Государственное управление и административно территориальная единица

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЕДИНИЦА

СПОСОБЫ ТРАКТОВКИ ТЕРМИНОВ «ГОСУДАРСТВО» И «УПРАВЛЕНИЕ»

Стремление понять любое современное социальное явление, тем более такое масштабное, сложное и социально значимое, как государственное управление, обязывает обратиться к его природе и сущности, в частности, к истокам и эволюции и управления , и государства .

Управление  имеет место во всех системах материального мира: в технических, биологических и социальных. Схожесть процессов управления  в этих системах выявила и показала кибернетика - наука об общих закономерностях получения, хранения, передачи и переработки информации, которая разрабатывает общие принципы создания систем управления . Проблемы управления изучаются также целым рядом прикладных наук, таких как: философия управления , социология управления , организационное поведение, психология управления , история управления , экономика управления , право и управление , этика и культура управления  и др.

Все многообразие подходов к определению понятия “управление ” обусловлено многогранностью и сложностью этого социального явления, которое очень трудно на современном этапе развития науки управления выразить единичным определением. Поэтому разные авторы видят это явление по-разному и формулируют определения социального управления  по-своему, расставляя акценты на тех или иных его аспектах - это настраивание людей на труд; это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу; балансирование в пространстве антиномий; сложное субъектно-объектное отношение; деятельность по созданию лучшего варианта будущего; властная форма закрепления социальных отношений людей; достижение целей с помощью знания, полученного из анализа, и др. Наиболее распространенное определение управления  - целенаправленное воздействие субъекта управления  на объект с целью перевода его в качественно новое состояние.

Управление - это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления  ради достижения социально значимых результатов. В таком определении (в отличие от названных выше) есть принципиально важные отличия. Во-первых, “воздействие” субъекта управления  на объект из одностороннего явления превращается в их “взаимодействие”, что, бесспорно, более соответствует диалектике социальных систем. Во-вторых, введение в определение управления  категории “достижения социально значимых результатов)) ориентирует практику управления  на четкое понимание социальной миссии каждой системы управления  (от трудовой организации до общества в целом), повышает возможности для объективной оценки качества труда всех занятых этим видом деятельности на всех этажах системы управления . Как видно, все названные (но далеко не все перечисленные) определения отражают значимые в процессе управления  факторы, грани, характеристики этого вида деятельности.

Как объективная реальность управление  есть явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей и во все времена человеческой цивилизации.

Классическая дефиниция (толкование  понятия)  управления  дана В. Еллинеком:  управление  — это деятельность  государства  или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества  и  правосудия. Это так называемое негативное определение государственного  управления  выделяет  и  связывает воедино такие явления  и  институты, как государственное  управление   и  правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти)  и  органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного  управления  (для чего  государство  делегирует им необходимые полномочия). Органы государственного  управления   и  местного самоуправления  и  образуют исполнительную власть. Местное самоуправление играет большую роль в данной сфере, хотя Конституция Российской Федерации не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.  Понятия  "государственное  управление "  и  "правительство" различаются между собой: например, задачей правительства является прежде всего достижение целей политического руководства, в то время как государственное  управление  в первую очередь направлено на непосредственное осуществление функций  управления  в различных административных отраслях, на выполнение положений законодательных актов, действующих в сфере государственного  управления [1].

Англо-американские авторы определяют  управление  следующим образом:  управление  объединяет ту область деятельности  государства   и  его различных структур, в которой исполняются планомерно  и  целенаправленно выработанные политические решения.

Управление много “старше” государства. Обособлявшаяся семья в рамках своего рода и племени и вместе с ними уже имела прообразы современных функций управления, реализуемых государством и другими субъектами управления: заботилась о достатке продовольственных запасов, о воспроизводстве и сохранении потомства, о безопасности своего существования и т.д. Управление возникает там и тогда, когда появляется социальная потребность в нем. Поэтому генезис управления в социальных общностях можно понимать как исторически вычлененный из групповой совместной деятельности вид труда.

Государство в качестве дирижера, управляющего обществом, появилось значительно позже семьи и имеет свои определенные исторические рамки.

Государство как субъект управления общественными процессами, существуя не одно тысячелетие, проявило себя как универсальная организация общества. Оно есть форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей. Это самая большая и всеобъемлющая в мире организация, которой присуще такое качество, как всеобщность. Государство обладает всеми чертами организации, имеет иерархическую структуру, аппарат управления, т.е. государственный аппарат, подобного которому не имеет ни одна организация. Он специализирован по ветвям власти, наделен публично-правовыми функциями, выступает в качестве необходимого механизма обеспечения реализации общественных функций государства внутри страны и на международной арене[2].

Государство является основным институтом политической системы общества, оно ¾ главный стержень и олицетворение политической власти. Поэтому история человечества пронизана поиском наилучшей формы организации государственной власти и управления. Питер Друккер, он же «мистер Управление» утверждает, что в современном мире нет бедных и богатых стран, а есть плохо или хорошо управляемые государства. На пороге XXI в. перед Россией, строящей новую политическую систему, стоит задача выработки новой парадигмы государственного управления, отвечающей современным реалиям.

Понятие «государство» многогранно и может употребляться в нескольких значениях: как географическое понятие ¾ «страна»; в значении «общество» (например, японское общество); иногда государство отождествляется с понятием «цивилизация» (российская цивилизация,. китайская цивилизация).

В философской и политической литературе долгое время отсутствовало содержательное и терминологическое разделение понятий «государство» и «общество». Первым обратил внимание на несовпадение этих понятий  Н. Макиавелли, но в его трудах отсутствует определение термина «государство». Немецкий государствовед Г. Еллинек считал, что впервые отчетливо разграничил эти понятия Ж..-Ж.. Руссо в своем «Общественном договоре». Позже Г. Гегель ввел понятие гражданского общества как сферы реализации частных интересов граждан, свободной от вмешательства государства, и определил государство как политическую общность, область реализации гражданских политических прав граждан. Однако до сих пор существует терминологическая неопределенность в отношении содержательной характеристики понятия «государство». Раскрытие его зависит от исследовательского подхода, поэтому нельзя дать одно исчерпывающее определение данного многогранного понятия.

В целом при определении сущности государства на современном этапе можно выделить пять основных подходов: теологический, классический (арифметический), юридический, социологический, кибернетический.

Теологический подход, исходивший из богоустановленности государства, широко использовался в средние века, в современной трактовке часто используется приверженцами мусульманского фундаментализма.

При классическом (арифметическом) подходе обычно выделяются признаки государства, основные ¾ территория, население, публичная власть, и вторичные ¾ налоги, законы, суверенитет.

Юридический подход рассматривает государство как юридическую персонализацию нации (под нацией понимается население страны), анализируя государство как систему различных структур (органов) и правоотношений между ними.

При социологическом подходе, использовавшемся Руссо, Гоббсом и др., государство рассматривается как орган социальной солидарности, из чего исходят концепции государства-арбитра, идеи классового государства, социального государства, технократического государства и т.п.

Кибернетическая школа государствоведения, возникшая в 60-е гг. XX в., рассматривает государство как основной институт политической системы общества; особую уникальную систему в обществе, связанную потоками информации, рецепторами (приемниками) этой информации с внешней средой (обществом, международной системой). Поступающие на «вход» системы импульсы внешней среды (требования и поддержка) циркулируют в государственной системе, и в результате их переработки на «выходе» системы государственными органами принимаются решения. Эти решения в виде законов, указов, постановлений правительства вновь порождают информацию, которая вводится в систему (государство), и процесс продолжается.

Существуют и другие подходы к определению сущности государства. В соответствии с ними государство ¾ это аппарат насилия экономически господствующего класса (классовый подход); это институциональное воплощение власти (институциональный подход); это определенным образом организованное насилие (силовая концепция); это организованное господство политической элиты (элитарный подход); это совокупность правовых норм, регулирующих поведение людей (нормативный подход); это определенный нормативный порядок, обеспечивающий интеграцию и жизнедеятельность людей (Санистебан, испанская школа); это правовая форма организации и функционирования политической власти (политико-правовой подход). Согласно маркетинговому подходу, государство ¾ специфическая макроорганизация, сервисный центр, «предприятие сферы услуг».

Остановимся на традиционном и наиболее распространенном определении: государство ¾ универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления социальными процессами в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет.

Государство ¾ это сложная, многофункциональная, внутренне дифференцированная целостность. Поэтому большим разнообразием отличаются не только трактовки понятия «государства», но и подходы к проблеме его происхождения. Вопрос о природе и сущности государства волновал умы мыслителей многих поколений начиная со времен античности, в результате сформировались различные оригинальные теории происхождения государства.

Раскрывая сущность данного понятия следует отметить, что всегда и всеми отмечалось,  что постоянной чертой государства  является   то,  что  оно всегда выступает как единственная организация политической власти,  управляющая всем обществом.  Т.е. государство - это  прежде всего управление.

С позиций взаимосвязи  понятий  " государство "  и  " управление "  следует рассматривать сущность государственного  управления. При этом не исключено, что с развитием новых политических  и  экономических отношений могут изменяться формы  и  методы  управления, возрастать важность отдельных функций  управления   и  ослабевать значение других.

С точки зрения системности, государственное  управление  представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает, преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.

Признаку системности государственного  управления  в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих  и должностных лиц), принимающих  и  исполняющих правовые акты  управления, а также граждан  и , кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные  и  человеческие ресурсы. Системность государственного  управления  обеспечивает достижение поставленных задач  и  качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое при помощи управляющего воздействия (прямых  и  обратных связей) субъектов  и  государства, т. е. властным характером используемых в процессе  управления  методов  и  средств.

Автор книги «Теория государственного управления» Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного  управления : 1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; 2) распространенность государственного  управления  на все общество (его всеобщность); 3) системность.

С точки зрения своего назначения, государственное  управление  представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Исходя из этого основополагающего признака [3]К. С. Вельский определяет государственное  управление  как основанную на законе, организующую, юридически-властную деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного  управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным  и  хозяйственным строительством. Автор справедливо подчеркивает, что государственное  управление  включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование  и  контроль.

В литературе можно встретить еще одно негативное определение государственного  управления: "Бюрократическое  управление  — это  управление  такими делами, которые невозможно контролировать при помощи экономических расчетов"[4]. Однако это не значит, что "успешное  управление  государственными делами не имеет никакой ценности... что оно не имеет цены на рынке, что его ценность не может быть выявлена путем операций на рынке  и , соответственно, не может быть выражена в деньгах".

С организационной точки зрения, государственное  управление  — это властное упорядочивающее воздействие субъекта  управления  ( государства   и  его специальных органов либо должностных лиц) на объекты  управления  (общество, граждан  и  пр.). Более конкретно, это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная  и  регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного  управления  (обусловленные функциями самого  государства ) на основе  и  во исполнение законов в различных отраслях  и  сферах социально-культурного, хозяйственного  и  административно-политического строительства.

Приведенная характеристика государственного  управления  не решает проблемы его исчерпывающего определения ввиду масштабности осуществляемых им функций  и  реализуемых полномочий. Государственные функции, как известно, реализуются всеми государственными органами, которые составляют единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах  и  формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим назначением, особыми субъектами, способами реализации государственных функций.

2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЕДИНИЦА

Понятие и классификация административно-территориальных единиц разработаны в юридической доктрине и конституционном законодательстве. Так, М.Ф. Чудаков отмечает три отличительных признака административно-территориальных единиц: подразделения территории унитарного государства, которые не обладают политической самостоятельностью; их правовой статус определяется центральной властью, т.е. центральными органами власти и управления[5].

В  государственной  литературе ряд авторов справедливо понимают под  административно-территориальной  единицей часть территории государства, которая служит пространственной сферой деятельности соответствующих органов.

Признавая ту или иную территорию самостоятельной  административно-территориальной  единицей, соответствующие  государственные  органы или органы местного самоуправления тем самым признают право населения данной территории на  управление   государственными  и общественными делами.

В юридической литературе выделяют такую разновидность административно-территориальных единиц, как национально-территориальную единицу, под которой понимают форму организации общественной жизни, гарантирующую возможность создания этническим сообществом на определенной территории органа местного самоуправления, позволяющую обеспечить удовлетворение специфических запросов на основе развития самобытной культуры и родного языка, сохраняющую традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы[6].

В доктринальных источниках упоминается и такая разновидность территориальных единиц, как ведомственно-территориальные единицы, к числу которых относят территориальные системы федеральных и региональных министерств и ведомств; специальные территориальные округа (военные, судебные, таможенные, горные, железнодорожные и другие); территории первичных производственных подразделений (предприятий, промышленных объектов, колхозов и совхозов и прочее) и социальных учреждений (милицейские участки, территории обслуживания школ и больниц и т.д.)[7].

На основе системного анализа законодательства субъектов Российской Федерации ученые формулируют понятие и признаки административно-территориальной единицы. Административно-территориальной единицей является подразделение субъекта федерации, которой присущи следующие признаки: –

• это часть территории субъекта Российской Федерации в фиксированных границах;

• она может состоять как из одного, так и из нескольких населенных пунктов с прилегающими к ним землями;

• она должна иметь собственное наименование;

• на этой территории предполагается наличие органа публичной власти (государственный или местный);

• нормативно должен быть установлен статус этого территориального подразделения[8].

Основные разновидности административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации – районы и населенные пункты. Несмотря на значительные различия в нормативном определении таких понятий, как «район», «населенный пункт», в законодательстве субъектов Федерации общим является представление о том, что:

• район – это территориальная единица субъекта Федерации, образуемая с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий, объединенная общей территорией и имеющая единый административный центр, органы государственной власти и местного самоуправления;

• населенный пункт – это официально зарегистрированная в пределах установленной границы территория сосредоточенного проживания населения, способная обеспечить круглосуточный цикл жизнедеятельности человека.

Административно-территориальные единицы выполняют определенные функции, которые ученые разделяют на две группы. Первую группу составляют функции, позволяющие удовлетворить разумные повседневные интересы населения (обеспечение в разумных пределах естественных потребностей людей в материальных, социальных и духовных благах; удовлетворение интересов в сфере формирования и поддержания экономической, политической и духовной самостоятельности личности; создание необходимых условий для реализации населением естественных и основных юридических прав и свобод и т.п.).

Во вторую группу входят функции, отражающие потребности рационального управления территорией, в том числе нужды самоуправления, осуществляемого через институты и органы местной власти (оптимальные размеры территории и оптимальная численность населения; наличие органа публичной власти; обеспечение постоянного и экономически эффективного управления территорией с учетом имеющихся средств связи и транспортных условий; комплексное развитие территории, удовлетворение объективных потребностей пространственного развития производственной и социальной деятельности граждан и их объединений; совмещение по возможности административных, производственных и ведомственных границ; непрерывность и компактность административно-территориальных единиц в пространстве; научно обоснованное использование производственных и иных территорий с учетом минерально-сырьевых, топливно-энергетических, биологических и климатических условий и ресурсов)[9].

Основы структуры  административно-территориального  устройства субъектов Российской Федерации закрепляются, как правило, в учредительных актах (конституциях, уставах) соответствующих субъектов Российской Федерации, что обусловлено конституционной природой данного правового института.

Более развернутое описание структуры  административно-территориального  устройства содержится в законах субъектов Российской Федерации, специально посвященных вопросам  административно-территориального  устройства. В них, как правило, дается более дифференцированный перечень  административно-территориальных   единиц , а также устанавливаются критерии отнесения территории к определенному виду (подвиду)  административно-территориальных   единиц .

В соответствии с Законом РФ "Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по вопросам административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации относятся:

установление общих принципов правового регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;

согласование    образования    и    упразднения    административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации, установления и изменения их границ в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

образование и упразднение закрытых административно-территориальных образований, установление и изменение их границ;

установление    и    изменение    наименований    административно-территориальных единиц;

организация федеральной системы учета административно-территориальных единиц в Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации относятся:

установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в соответствии с общими принципами правового регулирования   административно-территориального   устройства   субъектов Российской Федерации, установленными настоящим Федеральным законом;

внесение в органы государственной власти Российской Федерации предложений об установлении и изменении наименования административно-территориальных единиц;

согласование образования и упразднения закрытых административно-территориальных единиц, установления и изменения их границ в соответствии с федеральным законом;

организация системы учета административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.

К полномочиям  органов местного самоуправления по вопросам административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации относятся:

внесение в органы государственной власти субъекта Российской Федерации предложений по вопросам регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;

выражение мнения по проектам правовых актов, регулирующих административно-территориального устройство субъекта Российской Федерации;

участие в организации выявления мнения населения по вопросам регулирования административно-территориального устройства.

Анализируя существующую в России систему административно-территориального деления, мы можем заключить, что ее совершенствование может идти путем совершенствования существующей сети административно-территориальных единиц с наделением ее определенными базовыми функциями. При этом необходимо решить две взаимосвязанные задачи: определить административно-территориальные единицы, находящиеся на первичном территориальном уровне местного самоуправления, и установить базовые функции первичной сети этих единиц в сфере местного самоуправления.

3. СОЦИАЛЬНЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА

Рис.3.1 Конституционные социальные и экономические права человека и гражданина

ЛИТЕРАТУРА

1.      Конституция РФ от 12 декабря 1993г.

2.      Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации - М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА- М, 1998. – 640с.

3.      Венгеров А.Б.Теория государства и права: Учебник для юридических вузов.3-е изд. – М.: Юриспруденция, 2000. – 528 с.

4.      Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 1 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и   доп. — М.: «Статут», 2002. — 366 с.

5.      Доклад депутата ЗС Омской области ,кандидата юридических наук Калинина С.П. Административно - территориальное устройство субъекта РФ.

6.      Доклад председателя подкомитета социально-экономического развития регионов и межрегиональным связям А.А. Климова «О некоторых проблемах законодательного обеспечения административно-территориального устройства РФ» от 15 ноября 2002 г.

7.      Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. — М.: Юриспруденция, 1999.—288 с.

8.      Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М.: 2003. -  640с.

9.      Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Минск: Новое знание, 2001. – С. 242.

10. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Под ред. В.А. Кряжкова; – М., 2002. – С. 334.

11. Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление. - М.:1996. – 430с.

12. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА— ИНФРА М), 2002. —420с.

13. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. А.В. Малько. – 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001.–776с.

14. Теория права и государства. Под ред. Проф. Г.Н. Манова. – М.: Издательство Бек, 1996. – 480с.