Государственное регулирование природопользования

Отличительной особенностью современного этапа хозяйствен-ного развития России является формирование представлений о тес ной взаимосвязи экономического и экологического благополучия. В период перехода страны к рыночной экономике особое вни мание уделяется государственному регулированию природополь зования и охране окружающей среды, так как в настоящее время эколого-экономические проблемы определяют не только эффек-тивность функционирования всех видов и форм хозяйственной деятельности, но и принципиальные условия благополучного су-ществования каждого человека. Государственное регулирование является самостоятельным эле-ментом управления экономикой. Система управления природопользованием (ПР) и охраной окружающей природной среды (ООПС) включает ряд специфи ческих инструментов и рычагов, основывающихся на методах пра вовой защиты и регулирования. В настоящее время организация системы государственного регулирования природопользования включает: 1) формирование экологической политики; 2) выработку стратегии природопользования; 3) выбор методов государственного регулирования природо-пользованием; 4) создание информационно-информативно-правового обес-печения управления природопользованием; 5) формирование инфраструктуры для обеспечения регулиро вания в сфере природопользования. К инструментам организационно-правового механизма при-родопользования и ООПС относится система управления взаи-модействием общества и природы, т.е. совокупность предпри-нимаемых компетентными органами и уполномоченными ли цами действий, направленных на обеспечение исполнения тре бований экологического законодательства о распоряжении при родными ресурсами, обеспечение рационального использова ния и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и вос становление благоприятного состояния окружающей среды, со блюдение, а также защиту экологических прав юридических и физических лиц. Функции госу- к функциям государственного регулирования дарственного ре- природопользования относятся: гулирования при- • создание системы органов управления и родопользования координация их деятельности; • управление природными ресурсами; • планирование охраны и улучшения окружающей среды; • экологическое нормирование; • оценка воздействия на окружающую среду; • экологическая экспертиза; • экологическое лицензирование; • экологическая сертификация; • экологическое аудирование; • экологический мониторинг; • экологический контроль; • экологическое воспитание и образование и др. К функциональным инструментам организационно-правового механизма ПР и ООПС относятся: нормирование, стандартиза ция, экспертиза, лицензирование, сертификация, аудирование, мониторинг, контроль. Мониторинг окружающей среды — система долгосрочных на-блюдений, оценки и прогноза состояния окружающей среды и его изменений. На основании ст. 69 Закона «Об охране окружающей природ ной среды» организована государственная служба по мониторингу окружающей среды с целью наблюдения за происходящими в при-родной среде физическими, химическими, биологическими про-цессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, вод ных объектов, последствиями его влияния на растительный и жи вотный мир, обеспечения заинтересованных организаций и насе ления текущей и экстренной информацией об изменениях в окру жающей природной среде и прогнозами ее состояния. Государственный мониторинг осуществляют специально упол-номоченные исполнительные органы Российской Федерации в области охраны окружающей среды при участии министерств и ведомств через систему наблюдения в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, а также в космическом пространстве. Положения о мониторинге охраны природной среды имеются во всех природно-ресурсных норма тивно-правовых актах. В связи с введением платежей за выбросы и сбросы, размеще ние отходов и использование природных ресурсов существенно возрастает роль используемых при этом нормативов и стандар тов, правил и требований, являющихся важнейшим звеном меха низма обеспечения действенности законодательства России в об ласти ОПС и рационального ПР. Экологическое нормирование — установление компетентными государственными органами экологических нормативов в области ПР и ООПС. Нормирование качества окружающей природной среды про-изводится с целью установления предельно допустимых норм воз-действия на окружающую природную среду, гарантирующих эко-логическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспро-изводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. Оно унифицировано для всей тер-ритории России и устанавливается в форме нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вред ных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязня ющих природную среду, и нормативов предельно допустимых уров ней (ПДУ) вредных физических воздействий на нее. Нормативы ПДК вредных веществ, загрязняющих атмосфер ный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья чело века, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира. Так, в Черном море в российских прибрежных водах содержа ние углеводородов в 5—10 раз превышает ПДК. В 1999 г. средние за год концентрации загрязняющих веществ превысили установ ленные санитарно-гигиенические нормы ПДК в воздухе 205 горо дов с населением 65,4 млн чел. Наиболее сильное загрязнение воздуха отмечается в Москве, Екатеринбурге, Красноярске, Маг нитогорске, Новосибирске, Челябинске и Кемерове. Но в 1999 г., например, из-за сокращения общего объема производства в Москве впервые за последние десятилетия отмечено снижение вредных выбросов в атмосферу на 5%. Причем 92,3% вредных выбросов в воздух столицы пришлось на долю автомобильного транспорта, который к концу 1998 г. насчитывал 2,2 млн единиц. Экологическая стандартизация — деятельность компетентных государственных органов по установлению в стандартах норм, пра вил и характеристик (требований) по рациональному природо-пользованию и охране окружающей среды. Система экологического нормирования и стандартизация вклю-чают в себя: • нормативы качества окружающей среды; • нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды; • нормативы использования природных ресурсов; • экологические стандарты (с 1996 г. в РФ разработка экологи-ческих стандартов производится на базе международной Системы управления качеством окружающей среды (СУКОС); • нормативы санитарных и защитных зон. Экологические стандарты — эколого-правовые требования, ус-тановленные государственными стандартами (ГОСТ) в отноше нии новой техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, способной оказать вредное воздействие на ОПС для предупреждения вреда, наносимого окружающей природной сре де, здоровью и генетическому фонду человека. Экологические тре бования к продукции производства и потребления должны обес печивать соблюдение нормативов предельно допустимых воздей ствий на ОПС в процессе производства, хранения, транспорти ровки и использования продукции. К действенной форме государственного регулирования приро-допользования относится экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой, хозяйственной и иной деятельности эко-логическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения воз-можных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окру-жающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Экологическая экспертиза в России на сегодняшний день слу жит единственной узаконенной мерой, способной не допустить строительства объектов, реализации программ, нормативных ак тов, иных решений в ущерб экологической безопасности, а следо вательно, в ущерб здоровью граждан и окружающей природной среде. Большое значение для обеспечения экологической безо пасности имеет принятие Закона РФ «Об экологической экспер тизе» от 23 ноября 1995 г. Государственная экологическая экспертиза организуется и про-водится специально уполномоченными государственными орга нами в области экологической экспертизы. Объекты государствен ной экологической экспертизы подразделяются на: • объекты федерального уровня, закрепленные в ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе» (проекты правовых актов, реали зация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду; технико-экономические обосно вания и проекты строительства, реконструкции, расширения, тех нического перевооружения; проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифици руемые товары и услуги и др.); • объекты уровня субъектов Российской Федерации, закреплен ные в ст. 12 данного Закона (все виды градостроительной документа ции; проекты рекультивации земель, нарушенных в результате гео-логоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ, и др.). Государственная экологическая экспертиза проводится эксперт ной комиссией, образованной специально уполномоченным госу-дарственным органом в области экологической экспертизы для конкретного объекта. Результатом проведения государственной экологической экс-пертизы является заключение государственной экологической экс-пертизы — документ, подготовленный экспертной комиссией, со-держащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельно сти, которая подлежит государственной экологической эксперти зе, и о возможности реализации объекта государственной эколо гической экспертизы. В последние годы немаловажную роль в государственном ре-гулировании природопользования стало играть экологическое ли-цензирование. Экологическое лицензирование представляет собой деятельность компетентных государственных органов, связанную с выдачей ли-цензий (разрешений) предприятиям, организациям и учреждени ям, а также физическим лицам, осуществляющим предпринима тельскую деятельность без образования юридического лица на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся охраны окружающей среды. Лицензия является мерой публично-правового регулирования. Формами документов, выполняющих функции лицензирования, являются: •лицензия (право на пользование недрами, комплексное при-родопользование); • разрешение (на выброс и сброс вредных веществ, захороне ние отходов); • ордер (лесорубочный, лесной, билеты). К видам экологически значимой деятельности, на осуществле ние которой требуется лицензия, относятся: • непосредственное природопользование и охрана окружающей среды от военных воздействий (экологическое аудирование, про-мышленное рыболовство и др.; •деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая значение для охраны природы (хранение нефтепро дуктов, производство дезинфекционных средств и др.). Лицензии выдаются следующих видов: • на природопользование — комплексные, на пользование от-дельными природными ресурсами; • на удаление отходов в объекты охраны природной среды. К видам лицензируемой деятельности в России в области при-родопользования относятся: • утилизация, складирование, перемещение, размещение, за-хоронение и уничтожение промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных); • проведение природоохранных работ на территориях хозяй-ственных и природных объектов; • экологическая паспортизация оборудования, производств, пред-приятий, производственных природных объектов и территорий; • проведение экологического аудирования производств предпри-ятий — природопользователей и субъектов предпринимательства; • осуществление деятельности, связанной с оценкой экологи-ческой безопасности материалов, веществ, технологий, оборудо вания, промышленных производств и промышленных объектов; • утилизация, складирование, перемещение, размещение, за-хоронение, уничтожение опасных для окружающей природной сре ды материалов и веществ; • экологический консалтинг; • проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду проектируемых и действующих предприятий, в том числе разра ботка раздела «Охрана окружающей среды» в составе предпроект- ной и проектной документации.

Большое значение в государственном  регулировании природо-пользования имеет экологическая сертификация. Она представляет собой деятельность специальных органов по подтверждению со-ответствия сертифицированного объекта (продукция, технологи ческие процессы, отходы производства и потребления, природ ные ресурсы, экологические услуги) предъявленным к нему эко логическим требованиям. Видами экологической сертификации являются: •обязательная (с 1996 г. в нее включается только сертифика ция экологической безопасности производств предприятий и орга низаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные технологии); •с 1996 г. предусмотрено одновременное введение доброволь ной экосертификации. К функциям государственного регулирования природопользо вания относят также экологическое аудирование. Это проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-пред-принимателей по обеспечению рационального природопользова ния и охраны окружающей природной среды от вредных воздей ствий, включая состояние очистного и технологического оборудо вания, их соответствие требованиям законодательства РФ, прово димые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем. Экологический контроль — это совокупность организационно- правовых мер, обеспечивающих принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических тре-бований. Задачами экологического контроля являются: 1. Наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности. 2. Проверка выполнения планов и мероприятий по охране при-роды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоров-лению окружающей природной среды, соблюдение требований при-родоохранительного законодательства и нормативов качества ОПС. Существуют следующие виды экологического контроля: • государственный общий экологический контроль; • предупредительный — осуществляется на стадиях планирова ния или проектирования хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказать вредное воздей ствие на окружающую природную среду, реализации проекта, ввода объекта в эксплуатацию;? • текущий — осуществляется на стадии эксплуатации предпри ятий и иных экологически значимых объектов, в процессе приро-допользования (его осуществляют: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, соответствующие органы субъек тов РФ, органы местного самоуправления); • государственный специальный (межведомственный) эколо-гический контроль (Министерство природных ресурсов РФ); • государственный функциональный экологический контроль (Минсельхоз России, Федеральная пограничная служба РФ, Мин здрав России, МВД России, Госстрой России, Роскартография, Госстандарт России и др.); • ведомственный экологический контроль — за выполнением правовых требований по рациональному природопользованию, ограниченный отраслевой сферой, т.е. осуществляемый министер-ствами и ведомствами; • производственный экологический контроль — распространя ется на производственно-хозяйственную деятельность предприя тий и иных хозяйствующих субъектов; данный контроль осуще ствляют руководитель предприятия, руководители служб и произ водственных подразделений; • общественный экологический контроль — проводится с уча стием граждан и общественных экологических объединений в со ответствии с законодательством в обеспечение выполнения или контроля за выполнением экологических требований в предпри нимательской и управленческой сферах. Основными элементами экономических ме ханизмов в государственном экологическом регулировании являются: • природные кадастры; • финансирование природопользования и ох раны окружающей среды; • платежи за природопользование и загрязнение окружающей среды; • льготы по кредитованию, налогообложению, а также эколо-гическое страхование, планирование (прогнозирование) ПР и ООПС, меры экономического стимулирования (льготы). Экономические механизмы государственного экологического регулирования Государственные кадастры природных ресурсов и объектов представляют собой ввод экономических, экологических, орга-низационных и технических показателей, характеризующих ка чество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей. На основе кадастров проводится основная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по вос становлению нарушенного состояния природы. Данные, содер-жащиеся в кадастрах, являются основой для принятия решения о предоставлении природного ресурса в пользование. Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по террито риям. Действенным механизмом государственного регулирования природопользования должно быть финансовое обеспечение. Фи-нансирование является одним из способов регулирования. Фи-нансирование — это обеспечение выполнения природоохранных программ материальными средствами. Оно осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Феде рации, бюджетов органов местного самоуправления; собствен ных средств предприятий, учреждений, организаций; экологи ческих фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения; других источников. В последние годы на средства федерального бюджета осуще-ствляются природоохранные мероприятия, только включенные в состав государственных программ. В 1996 г. федеральный бюджет выделил для нужд охраны окружающей природной среды сумму, составляющую менее 1% от всех федеральных расходов, что явно недостаточно даже для борьбы с загрязнением. Основными источниками финансирования капитального стро-ительства в природоохранной сфере остаются средства предприя тий и организаций всех форм собственности местных бюджетов и экологических фондов. Финансирование экологических программ и мероприятий по ООПС производится за счет (рис. 12.1): • федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации; • средств предприятий, учреждений, организаций; • федерального, территориальных и местных экологических фондов; • фондов экологического страхования; • кредитов банков; •добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников. Для решения неотложных природоохранных задач, восстанов-ления потерь в окружающей природной среде, компенсации при-чиненного вреда и других природоохранных задач создается еди ная система внебюджетных государственных экологических фон дов, объединяющая федеральный экологический фонд, экологи ческие фонды субъектов РФ и местные фонды (рис. 12.2). Рис. 12.1. Источники финансирования мероприятий по охране окружающей среды Рис. 12.2. Экологические фонды: источники формирования и статьи расходования Для обеспечения надежного финансирования различных ви дов природоохранной деятельности в Российской Федерации со здается система экологических фондов, которая включает Феде ральный экологический фонд, соответствующие республиканские (краевые, областные и местные) экологические фонды, страховые фонды окружающей среды, экологические фонды предприятий. Главная цель создания экологических фондов — формирование автономной, не зависимой от госбюджета структуры для центра лизованного финансирования природоохранной деятельности. При этом они дополняют бюджетные средства и средства предприя тий -природ опользователей . Основными задачами экологических фондов являются: ¦ Финансирование и кредитование программ и научно-техни-ческих проектов, направленных на улучшение качества окружаю щей среды и обеспечение экологической безопасности населения. ¦ Мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные ме-роприятия и программы. ¦ Экономическое стимулирование рационального природо-пользования, внедрения экологически чистых технологий. ¦ Содействие в развитии экологического воспитания и обра-зования. Экологические фонды, являясь неотъемлемой частью эконо-мического механизма регулирования природопользования, обра зуются за счет средств, поступающих от предприятий, учрежде ний и организаций, отдельных граждан, а также физических и юридических иностранных лиц. Особую группу составляют фонды экологического страхова ния (или фонды экологической безопасности), создаваемые госу-дарственными или местными финансовыми органами для оказа ния помощи и компенсационных выплат предприятиям, учрежде ниям и гражданам в случае причинения им серьезного ущерба изменениями в окружающей среде. Одним из важнейших регуляторов уровня экологического за-грязнения является налогообложение. Оно устанавливается орга нами различных уровней управления. Налоги перечисляются природопользователями на бюджетные счета, а доходы бюдже тов используются для финансирования природоохранных ме роприятий. К экологическим критериям, согласно которым регулируется система налогообложения, относятся: • степень соответствия фактического уровня ресурсоисполь- зования и ресурсосбережения региональным предельным норма тивам; • нормативные нагрузки на окружающую природную среду; • территориальные лимиты природопользования; • необходимые темпы перестройки народнохозяйственных структур на экологической основе; • уровень основных капитальных вложений в природоохран ные мероприятия, оцениваемый с учетом эколого-экономической эффективности этих мероприятий; • природоохранная ценность территории. Экологические льготы предоставляются в зависимости от типа предприятий, размеров и направления их развития, видов потреб-ляемых (охраняемых) ресурсов, характера конечной продукции во взаимосвязях с лимитом техногенной нагрузки на территорию. Ре-гулирование системы налогообложения по экологическим крите риям осуществляется на республиканском, краевом и областном уровнях в соответствии с компетенцией соответствующих органов управления. Потери бюджетных доходов за счет внедрения нало говых льгот могут компенсироваться за счет поступлений по до полнительному налогообложению продукции предприятий, вы пускающих экологически опасную продукцию или применяющих экологически опасные технологии или оборудование. К террито риям с высокой экологической напряженностью должно также применяться льготное налоговое обложение. Налогообложение в первую очередь касается развития льготного обложения продук ции, вырабатываемой из отходов, вплоть до полного ее освобож дения от налогов. На территориях с кризисной ситуацией целесо образно не облагать налогом прибыль предприятий, если осво бождаемые от налогообложения средства направляются на приро доохранные цели. С целью формирования целевых фондов финансирования ра бот по воспроизводству природных ресурсов и природоохранных мероприятий, стимулирования рационального природопользова ния активно используются платежи за природные ресурсы. Введение платежей за использование природных ресурсов — прямое следствие преобразования природоресурсных отношений, проводимого в рамках рыночных реформ. Установление такой пла ты стало возможным после отмены исключительной государствен ной монополии на землю и другие природные ресурсы, превра щения земель и других ресурсов в объект купли-продажи и граж-данско-правовых сделок. В ст. 20 Закона «Об охране окружающей природной среды» закреплены два вида платежей. 1. Плата за природные ресурсы (землю, воду, недра, лес и иную растительность, животный мир, рекреационные и другие природ ные ресурсы) регулируется соответствующими природно-ресурс- ными законодательными актами и взимается: • за право пользования природными ресурсами в пределах ус-тановленных лимитов (условия и ставки платежей устанавливают ся и дифференцируются субъектами РФ); • за сверхлимитное и нерациональное использование природ ных ресурсов; • на воспроизводство и охрану природных ресурсов (ст. 47, 49 Зе-мельного кодекса; ст. 42, 43 Закона «О недрах»; ст. 12, 123—125, 128 Водного кодекса; ст. 13, 103, 104, 106, 107 Лесного кодекса; ст. 52 Закона «О животном мире»). 2. Плата за загрязнение окружающей природной среды и дру гие виды воздействия являются экономическим стимулом к тому, чтобы предприятия-природопользователи, деятельность которых связана с вредными воздействиями, добровольно принимали меры по уменьшению загрязнения в соответствии с требованиями эко-логического законодательства. Плата за загрязнение ОПС является одним из видов платности в использовании природных ресурсов.

Она направлена на ком пенсацию вреда, причиняемого природной среде, здоровью чело века, материальным ценностям. Установленная плата взимается в бесспорном порядке за счет прибыли или себестоимости пред-приятия-загрязнителя и на этой основе должна стимулировать со-кращение выбросов, сбросов вредных веществ. Платежи за загрязнение служат главным источником образо вания и пополнения внебюджетных экологических фондов, сред ства которых используются для оздоровления и охраны окружаю щей природной среды. В этом проявляется экологическое значе ние платы. Правовое регулирование платежей за загрязнение обеспе чивается Законом РФ «Об охране окружающей природной сре ды» (ст. 20) и постановлением Правительства РФ от 26 августа 1992 г., в которых утвержден порядок определения палаты за загрязнение. Законом предусматриваются три вида платы за загрязнение: выбросы, сбросы вредных веществ в пределах установленных ли митов; выбросы, сбросы вредных веществ сверх установленных норм либо без разрешения компетентных органов; плата за раз мещение отходов. Для определения размера платы за загрязнение используются базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих ве ществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды. Базовые нормативы определяются по каждому виду загрязни теля или виду вредного воздействия (шум, электромагнитное из лучение) с учетом степени их опасности для окружающей среды и здоровья населения. Нормативы разрабатываются Министерством природных ресурсов РФ с участием Министерства экономическо го развития и торговли РФ и Министерства финансов РФ, испол нительных органов субъектов Федерации. Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов раз-работаны в соответствии с постановлением Правительства Рос сийской Федерации «Об утверждении порядка определения пла ты и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» от 28 августа 1992 г. № 632. Базовые нормативы (утверждены Минп рироды России 27 ноября 1992 г.) включают: • нормативы платы за выбросы в атмосферу загрязняющих ве ществ от стационарных и передвижных предприятий; • нормативы платы за сброс загрязняющих веществ в поверх-ностные и подземные водные объекты; • нормативы платы за размещение отходов. Элементами экономического механизма регулирования при-родопользования являются также экологическое страхование, пла-нирование (прогнозирование) природопользования, меры эколо-гического стимулирования. Экологическое страхование представляет собой страхование от-ветственности объектов — потенциальных виновников, аварий ного, непреднамеренного загрязнения среды и страхование соб ственных убытков, возникающих у источников такого загрязне ния. Цель экологического страхования — наиболее полная ком пенсация нанесенного окружающей среде вреда. В России правовая база экономической ответственности за вред окружающей среде обеспечена Законами РФ «Об охране окружа ющей природной среды» (1991 г.), «О предприятиях и предпри нимательской деятельности» (1992 г.), «О страховании» (1993 г.). Согласно данным законам причиненные убытки должны компен сироваться за счет собственных средств виновниками и лишь в исключительных случаях за счет госрезервов. Экологическое страхование включает: • обязательное и добровольное экологическое страхование для покрытия непредвиденных расходов, возникающих в результате аварий; • систему экологического страхования стихийных бедствий; •фонды экологического страхования. На рис. 12.3 представлены виды, формы и источники выплат по экологическому страхованию. Рис. 12.3. Схема экологического страхования Экологическое страхование может осуществляться в обязатель ной и добровольной форме. Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Виды, условия и порядок его про-ведения определяются соответствующими нормативными актами. Обязательное страхование охватывает предприятия, внесенные в утвержденный в законодательном порядке перечень экологически опасных объектов. Приказом Минприроды России от 26 июля 1994 г. № 233 был закреплен порядок проведения эксперимента по развитию эколо-гического страхования в 15 регионах РФ. В экологическом страховании объектом страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявле нии страхователю имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна на территории действия конкретного договора страхования. Планирование Планирование представляет собой меропри- (прогнозирование) ятия по охране окружающей среды и приро- природопользования допользованию в составе экологических про- и охраны окружа- грамм, разрабатываемые на основе комплек- ющей среды сного анализа важнейших факторов (демог рафической ситуации научно-технического потенциала, социаль ной структуры, состояния природных ресурсов) и перспектив их изменений с учетом природно-ресурсного потенциала отдельных регионов. В настоящее время в Российской Федерации осуществляется планирование охраны окружающей природной среды как на фе-деральном уровне, так и в субъектах Федерации и муниципальных органах. Согласно Закону РФ «Об охране окружающей природной сре ды» планирование и прогнозирование осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на ос нове государственных экологических программ (ст. 17, п. 1). Наиболее значимыми программами является утвержденная Ука зом Президента РФ «Государственная стратегия Российской Фе дерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчиво го развития» и План действий Правительства РФ в области охра ны окружающей среды и природопользования. Кроме этих общих программ Правительством РФ утверждены и осуществляются как комплексные программы, так и отдельные целевые программы, направленные на восстановление отдельных природных комплексов, разрушенных в результате антропогенной деятельности человека, например «О первоочередных мероприя тиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению природных комплексов Волжского бассейна» (постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 584). Общие требования к прогнозированию экологической об-становки закреплены в Законе РФ. «О государственном прогнози-ровании и программах социально-экономического развития» от 20 июля 1995 г. Федеральные и региональные экологические программы явля ются важнейшим средством реализации государственной эколо гической политики. Федеральные целевые экологические программы формируют ся для решения крупных экологических проблем общегосударствен ного значения. Такими проблемами могут быть: • выполнение международных обязательств Российской Феде-рации по охране окружающей среды; • охрана и рациональное использование конкретного вида при-родного ресурса на территории Российской Федерации; • охрана особо ценных природных объектов федерального зна-чения; • оздоровление экологической обстановки в бассейнах морей и крупных речных систем; • реабилитация зон чрезвычайной экологической ситуации (зон экологического бедствия); • целевые экологические научно-технические программы. Экологические федеральные целевые программы классифици-руются по целям их организации на межгосударственные, госу-дарственные, межрегиональные, региональные, локальные. В соответствии со ст. 24 Закона «Об охране окружающей сре ды» в Российской Федерации осуществляется стимулирование ра-ционального природопользования и охраны окружающей природ ной среды. Экономическое стимулирование — составная часть механизма регулирования в сфере природопользования и охраны окружаю щей среды. Другие экономические методы регулирования (пла нирование, установление лимитов, платы за природные ресурсы, за загрязнение, лицензирование и т.д.) представляют собой сис тему косвенных регуляторов качества окружающей среды. Эко номические регуляторы, затрагивая имущественные интересы при- родопользователей, приводят к пониманию зависимости между экономической выгодой и соблюдением экологических требова ний (рис. 12.4). Рис. 12.4. Совокупность экономических методов управления в области природопользования Таким образом, экономический стимул в управлении приро-допользованием — это своеобразная привязка задач экологически устойчивого развития к экономическим интересам природополь- зователей. Эколого-экономическое стимулирование включает: • налогообложение; • финансово-кредитный механизм природоохранной деятель ности (льготное кредитование, субсидирование и т.д.); • ценовую политику (использование поощрительных цен и над-бавок на экологически чистую продукцию, регулирование цен на первичные ресурсы и конечную продукцию); • государственную поддержку предприятий, производящих при-родоохранное оборудование, а также фирм, выполняющих работы и оказывающих услуги экологического назначения; • создание системы экологической сертификации, в том числе аккредитация органов по экологической сертификации; • формирование рынка экологических работ и услуг; • проведение политики торговли правами на загрязнение; • введение ускоренной амортизации основных фондов приро-доохранного назначения; • лицензирование использования природных ресурсов. Важную роль в регулировании природопользования играет си стема органов управления охраной окружающей природной сре ды, которая установлена Законом «Об охране окружающей при родной среды». ¦ Органы федеральной государственной власти общей компе-тенции включают Федеральное Собрание РФ (ст. 5); Правитель ство Российской Федерации (ст. 6) и специально уполномочен ные на то федеральные государственные органы (ст. 7) — органы государственного управления, осуществляющие свои функции на всей территории РФ самостоятельно и через свои территориаль ные органы. Выделим три вида таких органов: 1. Органы общего (комплексного) государственного экологическо го управления: • Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) — уп-равляет государственным фондом недр и водным фондом; • Росземкадастр. 2. Функциональные органы государственного экологического уп-равления — органы, на которые возложены специальные задачи по государственному экологическому управлению: Минздрав России, Минобороны России, Госстрой России, МВД России, Госкомстат России, Департамент госсанэпидемнадзора. Особое место занимают природоохранные прокуратуры, число которых растет (например, приказом Генерального прокурора РФ от 3 февраля 1997 г. образована природоохранная прокуратура г. Москвы и Московской области). 3. Координационные специально уполномоченные органы государ-ственного управления в области ООПС — осуществляют свою де-ятельность в соответствии с постановлениями Правительства РФ: Правительственная комиссия по окружающей среде и природо-пользованию (постановление Правительства РФ от 14 февраля 1997 г.); Экспертный совет при Правительстве РФ (постановле ние Правительства от 22 июля 1993 г.); Государственный центр экологических программ МПР России (постановление Прави тельства РФ от 7 июня 1996 г.) и др. ¦ Органы государственной власти субъектов РФ общей компе-тенции (ст. 8, 9 Закона ООПС). ¦ Органы местного самоуправления (ст. 10 Закона ООПС). Головную роль в организации управления охраной окружа ющей среды играет Федеральная служба окружающей среды по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Имен но этот орган исполнительной власти уполномочен координи ровать деятельность всех остальных органов государственной власти и управления в сфере охраны природной среды и орга низации рационального природопользования. Он обладает пол номочиями по организации правового регулирования этой дея тельности, осуществляет мониторинг состояния природной сре ды, привлекает к ответственности за нарушение экологическо го законодательства.

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

Введение

 

Основные методы регулирования  природопользованием

 

Система органов государственного экологического управления

 

Нормирование качества среды

 

Основные проблемы

 

Заключение

 

Список использованной литературы

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Наверное, каждый из нас не раз задавался вопросом «Почему  в богатейшей своими природными ресурсами  стране мира большая часть населения  находиться за чертой бедности?». В  первую очередь это связано с  неэффективным природопользованием. Неблагоприятную ситуацию усугубляет также то, что территория России законодательно превращается в мировую  свалку токсичных, ядерных и прочих опасных отходов. Это иной, непосредственно  связанный с природопользованием  аспект проблемы, который состоит  в том, что в его результате качество среды проживания большинства россиян деградирует, что, в свою очередь, приводит к болезням и к сокращению средней продолжительности жизни населения по стране. Оба отмеченных аспекта современного российского природопользования (так называемые природо-ресурсные и природоохранные отношения) тесно взаимосвязаны и составляют единую проблему.

 

В данной работе будут рассмотрены  основные методы государственного регулирования  природопользования, система государственных  органов, осуществляющих это регулирование, а также основные проблемы федерального законодательства РФ в сфере защиты окружающей среды и возможные  пути решения этих проблем.

 

 

ОСНОВНЫЕ МЕТОДЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ  ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

 

 

Управление в области  использования природных ресурсов и окружающей среды означает совокупность осуществляемых органами публичной  власти и иными уполномоченными  субъектами действий по организации  и контролю, упорядочению и надзору  за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.

 

В зависимости от статуса  осуществляющих экологическое управление субъектов, можно выделить следующие  виды управления: государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное. Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

 

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды  означает реализацию всеми уполномоченными  на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической  политики, которая осуществляется в  соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми  в установленном порядке.

 

Существуют следующие  формы экологического управления как  его внешние проявления: акты управления, административные соглашения, материально-технические  действия, реализуемые в трёх основных направлениях – социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

 

Экологическое управление можно  рассматривать в нескольких «срезах»: через систему органов, его осуществляющих; путём анализа функций, возложенных  на эти органы; наконец, с помощью  тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

 

Выделяют следующие функции  государственного экологического управления:

 

определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов);

 

учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга  и ведения кадастров);

 

распределение и перераспределение  природных ресурсов между пользователями;

 

пространственно-территориальное  устройство природных ресурсов;

 

разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование  природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду);

 

нормотворчество;

 

контроль и надзор;

 

разрешение споров (кроме посудных);

 

издание индивидуальных актов.

 

Методы управления иногда подразделяются на административные –  собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения; экономические  – создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении; идеологические – агитация, воспитание, образование и т.п.

 

Конкретные методы экологического регулирования определяются следующими особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды:

 

инфраструктурным характером продукции и услуг экологической  сферы;

 

длительностью основных воспроизводственных  процессов в природопользовании и переплетением экономических и естественных процессов;

 

спецификой отношений  собственности на ресурсы природы;

 

спецификой рыночных отношений  в экологической сфере и существенной ролью государства в управлении природопользованием.

 

В целом, эффективный хозяйственный  механизм природопользования должен учитывать  вышеперечисленные особенности  и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.

 

Административно-контрольные  инструменты экологического регулирования  включают:

 

природоохранное законодательство;

 

совокупность экологических  стандартов и нормативов;

 

систему лицензирования хозяйственной  деятельности;

 

методы и инструменты  прогнозирования, планирования и программирования природоохранной деятельности.

 

К административно-контрольному блоку относятся также так  называемые “мягкие” инструменты:

 

экологический мониторинг;

 

оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая  экспертиза проектов;

 

экологический аудит;

 

экологическая сертификация (маркировка);

 

добровольные согласования между органами экологического контроля и природопользователями.

 

Экономическими рычагами могут быть:

 

плата (арендная плата) за пользование  природными ресурсами;

 

компенсационные платежи  за выбытие природных ресурсов из целевого использования или за ухудшение  качества этих ресурсов;

 

плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов;

 

налог на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически опасных технологий;

 

льготы по налогообложению;

 

политика компенсации;

 

метод ускоренной амортизации  природоохранного оборудования;

 

залоговая система;

 

кредитные отношения;

 

создание страховых фондов охраны окружающей среды;

 

экологический лизинг;

 

продажа квот на выброс вредных  веществ (в том числе межрегиональная  система торговли) и т.п.

 

Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и  административные, и экономические методы имеют как сильные, так и слабые стороны. Например, административно-контрольные инструменты обеспечивают точность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, дают самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности и т.п.

 

В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них  могут дублировать друг друга  или же выполнять противоположные  функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру  сочетания административных и экономических  рычагов и методов, а также  инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно-ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых  органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо  и непосредственно вмешивается  в процесс природопользования. Оно  может осуществить государственный  контроль на расстоянии, тем самым  усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования.

 

 

СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

 

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное  экологическое управление, делятся  по своему статусу на общие и специальные.

 

К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство  РФ, органы исполнительной власти субъектов  РФ, органы местного самоуправления (муниципальные  образования). Компетенция звеньев  этой подсистемы определена в Конституции  РФ и конституциях (уставах) субъектов  РФ, а также в общих и специальных  актах экологического законодательства. Деятельность этих органов в сфере  экологического управления сосредоточена  в первую очередь на определении  и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и  ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач  охраны окружающей среды, обеспечении  экологической безопасности и рационального  природопользования, общем руководстве  и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле над ними. В отдельных случаях  при особых обстоятельствах ил по специальному указанию в законе они  наделяются иными функциями.

 

Специальная подсистема органов  экологического управления имеет более  сложную структуру и выполняет  более разнообразные функции. Её образуют многочисленные органы федеральной  исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства  РФ на осуществление экологического управления.

 

Опишем систему специальных  органов экологического управления, существующую на сегодняшний день, взяв за классификационный критерий формальный статус органа исполнительной власти по Указам Президента от 9 марта  и 20 мая 2004 года:

 

I. Министерства:

 

- Министерство природных  ресурсов РФ;

 

- Министерство сельского  хозяйства РФ;

 

- Министерство здравоохранения  и социального развития РФ;

 

- Министерство экономического  развития и торговли РФ;

 

- Министерство промышленности  и энергетики РФ;

 

- Министерство РФ по  делам гражданской обороны, чрезвычайным  ситуациям и ликвидации последствий  стихийных бедствий;

 

- Министерство внутренних  дел РФ.

 

II. Федеральные службы:

 

- Федеральная служба России  по надзору в сфере природопользования;

 

- Федеральная служба по  экологическому, технологическому  и атомному надзору;

 

- Федеральная служба по  гидрометеорологии и мониторингу  окружающей среды;

 

- Федеральная служба по  ветеринарному и фитосанитарному  надзору;

 

- Федеральная таможенная  служба;

 

- Федеральная служба по  надзору в сфере защиты прав  потребителей и благополучия  человека;

 

- Федеральная служба по  надзору в сфере здравоохранения  и социального развития;

 

- Федеральная служба безопасности  РФ;

 

- Федеральная служба государственной  статистики.

 

III. Федеральные агентства:

 

- Федеральное агентство  водных ресурсов;

 

- Федеральное агентство  лесного хозяйства;

 

- Федеральное агентство  по недропользованию;

 

- Федеральное агентство  по атомной энергетике;

 

- Федеральное агентство  по промышленности;

 

- Федеральное агентство  кадастра объектов недвижимости;

 

- Федеральное агентство  по рыболовству (в 2007 году преобразовано  в Государственный комитет по  рыболовству)

 

- Федеральное агентство  по сельскому хозяйству;

 

- Федеральное агентство  геодезии и картографии;

 

- Федеральное космическое  агентство;

 

- Федеральное агентство  по техническому регулированию  и метрологии;

 

Государственный комитет  по рыболовству.

 

По масштабу деятельности экологическое законодательство подразделяется на три уровня:

 

федеральный;

 

субъектов РФ;

 

местное самоуправление.

 

На федеральном уровне действуют Конституция РФ (1993), федеральные  законы и международные договоры России, а также большое число  подзаконных нормативных актов  — президентских указов и распоряжений, правительственных постановлений  и распоряжений, нормативных правовых актов министерств и ведомств.

 

На уровне субъектов Федерации  действуют конституции (уставы), законы, указы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постановления  и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законодательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружающей среды (Башкортостан), об экологической экспертизе (Республика Коми), о земле (Воронежская и Саратовская  области), лесные кодексы (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Удмуртия), Кодекс об экологических правонарушениях (Республика Саха (Якутия)) и др.

 

На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные  правовые акты органов местного самоуправления.

 

 

НОРМИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА СРЕДЫ

 

 

Важное значение в государственном регулировании природопользования, экологическом законодательстве придается нормированию качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экспертиза, эколого-правовая ответственность, экологические права человека, экологический риск и пр., во многом зависит от показателей качества окружающей среды.

 

В России нормативы качества окружающей среды подразделяются на три группы:

 

санитарно-гигиенические;

 

производственно-хозяйственные;

 

комплексные.

 

К санитарно-гигиеническим  нормативам относятся нормативы  предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: химических, биологических  и пр., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей, нормативы  предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания. Санитарные нормы, определяющие предельно допустимые уровни влияния на организм человека комплекса факторов среды его обитания, утверждает специальный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора.

 

В соответствии с гл. 5 Закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных  веществ (ПДС), а также вредных  микроорганизмов и других биологических  веществ (загрязняющих воздух, воду и  почву) устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии  мутагенного эффекта и вредных  последствий по каждому источнику  загрязнений — в соответствии с ПДК вредных веществ в  окружающей среде.

 

Основное отличие первой и второй групп нормативов качества среды состоит в следующем: нормативы  ПДК вредных веществ дают только экологическую и санитарно-гигиеническую  оценку состояния окружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. Последнюю функцию  выполняют нормативы ПДВ и  ПДС вредных веществ.

 

В третью группу нормативов качества окружающей среды входят комплексные  нормативы. Здесь действуют предельно  допустимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером антропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не приводящие к  нарушению экологических функций  среды. Для определения ПДН часто  используется понятие емкости природной  среды.

 

Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных видов природных  ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам относятся: предельные нормы  пребывания людей в лесу (12 — 15 чел. на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота  на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются  с учетом хозяйственной или рекреационной  нагрузки на природные комплексы: экологические  ограничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее параметры  и пр.

 

Для решения средне и краткосрочных  задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных  мероприятий осуществляется по трём основным направлениям:

 

отраслевой подход. Природоохранные  мероприятия разрабатываются для  отдельных предприятий, отраслей и  комплексов, а затем эти мероприятия  обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС);

 

региональный подход. В  районах с неблагоприятной экологической  ситуацией реализуются специальные  экологические программы. Природоохранные  мероприятия в этих программах охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов  Урала, промышленности региона озера  Байкал и т.д.)

 

целевой или проблемный подход. В рамках всей страны или региона  ставится конкретная экологическая  проблема и разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Примером подобного подхода может быть федеральная программа по защите окружающей среды от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов.

 

Все природоохранные мероприятия, разработанные на основе упомянутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном  уровне примером таких планов являются Национальные планы действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трёх блоков: законодательные  и нормативные акты, разрабатываемые  и реализуемые и федеральные  целевые программы.

 

 

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

 

 

При довольно значительном количестве принятых в 1995-2007 гг. законов, так или  иначе затрагивающих сферу охраны окружающей среды, следует отметить, что в последние годы законодательная  база в этой области ослабла и  стала менее прозрачной. Это связано  с тем, что:

 

базовый Закон «Об охране окружающей среды» (2002) является рамочным, тогда как в Законе «Об охране окружающей природной среды» (1991), действовавшем  в 1991-2002 гг., было много норм прямого  действия,

 

при принятии законов, относящихся  к использованию отдельных природных  ресурсов или регулирующий отдельные  виды деятельности, в природоохранное  законодательство вносились ослабляющие  его поправки (Водный, Градостроительный, и Лесной Кодексы),

 

при принятии основополагающих законов (Административный, Административно-процессуальный, Бюджетный, Земельный, Гражданский, Гражданско-Процессуальный, Налоговый Кодексы) не в полной мере учитывались положения действующего законодательства в области охраны окружающей среды, вследствие чего многие экологические нормы не могут  быть реализованы.

 

Раздробленность законодательства в области охраны окружающей среды  и его изолированность от других блоков законодательства.