Государственный экологический надзор

ВВЕДЕНИЕ

Экологический контроль – важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт права окружающей среды. Основываясь на роли экологического контроля в механизме охраны окружающей среды, его можно оценивать как важнейшую правовую меру. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов права окружающей среды к исполнению экологических требований. Меры юридической ответственности за экологические правонарушения применяются либо в процессе экологического контроля, либо с привлечением иных государственных органов.

Ранее подчеркивалось, что функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды – экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической сертификации. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологический контроль, т.е. обеспечение выполнения эколого-правовых требований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля, представляет собой целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для их процедуры, на основе специальных правовых норм.

Как природный объект лес выполняет три жизнеобеспечивающие функции: экологическую, экономическую, культурно – оздоровительную.

Экологическая функция леса выражается в оказании влияния на окружающую среду. Лес имеет средозащитное, климаторегулирующую, почвозащитное, водоохранное, санитарное, оздоровительное значение.

Экономическая функция леса состоит в том, что он является источником древесины и другой продукции народного хозяйства.

Культурно – оздоровительная функция проявляется в том, что лес способствует укреплению здоровья, развитию познания человеческой природы.

Исходя из экологической, экономической, духовной и иной значимости лесов и растительного мира вне лесов, а также сохранения биологического разнообразия, законодательство исходит из принципа, согласно которому правовой охране подлежат все виды диких растений, независимо от того, являются ли они полезными или вредными.1

1. Государственный экологический надзор

1.1 Понятие, виды и задачи экологического надзора

Российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности – контроль и надзор2. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан. При этом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, и надзор. Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций – предупредительную, информационную и карательную.

Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых экологических требований, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций по результатам соответствующих проверок.

В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

1.2. Государственный экологический надзор

Государственный контроль (надзор)3 - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 
         Государственный экологический надзор включает в себя:

- государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; 
- государственный земельный надзор; 
- государственный надзор в области обращения с отходами; 
- государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; 
- государственный надзор в области охраны водных объектов; 
- государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации; 
- государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; 
- государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации; 
- государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал; 
- федеральный государственный лесной надзор; 
- федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; 
- федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; 
- федеральный государственный охотничий надзор; 
- государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. 

Предметом плановой проверки4 является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

1. В случаях, установленных федеральным законом, отдельные виды государственного контроля (надзора) могут осуществляться без проведения плановых проверок. 
2. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

3. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Государственный экологический надзор в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. 
          Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. 
        Государственный экологический надзор организуется и осуществляется с учетом категорий объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, и с учетом перечня нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде. 
Критерии и (или) показатели негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду устанавливаются

Правительством Российской Федерации.

В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический надзор осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. 
Должностные лица органов государственного надзора, являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды.

Они  имеют право: запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки; беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать и обследовать используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, помещения, сооружения, в том числе очистные сооружения, обследовать другие обезвреживающие устройства, средства контроля, технические и транспортные средства, оборудование и материалы, а также проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю; 
выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений; направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений; предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований.

2.Правовая охрана лесов

2.1 Понятие лесного законодательства

При рассмотрении вопросов правовой охраны лесов, в юридической литературе отмечается их многофункциональное значение.

«В экологическом отношении лес является комплексом экологических систем, объединяющих в одно целое растительный и животный мир, земельные и водные ресурсы. Он выполняет климаторегулирующие, средозащитные, почвозащитные, водоохранные, санитарно-оздоровительные функции, служит источником пополнения атмосферы кислородными запасами, фильтрует отходы производства и очищает воздух, является средой обитания зверей и птиц, насекомых и других животных. Экономическая функция леса проявляется в том, что он выступает источником древесины и другой лесной продукции, необходимой для удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения. Велико культурно-эстетическое, научно-познавательное, рекреационное и оздоровительное значение леса в жизни человека».5

Правовая охрана лесов в настоящее время рассматривается в лесном праве как система мероприятий, направленных на сохранение лесов от ослабления, повреждения, уничтожения и иных подобных негативных последствий. При этом не имеет значения, обусловлено ли это неблагоприятными природными явлениями или деятельностью человека. Лесное законодательство это совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области использования и охраны лесов.

С точки зрения юридической науки лесного права понятие «охрана лесов» рассматривается: «В широком смысле слова охрана лесов охватывает весь процесс их использования на началах «рубка – восстановление» с учетом защитных свойств лесонасаждений или, иначе говоря, совпадает с процессом рационального использования.  Под охраной лесов в собственном смысле слова обычно подразумевают их защиту от стихийных явлений и от неправомерного воздействия на леса человека путем осуществления самовольного пользования»6.

Лесное законодательство учитывает естественные природные взаимосвязи, закрепляет нормы, имеющие целью предотвратить причинение вреда другим природным ресурсам в результате эксплуатации лесов.

2.2 Леса как объект использования и охраны

Лесами считается совокупность земли, древесной, кустарниковой и иных видов растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов природы, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии. Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» установил, что лес и иная растительность являются объектами охраны окружающей среды (ст. 4)7.

Согласно подпункту «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ лесное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.8

Правовыми основами лесного законодательства являются Лесной кодекс РФ9 (далее ЛК РФ), являющийся базовым нормативным актом в системе лесного законодательства, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые основываются на следующих принципах:

1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия  лесов, повышение их потенциала;

2) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных  и иных полезных функций лесов  в интересах обеспечения права  каждого на благоприятную окружающую  среду;

3) использование лесов с учетом  их глобального экологического  значения, а также с учетом  длительности их выращивания  и иных природных свойств лесов;

4) обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования  лесов для удовлетворения потребностей  общества в лесах и лесных  ресурсах;

5) воспроизводство лесов, улучшение  их качества, а также повышение  продуктивности лесов;

6) обеспечение охраны и защиты  лесов;

7) участие граждан, общественных  объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать  воздействие на леса при их  использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством  Российской Федерации порядке  и формах;

8) использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей  среде и здоровью человека;

9) подразделение лесов на виды  по целевому назначению и установление  категорий защитных лесов в  зависимости от выполняемых ими  полезных функций;

10) недопустимость использования  лесов органами государственной  власти, органами местного самоуправления;

11) платность использования лесов.10

Цели и задачи лесного законодательства состоят в обеспечении рационального использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства, сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного многоцелевого лесопользования.

С юридической точки зрения, согласно ст. 7 ЛК РФ, объектом государственного управления и охраны, а также различных прав собственности, пользования является лесной фонд РФ и его отдельные части. Лесной фонд РФ образуют леса Российской Федерации вместе с землями лесного фонда, не покрытыми лесной растительностью.

В соответствии со ст.51 ЛК РФ леса подлежат охране от пожаров, от загрязнений и от иного негативного воздействия, а также от вредных организмов. Охрана и защита лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.11

Сам кодекс не устанавливает новых норм ответственности. Они предусматриваются соответственно в Кодексе Административных Правонарушений РФ12 (далее КоАП РФ) и в Уголовном Кодексе РФ13 (далее УК РФ), что обусловлено правилами законодательной техники, необходимостью сосредоточения санкций за правонарушения в одном отраслевом нормативном акте. Тем не менее, в Лесном кодексе подтверждены, во-первых, полномочия федеральной службы лесного хозяйства и ее территориальных органов по наложению штрафов за административные правонарушения, а во-вторых, оправдавшие себя виды отрицательных воздействий на правонарушителей: обязанность возмещения причиненного вреда, недействительность сделок, совершенных с нарушением лесного законодательства. Здесь также проявляется системность российского законодательства, взаимодействие и «экологизация» различных отраслей права.

Первостепенное значение для охраны лесов имеют основные требования, предъявляемые к ведению лесного хозяйства.

На организации, ведущие лесное хозяйство, возлагаются функции по организации рационального и целевого использования лесного фонда, контролю над проведением работ, выполняемых лесопользователями, пресечению нарушений норм и правил лесопользования, по противопожарному и санитарному обустройству территории лесного фонда,14 а так же по его учету15,

Что касается граждан и юридических лиц, деятельность которых может оказать или оказывает негативное воздействие на состояние лесов, то на них возложена законом обязанность, проводить согласованные с органами управления лесным хозяйством и органами власти субъектов РФ технологические, санитарные и иные мероприятия по охране и защите лесов.

Законодательство устанавливает повышенную ответственность лица, допустившего нарушение лесного законодательства, возлагая на него обязанность, не только возместить вред, но и одновременно обязанность устранить соответствующее нарушение. Привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред.16

2.3 Ответственность за нарушения лесного законодательства

В науке существует различное понимание юридической ответственности. Традиционными являются следующие определения. «Юридическая ответственность в целом представляет собой установленную правовыми нормами обязательную форму негативной реакции государства в лице его полномочных органов (должностных лиц) на противоправные действия, носящие характер правонарушений».17

Нарушение правил использования лесов: Нарушение правил заготовки древесины, Нарушение порядка проведения рубок лесных насаждений, Нарушение правил заготовки живицы, заготовки пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), сбора лекарственных растений, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных и на юридических лиц в соответствии Ст. 8.25.

Так же, за нарушение правил пожарной безопасности: разведение костров, выжигание травы, бросание горящих спичек, окурков и горячей золы из курительных трубок предусматривает штраф:

• для физических лиц - от 1,5 до 2,5 тыс. руб. (3-4 тыс. руб. в условиях противопожарного режима); для должностных лиц - от 5 до 10 тыс. руб. (10-20 тыс. руб.);
• для юридических лиц - 30-100 тыс. руб. (100-200 тыс. руб.).

Выжигание хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов с нарушением требований правил пожарной безопасности на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, защитным и лесным насаждениям и не отделенных противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра - влечет наложение административного штрафа:

• на граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей;
• на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей;
• на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей.
• Нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима, влечет наложение административного штрафа:
• на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей;
• на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей;
• на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей (в ред. Федерального закона от 21.07.2014 N 277-ФЗ). 18

Административная ответственность характеризуется особым процессуальным порядком ее реализации. Своей относительной простотой, оперативностью и экономичностью он отличается от уголовного и гражданско-правового порядка рассмотрения соответствующих дел и принятия по ним тех или иных решений. Для применения административной ответственности, в случае установления названного в законе правонарушения уполномоченному государственному органу достаточно составить соответствующий протокол, который служит главным документом административного дела.

Уголовная ответственность характеризуется большей степенью общественной опасности совершенного деяния, и этим она отличается от административной ответственности. Лица, виновные в совершении общественно опасных, противоправных действий, нарушающих нормы лесного и земельного законодательства, привлекаются к уголовной ответственности, если их действия содержат признаки, предусмотренные уголовным законодательством.

Ответственность в сфере правовой охраны лесов в Российской Федерации. Уголовный Кодекс РФ: Статья 261. Уничтожение или повреждение лесных насаждений.19

Уголовная ответственность за уничтожение или повреждение лесных насаждений, в результате неосторожного обращения с огнем наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до четырехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до трех лет, либо лишением свободы на тот же срок. (в ред. Федеральных законов от 07.12.2011 N 420-ФЗ20, от 21.07.2014 N 277-ФЗ).

Деяния, предусмотренные частью первой статьи 261, если они причинили крупный ущерб, наказываются штрафом в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до трех лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо лишением свободы на тот же срок (в ред. Федеральных законов от 07.12.2011 N 420-ФЗ, от 21.07.2014 N 277-ФЗ).

Согласно ст. 260. Незаконная рубка лесных насаждений совершеная в значительном размере, наказывается штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет со штрафом, в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до восемнадцати месяцев или без такового, либо лишением свободы на срок до двух лет со штрафом в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до восемнадцати месяцев или без такового.

В случае нанесения крупного ущерба, согласно частью третьей ст. 261, штраф составит, от одного, до трех миллионов рублей,  
или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период от четырех до пяти лет либо лишением свободы на срок до десяти лет со штрафом в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до трех лет или без такового. (в ред. Федерального закона от 21.07.2014 N 277-ФЗ).

Заключение

Экологический контроль в России проводится в форме государственного, производственного, ведомственного и общественного контроля.

Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.

Решения, принимаемые должностными лицами государственного экологического контроля, обязательны для исполнения всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, должностными лицами и гражданами. На основании этих решений соответствующие банковские учреждения должны прекращать финансирование запрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете органом государственного экологического контроля.

Решения государственных органов экологического контроля и должностных лиц могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Охрана окружающей среды является приоритетной сферой в деятельности нашего государства. Ст. 42 Конституции РФ гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

О ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или За последние годы в России законодательное регулирование лесных правоотношений не стоит на месте, а постоянно развивается.