Государственны служащий в регионе

Оглавление

Введение

Как элемент  механизма государства, государственные  служащие составляют его интеллектуальное ядро, которое должно отвечать парадигмам современности. Аксиомой функционирования государства является обязательное формирование профессионального чиновничества, соответствующего задачам и целям государства, его политическому устройству и функциям. Государственная служба - один из тех инструментов властного управления, который способен придать государству как правовой, демократический, так и антиправовой, антигуманный характер. Социальная оценка деятельности государственных служащих непосредственно отражается на оценке механизма государства в целом.

Правовой статус государственных служащих - важнейшая  комплексная юридическая категория, объединяющая права, обязанности, запреты, гарантии, ответственность. Права и  обязанности позволяют достаточно четко обозначить особенность определенной государственной должности, выделить функциональную направленность и структуру правового статуса государственного служащего и тем самым не допустить «размывания» границ этого понятия. Основываясь на нравственном фундаменте, права и обязанности играют роль цементирующего звена, скрепляющего юридический статус чиновника с его моральным обликом. Общетеоретический универсальный принцип единства прав и обязанностей, в полной мере относящийся к деятельности государственного служащего, находит свое продолжение в принципе взаимной ответственности государства и личности. В идеальном варианте это значит, что выполнение государственными служащими обязанностей по должности соответствует его личным интересам как гражданина.

Актуальность выбранной темы определяется тем, что успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственных служащих, посредством которых и осуществляются функции государства.

Цель данной работы – выявление видов и структуры социального (правового) статуса государственных служащих в институте государственной службы.

Задачи работы:

• раскрыть сущность социального статуса государственных служащих;
• определить социальную роль государственного служащего в России;
• провести структурно-функциональный анализ социального статуса государственных служащих;
• исследовать уровни авторитета государственных служащих и механизмы его повышения;

Теоретико-методологической базой исследования являются идеи 
М. Вебера, Р. Линтона, Н. Смелзера, Т. Маршала, М. Хагопьяна.

Эмпирическую  базу исследования составляют результаты социологических исследований, проведенных  кафедрой государственной службы и  кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (сегодня - Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации):

«Актуальные проблемы государственной службы в Российской Федерации в оценках населения» (сентябрь 2003 г.). Опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации, всего опрошено 1 202 человека. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О. Магомедов. Индекс: АПГСН-03;

Объект исследования –  социальный и правовой статус государственного гражданского служащего и социальная роль государственного служащего в Российском государстве.

Предметом  исследования является государственный гражданский служащий Российской Федерации и субъекта Федерации. 

Методы исследования: теоретический анализ и синтез литературных источников, использованных в данной работе.

Контрольная работа включает в себя введение, два параграфа, заключение и список источников и  литературы.

§1 Государственный служащий в современной правовой системе Российской Федерации

Государственная должность является первоэлементом, «кирпичиком» государственной организации (администрации), государственной службы. Это понятие означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность. Лицо, занимающее государственную должность, обязано руководствоваться в своей деятельности особыми публичными и профессиональными интересами, должно служить всему обществу, быть верным народу, который избрал государственную власть.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение¹. Таким образом, статус государственного служащего определяется как минимум двумя условиями: замещение государственной должности, которая учреждена государством или государственным органом, и получение квалификационного разряда (специального ранга, классного чина, звания).

Должность обычно создается на постоянной основе, т. е. для удовлетворения постоянной потребности государственной администрации в выполнении определенных функций и решении конкретных задач. Важным условием является также способ замещения должности (назначение, конкурс, избрание, зачисление), согласно которому служащий вводится в штат государственной службы (служащих) и получает специальное звание, ранг, классный чин (квалификационный разряд). Получение квалификационного разряда является первым этапом в служебной карьере штатного государственного служащего.

Должность – это простейший элемент государственной администрации, первичная и основная клеточка ее организационной структуры. Стоит привести ставшее классическим определение данного понятия: «Государственно-служебная должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему в целях ее практического осуществления». Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в правовых актах. Совершенно прав В. М. Манохин, обобщенно рассматривающий государственную должность как организационную форму, определяющую и юридически закрепляющую основное содержание административно-правового статуса государственного служащего².

Государственный служащий является лицом, органически  интегрированным в систему государственно-служебных  отношений, урегулированных публичным  правом, нормами конституционного, административного, трудового и  иных отраслей права. Эти отношения реализуются от имени и по поручению государства, в интересах общества и каждого гражданина, под контролем государства и народа. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование и исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации³.

Какова же структура  правового статуса государственного служащего?

Исходным пунктом  характеристики правового статуса  государственного служащего Российской Федерации является статус гражданина Российской Федерации, который органически включает в себя: а) конституционный статус российского гражданина; б) статус работника в соответствии с нормами Трудового кодекса Российской Федерации; в) административно-правовой статус в соответствии с нормами Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Тем самым статус государственного служащего представляется как трехмерное пространство человека, гражданина и должностного лица, реализующего государственную власть как общественный интерес, оформленный правом.

Этот вывод  логично вытекает из сущности государственной  службы и института гражданства, которая в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» от 9 апреля 2002 г. определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных на уважении достоинства человека, его прав и свобод. Именно с наличием гражданства и конституционно закрепленного права равного доступа граждан к государственной службе законодательство связывает право человека участвовать в политической жизни страны и управлении делами государства и общества в целом. Неграждане России, лица без гражданства, люди, имеющее двойное гражданство права на государственную службу лишаются⁴.

Второй по значимости характеристикой (признаком) правового  статуса государственного служащего  является владение государственным  языком. Таким языком является русский. Казалось бы, все понятно. Но в Федеральном  законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» конкретно не указано, о каком языке идет речь, то некоторые политики и юристы пытаются русский язык подменить государственным языком национальной республики или, наоборот, дополнить требование знания русского языка знанием государственного языка своей республики. Есть ученые, которые стараются научно обосновать справедливость такой позиции. Представляется, что такая позиция требует более пристального научно-правового исследования, хотя, вероятно, она продиктована скорее политическими соображениями, чем потребностями совершенствования системы государственного управления.

Важнейшим по значимости признаком, отражающим правовой статус государственного служащего, является занимаемая им государственная должность, определяющая место и роль работника в государственно-служебной иерархии, содержание, возможности и объем его участия в работе того или иного государственного органа.

В научной литературе можно встретить достаточно большой  разброс толкований понятия «государственная должность», что объясняется многими объективными факторами и субъективными причинами: разнообразие трактовок - это своего рода реакция на неустойчивость и непрочность современного положения государственного служащего, которая заложена в самой сложившейся системе учреждения государственных должностей государственной службы, зависимости должностной структуры аппарата государственного органа от его руководителя. Например, в субъектах Российской Федерации государственные должности устанавливаются не государством в целом, а властями субъектов Федерации по их собственному усмотрению. Результат: поменялся губернатор - меняется не только «команда», но и подавляющая часть аппарата администрации на более, как кажется, «надежных» работников. Реально такими же возможностями формирования должностной структуры аппарата и его кадрового наполнения обладают министры и другие первые руководители государственных органов.

Наблюдается отсутствие четкой и строгой институциональности  государственных должностей, отсутствие прочного организационно-правового порядка в кадровых назначениях, что ведет к подрыву доверия к государственной службе. По сути дела неофициально признается право на политизацию аппарата, на использование его в качестве так называемого административного ресурса⁵.

Государственная служба, как известно, реализуется посредством должностей «Б» и «В». К категории «Б» отнесены государственные должности, на которых находятся служащие, обеспечивающие реализацию полномочий лиц, замещающих политические должности категории «А». По статусу и характеру полномочий эти должности получили неофициальное название «патронатных». Это должности политических назначенцев. В настоящее время должности категории «Б» занимают более 8.4 тыс. государственных служащих, в том числе в федеральных органах - 2.8 тыс. Срок полномочий, на который все они назначены, определяется сроком полномочий их непосредственных руководителей. Они уходят в отставку вместе со своим руководителем.

Но более  пристальный взгляд свидетельствует  о том, что за должностями категории «Б» скрывается немалый политический смысл. Эти должности - своего рода «трофеи» победителя на выборах или в борьбе за должность министра либо губернатора. Они предназначены для тех, кто помог политику победить и как бы получил право на свое место во власти, на свои привилегии от власти. Такой порядок «добывания» должностей не может не сказаться на качестве государственной службы.

Формально отбор  на указанные должности производится с учетом официально установленных  критериев: гражданства, возраста, образования, квалификации, стажа, здоровья. Но главное все-таки в другом - их должностное благополучие обеспечено не только профессионализмом, не столько заслугами перед государством, сколько преданностью и умением «служить» лидеру. Разве удивительно после этого, что здесь немало угодничества, услужения, личной преданности, чем в системе служебных отношений на уровне государственных должностей категории «В», т.е. там, где карьерный успех (при всех сложностях и издержках) гарантируется прежде всего профессионализмом, личными заслугами и способностями человека. Поэтому, как представляется, правильную позицию занимают те ученые, которые настаивают на «статусном выравнивании» должностей государственной службы: объем полномочий, уровень ответственности по должности может и должен быть разный, а вот статус государственного служащего как представителя и олицетворения государства один: служащий Государства Российского.

Государственные должности категории «В» - это должности, учреждаемые государственными органами для исполнения или обеспечения их полномочий. В повседневной практике их еще называют административными или карьерными. Должности данной категории в наибольшей степени представлены в органах государственной власти: их замещает более 517 тыс. государственных служащих.

О статусе тех  лиц, которые занимают эти должности можно судить по следующему: должности высшей группы занимают, например, заместители министров; главные должности - начальники управлений, заместители руководителя секретариата, председателя палаты парламента, старший эксперт представительства Правительства Российской Федерации; ведущие должности - заместители начальников отделов, референты председателя палаты парламента, главные государственные инспекторы: старшие должности - ведущие специалисты, начальники служб делопроизводства, старший контролер-ревизор; младшие должности - специалист первой и второй категории, референты, атташе.

Должность определяет не только место служащего в служебной  иерархии, но прежде всего требования к лицу, претендующему на ее замещение. Квалификационные требования частично сформулированы в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст.6) и в Указе Президента Российской Федерации «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» от 30 января 1996 г. В качестве квалификационных установлены специальные требования: к уровню и профилю образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стажу и опыту работы в государственных органах и по специальности; знанию Конституции страны, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. При этом четко прослеживается зависимость: чем выше группа государственных должностей, тем строже требования к уровню образования, стажу работы и духовно-нравственным качествам⁶.

Обратим внимание на один момент - отсутствие логичности в квалификационных требованиях  по государственным должностям. Скажем, на высшую и главную должность может претендовать только тот, кто обладает двумя высшими образованиями, но вот наличие диплома о высшем образовании по специальности «государственное и муниципальное управление» не обязательно.

И это при  условии, что порядок назначения на ведущие и старшие должности такое образование предусматривает. Получается, что на высших должностях могут быть заняты специалисты с высшим образованием любой специальности, даже не профессионалы в области государственного управления. Косвенно, правда, эта проблема как бы снимается, ведь в рамках установленного порядка всякий, претендующий на высшую должность, должен не менее 2-4 лет отработать на ведущих и старших должностях, а значит должен иметь высшее образование по специальности «государственное и муниципальное управление»⁷.

Государственный служащий выполняет государственные  функции, полномочия государственных  органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере.

Государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определённые юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и используются в качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.

Деятельность  государственных служащих носит, как  правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические  процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.

Многие законодательные  акты, регулирующие государственно-служебные  отношения, содержат ещё один признак  государственного служащего: принятие им присяги на верность государству - РФ. Однако ФЗ «Об основах государственной службы РФ» не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституцией РФ и федеральных законов в интересах граждан РФ.

Существует  масса классификаций видов государственной  службы. Наиболее существенное теоретическое  и практическое значение имеет классификация  государственных служащих по: 1) роду их деятельности; 2) признаку объёма должностных полномочий.

Классификация государственных служащих по роду и  месту их службы прямо вытекает из сфер государственно-служебной деятельности: государственный аппарат, военная  служба. В соответствии с этим все государственные служащие подразделяются на две группы: служащие в государственном аппарате и военнослужащие. В свою очередь, можно проводить дальнейшую классификацию каждой из групп. Служащие государственного аппарата делятся по органам, в которых они трудятся: служащие в органах представительной власти, служащие в органах управления, служащие в органах судебной власти, работники прокуратуры и т.д. Военнослужащие подразделяются по видам и роду вооружённых сил (сухопутные войска, военно-морские силы и т.д.), в службах, к ним приравненных (внешняя разведка, погранслужба и других структурах).

При классификации  государственных служащих по объему должностных полномочий служащих разделяют  по их роли в реализации функций  органа по объёму полномочий в общем виде, без детализации: а) руководители; б) специалисты (основной состав); в) вспомогательный персонал.

К группе руководителей  относятся руководители органов, организаций  и их структурных подразделений, их штатные заместители. В их задачи входит непосредственное осуществление функций данного органа (организации).

К группе специалистов (основному составу - как по численности, так и по роли в реализации функций  органа) относятся служащие, которые  реализуют функции и соответствующие  полномочия лично и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи, работники учётно-бухгалтерских подразделений и т.д.

К группе вспомогательного персонала относятся служащие, которые  непосредственно не осуществляют функций  и полномочий данного органа, но создают условия для нормальной работы двух вышеназванных групп. Это секретари, работники делопроизводства и другие служащие⁸.

Продолжением  классификации служащих по объёму должностных  полномочий является их разделение по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера. По этому критерию служащие должны быть разделены на две группы: 1) служащие, наделённые полномочиями распорядительного свойства, то есть полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные акты и т.д.; 2) служащие, таковыми полномочиями не наделённые.

К первой группе в этом случае относятся руководители предприятий и учреждений и структурных  подразделений в них, работники  милиции и другие. В литературе и текущем законодательстве все эти служащие именуются должностными лицами.

ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» классифицирует государственных служащих по видам государственной службы в соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей на: государственных служащих исполнительной власти, государственных служащих судебной власти⁹.

§2  Социальный статус государственных служащих в  институте государственной службы Российской Федерации

В Российской Федерации происходит становление государственной службы как социального института. В его структуре особое место занимает социальный статус государственного служащего.

Основой формирования современного понимания статуса государственного служащего стали теории «человеческих  отношений», «плоских структур», «социального действия», социального государства, государственной службы как системы социальных институтов, профессии государственных служащих как управленческой деятельности.

Понятие «социальный статус» (от лат. status – положение, состояние) означает положение, занимаемое индивидом (группой) в обществе или его подсистеме. В социологическом смысле слова данное понятие впервые употребил английский историк Г.Д. Мейн. В отличие от понятия «социальное положение», выражающего принадлежность индивида к группе, общности, обществу в целом, историк включил в понятие «статус» оценку самим индивидом (группой) своего места в обществе в сравнении с положением других людей, а также оценку индивида (группы) со стороны общества. Это выражается в определенных количественных и качественных показателях (заработная плата, премии, награды, звания, привилегии и др.). При этом Г.Д. Мейн различал статус предписанный (наследуемый, зависящий от социального положения) и достигаемый (определяемый индивидуальными качествами, достижениями, заслугами).

Эти индикаторы имеют отношение  и к социальному статусу государственного служащего Российской Федерации. В  современном официальном определении  его статуса выделяются показатели, отражающие как предписанный статус (возраст, гражданство), так и достигнутый (профессиональное образование, должностное положение и связанные с этим права, обязанности, ответственность, ограничения, гарантии, льготы).

Отмеченные показатели характеризуют  главным образом правовой статус государственного служащего. Что касается социального статуса, то он включает не только правовой, но и организационный, политический, экономический и нравственный статусы государственного служащего. Структурно такая классификация отражает основное содержание, функции, социальные роли государственных служащих, их положение в государственной службе как в системе институтов (профессионально-управленческого, правового, социального, организационного и т.д.).

В связи с этим теоретическое  и практическое значение для исследования социального статуса государственного служащего имеют методы структурно-функционального анализа. Они предполагают учет иерархического построения государственной службы как организации, факт неравенства ее работников в процессе служебной деятельности, профессиональное разделение труда, социальную дифференциацию служащих и др. По тому, как соотносятся в структуре государственной службы эти социальные факты, можно судить о характере государственно-служебных и неслужебных отношений, доминирующих в социальном институте государственной службы.

В настоящее время в государственной службе России преобладает разновидность предписанного статуса – жестко закрепленная система стандартизации, в которой переходы от одной страты (группы должностей) в другую ограничены личными, этническими и другими связями. В этом типе государственной службы мало условий для реализации достигаемого статуса, свободного перемещения государственных служащих по служебной лестнице.

В рамках государственной  службы как социального института  положение служащего тем или  иным образом упорядочивается.

Вследствие  этого возникают «идеальные схемы» поведения взаимосвязанных государственных  служащих. Наиболее распро-страненной стала идеальная модель государственной  службы, описанная М. Вебером как  модель рациональной бюрократии.

Современные модели государственной службы опираются на сеть правовых и социальных норм, ценностей, традиций. Они существенно обновляются в процессе реформы государственной службы в России.

Это актуализирует проблему социального статуса государственного служащего. Статусные различия в этом институте вытекают, прежде всего, из должностных отличий. При этом статус государственного служащего может рассматриваться с разных сторон:

1. В рамках теории стратификации  статус – это более или менее  высокая позиция в стратификационной иерархии социального института государственной службы относительно любого иерархообразующего стратификационного критерия

2. В иерархии оценок  социальных ценностей в системе  государственной службы статус  обозначает оценку, которую получает  служащий относительно важного критерия (собственность, власть, профессия) в сравнении с другими служащими. В этом смысле понятие статус касается всех систем ценностей, которые представляются как унифицирование иерархии ценностей.

3. В пределах  ролевой теории статус государственного служащего является синонимом понятия «социальная позиция». С его помощью обозначается место, которое государственный служащий занимает в социальной системе. Статус указывает место в сплетении социальных отношений, с которыми связаны определенные общественные ролевые ожидания.

4. Статус государственных  служащих указывает также на  совокупность предписанных прав  и обязанностей служащего. В основе этого значения лежит перевод английского слова «stand» – состояние.

Под статусными признаками понимают те социальные факты  или проявление их признаков, по которым  классифицируются служащие в системе  социальных оценок ценностей (доход, власть, образование, престиж профессии, имидж, авторитет, репутация и т. д.).

Понятие «статус  государственного служащего» опирается  на теорию социальной стратификации (как  системы признаков и критериев  социального расслоения общества). Это понятие указывает на то, что в существовании страт большую роль играют оценочные факторы: линия поведения служащего в той или иной ситуации, его отношение к чему-либо, установки, основанные на критериях, помогающих ему ранжировать себя и окружающих.

Э. Дюркгейм в работе «О разделении общественного труда» отмечает, что те или иные виды деятельности по-разному оцениваются в обществе, что и образует определенную их иерархию. В рамках структурного функционализма концепцию стратификации развивали социологи К. Дэвис и У. Мур. Неравенство они рассматривали как естественный способ саморегуляции и выживания общества, его организаций, как стимул к продвижению. Таким образом, общество не просто дифференцировано, но иерархично структурировано по принципу «выше – ниже».