Государственная служба. 14

Введение

В настоящее время особое внимание уделяется развитию законодательства о государственной службе, как  на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли  и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

Актуальность темы определяется тем, что эффективное   функционирование   государственного аппарата России, укомплектованного  кадрами надлежащей компетенции  и высокой квалификации, выступает  одним из решающих факторов ускорения  перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Отсутствие единой научной концепции  государственного управления обществом  в переходный период существенно  затруднило развитие российской государственности  на новых правовых принципах и формирование государственной службы как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современным требованиями.

  Именно     государство     посредством     законов,  правительственных программ и  функционирования своего аппарата  придает десяткам миллионов индивидуальных усилий людей возможную    целенаправленность,    согласованность    и позитивную результативность. Российской Федерации нужно сильное государство, способное обеспечить в обществе, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, а с другой - общественный    порядок,    безопасность,    надлежащую кооперацию труда, правовую урегулированность общественных связей, соблюдение законов.

Понятие государственной  службы

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. В специальной литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых актов, исходя из признания того, что государственная служба есть:

   а) разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими;

   б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в  широком и узком смысле. Государственная  служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено  необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления  деятельности государственных организаций.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.

Административное право обслуживает  прежде всего государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных  служащих системы государственного управления.

Специфическая концепция государственной службы положена основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее Закон Российской Федерации о государственной службе). В трактовке этого Закона она под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности. разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

Государственные должности делятся  на три категории: «А», «Б», «В».

К категории «А» относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, министры и др.

К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для посредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий «Б» и «В» образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории «А» не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.

Закон Российской Федерации об основах  государственной службы умалчивает об «иных государственных органах» субъектов Российской Федерации, имеющих  законные основания для образования  их и учреждения в них государственных должностей.

Таким образом по букве и смыслу Закона об основах государственной  службы государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные  должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально  концентрирующие в своих руках  власть, определенную компетенцией соответствующих  органе («элита власти»), и лица, выполняющие  вспомогательно-технические функции. Это означает также, что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на государственных предприятиях, государственных учреждениях и организациях данный закон не рассматривает как государственную службу.

Однако Закон об основах государственной  службы не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия государственной службы исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе» военная служба определяется «как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки федеральных органах государственной безопасности». Для такого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

Основные принципы государственной  службы

Согласно ст. 3 Федерального Закона «О системе государственной службы»  построение и функционирование системы  государственной службы основаны на следующих принципах:

   а) Принцип федерализма, обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Данное положение вытекает из федеративного устройства Российской Федерации. В организации государственной  службы принцип разграничения предметов  ведения между Российской Федерацией и ее субъектами выражается в том, что федеральная гражданская служба, военная и правоохранительная службы находятся в ведении Российской Федерации, а государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации – в совместном ведении.

   б) Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.

В соответствии со ст.2,18 Конституции  РФ человек, его права и свободы  являются высшей ценностью. Признание  прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, а  следовательно, и государственных служащих. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

   в) Равный доступ граждан к государственной службе, без какой-либо дискриминации.

Согласно ч.4 ст.32 Конституции  РФ граждане Российской Федерации имеют  равный доступ к государственной  службе. Исходя из данной нормы, государственная  служба основана на принципе равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой принадлежности и т.д.

При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется  посредством участия граждан  конкурсе на вакантные государственные  должности государственной службы.

   г) Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающие законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

Данный принцип также  закреплен в ст. 6 Закона о гражданской  службе и выражается во взаимосвязи  гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов, которая обеспечивается посредством:

- соотносительности основных  условий и размеров оплаты  труда, основных государственных  и социальных гарантий;

- установление ограничений  и обязательств при прохождении  государственной службы Российской Федерации различных видов;

- учета стажа государственной  службы Российской Федерации  иных видов при исчислении  стажа гражданской службы;

- соотносительности основных  условий государственного пенсионного  обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

   д) Взаимосвязь государственной и муниципальной службы.

Данный принцип более  детально раскрывается в ст. 7 Закона о гражданской службе, в которой  говорится, что взаимосвязь гражданской  и муниципальной службы обеспечивается посредством:

- единство основных квалификационных  требований к должностям гражданской  службы и должностям муниципальной  службы;

- единство ограничений  и обязательств при прохождении  гражданской и муниципальной  службы;

- единство требований  к профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации гражданских и муниципальных служащих.

- соотносительности основных  условий оплаты труда;

- соотносительность основных  условий государственного пенсионного  обеспечения граждан, проходивших  гражданскую или муниципальную службу.

   е) Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

   ж) Профессионализм и компетентность государственных служащих.

Принцип профессионализма предполагает, что государственный служащий должен иметь высокую квалификацию, быть компетентным в вопросах государственной службы, иметь высокие моральные устои и т.п.

Принцип профессионализма и компетентности, государственных  служащих является ведущим началом при организации и функционировании государственной службы. Это не только одно из основных требований, определяющих формирование и практическую деятельность персонала, но и необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.

Профессионализм государственных  служащих можно понимать как в  широком, так и в узком смысле. В первом случае речь идет о необходимости  получения общего профессионального  образования, позволяющего выполнять  не только узкоспециальные функции, но и общие функции управления. Во втором случае предполагается качественное выполнение именно специальных функций и задач, характерных для конкретного вида государственной деятельности, отрасли или сферы управления. Некоторые категории государственных служащих должны обладать как общей, так и специальной подготовкой.

   з) Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность, как государственных органов, так и физических и юридических лиц.

   и) Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности. Решения, которые разрабатываются и принимаются государственными служащими, должны отвечать требованиям целесообразности, законности, соответствия положениям правовых актов управления. Некомпетентные решения, принимаемые государственными служащими, могут причинить ущерб общественным отношениям. Поэтому подготовке и принятию таких решений нужно придавать особо важное значение.

За неисполнение и ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, за превышение должностных полномочий, а равно за несоблюдение установленных законодательными актами о государственной службе ограничений связанных с государственной службой, на государственного служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания.

   к) Принцип верховенства Конституции и федеральных законов

Согласно п. 1 ст. 5 ФЗ «Об основах  государственной службы РФ» от 31 июля 1995 г. государственная служба основывается на принципе верховенства Конституции РФ и федеральных законов над всеми иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Этот принцип требует, чтобы организация государственной службы осуществлялась на основе и во исполнение Основного Закона РФ и федеральных законов. Правовыми нормами на основе Конституции РФ регулируются все основные стороны государственной службы: порядок установления служебных полномочий, прохождения государственной службы и прекращения государственно-служебных полномочий, применения мер поощрения, привлечения к юридической ответственности и т.д. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. В некоторых законодательных актах этот принцип называется принципом законности.

Значение государственной  службы

Определяется тем, что среди  всех вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей. Именно государственный аппарат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законоположения, а ведь очевидно, что основная масса недостатков связана с неумением, а порой и неприятием реформаторских программ со стороны некоторой части аппаратчиков, хуже того — с их коррумпированностью. Эффективное использование добротного кадрового потенциала государства — приоритетная общенациональная задача. Различные политики приходят и уходят, а машина государственного управления должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Проводимое реформирование государственной службы должно обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата, предотвратить возможность использования его в партийных или групповых интересах.

Правовые основы государственной  службы

Правовую основу государственной  службы в Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые акты:

   1) Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу.

   2) Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ. Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

   3) Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ (ред. от 11.11.2003). Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Преобразования, происходящие в системе  российского права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства 

С одной стороны, административная реформа воздействует на систему  административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ "О системе государственной  службы Российской Федерации" явилось  результатом проводимой в стране административной реформы.

Следующим шагом в развитии института  государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской  службе Российской Федерации". Этот Закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы.

С другой стороны, административное право  может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали  ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного права. Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов.

В литературе новые законы о государственной  службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" Г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования.

Кроме указанных нормативных актов, правовую основу государственной службы Российской Федерации также составляет ряд подзаконных нормативных актов:

   1. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая 2005 года N 609.

   2. Указ Президента Российской Федерации «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 16 февраля 2005 года N 159.

   3. Указ Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 года N 110.

   4. Указ Президента Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 года N 112.

     В Российской Федерации  нет правового акта, который регулировал  бы весь комплекс основных  вопросов государственной службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и конституциями республик, иными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. К ним относятся Закон об основах государственной службы, Кодекс законов о труде РСФСР.

Специальными правовыми актами и нормами регулируются многие вопросы государственной службы в военизированных и правоохранительных органах, а также в органах, работники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, деятельностью различных предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции (транспорта, связи, различных инспекций и др.).

Отношение конституций и уставов  соответствующих субъектов Российской Федерации к вопросам их государственной  службы отличается пестротой. С  этой точки зрения можно сгруппировать Конституции и уставы, которые:

   а) содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта Российской Федерации. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Устав Свердловской области в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы;

   б) относят государственную службу субъекта Российской федерации к его ведению;

   в) ограничиваются отнесением к ведению данного субъекта Российской Федерации учреждение его наград и почетных званий и иных мер поощрения. Нередко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полномочие вытекает из компетенции тех или иных органов и глав субъектов Российской Федерации, глав их администраций.

Но конституции и уставы субъектов  Российской Федерации являются не единственными  актами, содержащими нормы по вопросам государственной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. В ряде субъектов уже приняты законы о государственной службе.

Как правило, специальные правовые акты, касающиеся вопросов государственной  службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных  служащих.

                                                              Заключение 
Государственная служба тесно связана с государством. Из вышеизложенного следует, что это самостоятельный вид трудовой деятельности, которую осуществляют люди (государственные служащие). Эта деятельность осуществляется профессионально и призвана обеспечить исполнение полномочий, возложенных на органы государства. 
Государственная служба, как одно из важнейших социально-правовых явлений, может быть исследована с различных точек зрения: политической, социальной, правовой, организационной, психологической. 
Государственная служба играет активную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и в решении конституционных задач. Она несет основную долю ответственности за сохранение стабильности общественной жизни и соблюдение принципов правового демократического государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба призвана претворять в жизнь, определяемую демократическим путем волю государства.

Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации. – М.: Юрайт-Издат, 2008. – (Правовая библиотека).

2. Комментарий к Федеральному  закону «Об основах государственной  службы РФ» и законодательству  о государственной службе зарубежных  государств. / Отв. ред. Л.А. Окуньков. – М.: ИНФРА-М, 1998.

3. Комментарий к Федеральному  Закону «О системе государственной  службы РФ» / Отв. Ред. А.Н.  Ткач. – М.: Юстицинформ, 2007.

4. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлова  Ю.М. Административное право РФ: Учебник. М.: Зерцало, 2002.

5. Н.Ю. Назаренко. Государственная служба Российской Федерации. – М.: Ось-89, 2007.

6. Овсянко Д.М. Государственная  служба Российской Федерации.  М.: Юристъ, 2002.

7. Кодекс Российской Федерации  об административных правонарушениях  от 30.12.2001 N 195-ФЗ. //Российская газета, N 256, 31.12.2001.

8. Федеральный закон от 27 мая  2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной  службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. 2004.

9. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской  службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

10. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной  службы Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004.