь возможность применять ее при решении конкретных вопросов.

Право государственного служащего на повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета или иных предусмотренных законодательством источников финансирования реализуется им, как правило, при прохождении государственной службы в порядке и на условиях, предусмотренных актами законодательства. Право государственного служащего на повышение в должности, классе означает фактически право на успешную служебную карьеру.

Право государственного служащего на заработную плату и дополнительное стимулирование труда основано на конституционных положениях, согласно которым лицам, работающим по найму, гарантируется справедливая доля вознаграждения в экономических результатах труда в соответствии с его количеством, качеством и общественным значением. Заработная плата государственным служащим выплачивается за счет средств соответственно республиканского или местных бюджетов, если иное не установлено законодательством.

Законом о государственной службе предусмотрено право государственного служащего на участие в конкурсе на занятие вакантной государственной должности.

Через возможность участия в конкурсе обеспечивается реальная гарантия права граждан Республики Беларусь на равный доступ к любым должностям в государственных органах в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой (ст. 39 Конституции Республики Беларусь).

Реализация права государственного служащего на публикации и выступления, связанные с исполнением служебных обязанностей возможна в порядке и на условиях, установленных Законом о государственной службе, а также иными актами законодательства.

Государственный служащий в имеет право на ознакомление с материалами своего личного дела и другими документами перед внесением их в личное дело, приобщение к делу своих письменных объяснений.

Бесспорно, что указанное право направлено на защиту государственного служащего от незаконных действий уполномоченных должностных лиц, от их произвола.

Посредством реализации права государственного служащего на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство, государственному служащему обеспечивается внутренняя защита его прав и законных интересов путем проведения специальной проверки (служебного расследования) обстоятельств, на которые ссылается государственный служащий и которые, по его мнению, порочат его честь и достоинство. лиц и граждан.

Право государственного служащего на отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству проистекает из общих положений, касающихся основных обязанностей государственного служащего обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь, иных актов законодательства, исполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством, исполнять в установленном законодательством порядке приказы и распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции.

Право граждан Республики Беларусь на свободу объединений является конституционным правом. Государственные служащие имеют право на свободу объединений, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь. Это исключение применительно к отдельным категориям государственных служащих: судьи, прокурорские работники, сотрудники органов внутренних дел, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органов безопасности, военнослужащие не могут быть членами политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели.

Что касается Президента Республики Беларусь, то он согласно ч. 2 ст. 86 Конституции Республики Беларусь приостанавливает членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, на весь срок полномочий.

Право государственного служащего на здоровые и безопасные условия труда является конституционным правом каждого гражданина Республики Беларусь.

Одним из значимых прав государственного служащего, позволяющих достойным образом завершить служебную карьеру, является закрепленное право на отставку по основаниям, предусмотренным Законом о государственной службе.

Право государственного служащего на государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение относится по своему характеру к гарантиям материального и социального обеспечения государственных служащих.

Следует иметь в виду, что перечень прав государственных служащих, приведенный в комментируемой статье, не является исчерпывающим. Государственный служащий имеет и иные права, предусмотренные законодательством Республики Беларусь. Это вполне объяснимо, поскольку каждому государственному служащему присущ свой правовой статус, определяемый в соответствии с законодательством видом государственной службы, местом государственного органа в структуре государственного механизма, а также уровнем занимаемой государственной должности.

В ст. 21 Закона о государственной службе перечислены 12 обязанностей, являющихся общими для всех государственных служащих

«1.1. поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства;

1.2. исполнять  служебные обязанности в пределах  полномочий, предоставленных ему  законодательством;

1.3. соблюдать  ограничения, связанные с государственной  службой, установленные Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом и иными законодательными актами;

1.4. обеспечивать  соблюдение и защиту прав и  законных интересов физических  и юридических лиц;

1.5. исполнять  в установленном законодательством  порядке приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции;

1.6. соблюдать  культуру общения, другие нормы  служебной этики;

1.7. не  допускать действий и поступков, порочащих государственную службу  и несовместимых с занятием  государственной должности;

1.8. соблюдать  установленные в государственном  органе регламент, правила внутреннего  трудового распорядка, должностные  положения и инструкции, порядок  работы со служебной информацией;

1.9. в  пределах своих должностных полномочий  своевременно и объективно рассматривать  обращения граждан и юридических  лиц и разрешать их в порядке, установленном законодательством;

1.10. сохранять, не распространять доверенные  ему государственные секреты, в  том числе после прекращения  государственной службы в течение  срока, установленного законодательством;

1.11. не  разглашать полученные при исполнении  служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь  и достоинство граждан, и не  требовать от них представления  таких сведений, за исключением  случаев, предусмотренных законодательными  актами;

1.12. поддерживать  необходимый уровень квалификации  для эффективного исполнения  своих служебных обязанностей.»

Обязанность государственного служащего поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства основывается на нормах ст. 7 Конституции Республики Беларусь, устанавливающей, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции Республики Беларусь Обязанность государственного служащего по исполнению служебных обязанностей в пределах предоставленных ему полномочий напрямую проистекает из существа служебных отношений.

Обязанность соблюдать ограничения, связанные с государственной службой, установленные Конституцией Республики Беларусь, Законом о государственной службе, иными законодательными актами. Назначение этих правоограничений преследует цель обеспечить не только эффективное и высокопрофессиональное выполнение государственным служащим своих обязанностей по службе, но и создать все необходимые условия для осуществления независимой служебной деятельности.