Конституція України про повноваження та взаємодію між органами державної влади на місцях і органами місцевого самоврядування

ЗМІСТ

ВСТУП

Кожна держава є передусім політико-територіальною організацією публічної влади, тому територія держави – невід’ємна ознака всякої державності і водночас просторова межа здійснення державної влади.

Успіх реформ, які запроваджуються вУкраїні, швидкість темпів переходу до нової, більш досконалої моделі організації усіх сфер суспільно-політичного та соціально-економічного життя в ній, здійснення процесів реформування місцевого самоврядування, децентралізації, деконцентрації, вирішення всіхпитань місцевого значення та забезпечення суттєвого підвищеннярівня життя громадян значною мірою залежить від ефективної взаємодії між представницькою та виконавчою гілками влади.Причинами, які на сучасному етапі заважають ефективній взаємодії органів місцевого самоврядування і органів державної влади, перш за все є: нечітке розмежування повноважень між органамимісцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, неефективний механізм їх взаємодії, відсутність чіткого розподілу повноважень і відповідальності між органами місцевогосамоврядування різного рівня. Отже, адміністративно-територіальний устрій – зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці. Такий поділ є неодмінною умовою функціонування відповідних державних, громадських структур та органів місцевого самоврядування. Таким призначенням адміністративно-територіального устрою і пояснюється актуальність дослідження даної теми.

Аналізостанніхдослідженьтапублікаційпоказав, щопроблемивзаємодіїорганівдержавноївладитаорганівмісцевогосамоврядуванняаналізуютьсявпрацяхцілогорядувідомихукраїнськихвченихіпрактиків: В.Бакуменка[1], В.Кампо, В.Карпенко[2], А.Крусян,П.Надолішнього, Н.Нижник, А.Толстоухова[7]та багатьох інших.

1.Територіальний устрій і його закріплення в Конституції України

Територія — одна з основних ознак держави, що визначає простір, на який поширюється суверенітет і влада держави. Під територією розуміють не тільки сухопутну її частину, а й водний і повітряний простір над ними.

Для належної організації держави й управління її територією важливе значення має форма державного устрою країни. Слід розрізняти поняття «державний устрій» і «територіальний устрій».

Під державним устроєм розуміється політико-територіальна організація держави, характер взаємовідносин держави в цілому та її складових.

Територіальний устрій України — це внутрішній її поділ на певні територіальні частини, співвідношення держави в цілому з її складовими частинами.

У світі немає такої держави, територія якої не поділялася б на певні частини. Навіть найменші країни мають поділ своєї території. Територіальний устрій дає відповідь на питання про те, як організована територія держави, з яких частин вона складається, який їх правовий статус, як будуються взаємовідносини центральних органів з місцевими.

Територіальному устрою присвячений IX розділ Конституції України. Сутність територіального устрою України відбивається в його принципах, які визначені в Конституції України (ст. 132). До них належать: єдність та цілісність державної території; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.

З територіальним устроєм безпосередньо пов'язана форма державного устрою. Форми державних зв'язків бувають різні. Сучасні держави за формою устрою поділяються на унітарні (прості) та федеративні (складні).

Унітарна держава — (унітарний - від латинськогоunitas - єдність) проста за своїм устроєм держава, у складі якої відсутні самостійні державні утворення і яка має тільки адміністративно-територіальний поділ. Унітарна держава може включати автономії. Отже це держава, яка є єдиною, тобто до складу якої не входять інші держави. Її територія становить єдине ціле, а поділяється вона лише на адміністративно-територіальні одиниці. Унітарна держава має спільні для всієї країни органи влади (такі як парламент, уряд, верховний суд), функції яких поширюються на всю територію. В унітарних державах діє, як правило, єдина система законодавства.

У статті 132 Конституції України зазначено, що територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. [3]

Конституцією України визначено такі основні засади територіального устрою нашої держави:

-єдність та цілісність державної території;

- поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади, що означає розподіл компетенції між вищими органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

- збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, культурних та інших особливостей.

Слід зазначити, що адміністративно-територіальний устрій відіграє важливу роль у державі:

-з урахуванням його особливостей побудована система державних органів і місцевого самоврядування;

- він сприяє ефективному управлінню економікою і соціально-культурним будівництвом на певній території та забезпеченню збалансованості соціально-економічного розвитку областей;

- дає змогу враховувати побажання населення в розв’язанні питань територіального поділу та здійснення управління на місцях.

Розгляд питань, пов’язаних з адміністративно-територіальним устроєм в Україні, віднесено до компетенції Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування і визначається Конституцією України та Законом України «Про адміністративно-територіальний устрій України».

2. Поняття місцевого самоврядування та його принципи. Особливості місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування базується передусім на владі, джерелом якої є народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — на законі. Так, згідно зі статті 5 Конституції України, «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи місцевого самоврядування». Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, «органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України», тобто за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом»[3].

Місцеве самоврядування являє собою відповідну систему, яка функціонує на конституційно-правових засадах.

Система місцевого самоврядування — це сукупність органів та різноманітних організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини вирішують питання місцевого значення, здійснюють завдання та функції місцевого само­врядування.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить:

а) територіальну громаду;

б) сільську, селищну, міську ради;

в) сільського, селищного, міського голову;

г) виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

ґ) районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради;

д) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

е) органи самоорганізації населення.

Територіальна громада — основний суб'єкт місцевого самоврядування. До неї входять жителі села (кількох сіл), селища, міста. Це випливає із чинного законодавства. Так, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (п. 1 ст. 6), яку становлять жи­телі, що постійно проживають у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добро­вільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ч. 1 ст. 1). Слід наголосити натому, що територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об'єднання цих громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Вихід зі складу сільської громади також здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади (п. 4 ст. 6 Закону)[4].

До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищні, міські ради, що складаються з депутатів, які обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Районні і обласні ради представляють спільні інтереси тери­торіальних громад сіл, селищ, міст. Світова практика свідчить про те, що саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носіями повноважень щодо самоврядування, головною формою самоорганізації територіальних громад.

Органи місцевого самоврядування обираються жителями відповідних територій на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Утакому самому порядку обираються сільські, селищні та міські голови, які очолюють виконавчі органи відповідних рад. Голови районних та обласних рад також очолюють виконавчі апарати цих рад, але обираються вже не населенням, а відповідними радами.

У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:

- через відповідні місцеві органи виконавчої влади (державні адміністрації), які призначаються Президентом та вищими центральними органами виконавчої влади;

- через представницькі та виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Зокрема, представницькі органи звичайно мають назву органів місцевого самоврядування або муніципального управління.

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування в Україні та його особливостей необхідно порівняти зміст понять "місцеве управління" та "місцеве самоврядування".

У юридичній науці часто ці категорії штучно розводяться, виходячи з наявності двох різних систем - місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які функціонують на місцевому рівні.

За такого підходу під місцевим управлінням розумілися державні органи, які створювалися центром і представляли на місцях державну адміністрацію.

В сучасний період розширення сфери послуг, які надаються демократичними державами своїм громадянам, спричиняє подвійний вплив на функціонування місцевого управління. З одного боку, посилюється роль і відповідальність місцевих органів у реалізації урядових програм, а звідси й політики уряду на місцях, зокрема, в наданні різних послуг населенню, що в свою чергу визначає заінтересованість держави в ефективному функціонуванні місцевого управління, підвищенні впливу місцевих органів на політичні процеси в цілому; з другого, -- посилилася інтеграція місцевих органів у державний механізм, що призводить до втрати місцевим самоврядуванням максимальної самостійності.

Місцеве самоврядування - це право населення адміністративно-територіальних одиниць безпосередньо або через обрані ними органи місцевого самоврядування вирішувати в межах Конституції і законів значну частину державних і громадських справ.

Органи місцевого самоврядування є самостійними в межах повноважень, визначених Конституцією (ст. 140) і законами України. Водночас органи державної влади мають право забезпечувати державний контроль за реалізацією закріплених у законодавстві прав і свобод людини і громадянина, а також їх захисту.

Місцеве самоврядування інтегровано в загальну систему управління справами держави і суспільства. Воно є формою самоорганізації населення у вигляді територіальної громади для вирішення своїх завдань, тобто формою здійснення публічної влади, влади народу, що має бути в майбутньому.

3. Конституція України про повноваження та взаємодію між органами державної влади на місцях і органами місцевого самоврядування

Характер відносин між різними гілками і рівнями влади, статусорганів державної влади і органів місцевого самоврядування визначається перш за все Конституцією України та діючим законодавством.

Конституція України закріпила дві системи влади на місцях:місцеві державні адміністрації (ст. 118, 119), які є місцевими органами виконавчої влади та місцеве самоврядування (ст. 140, 143) якпублічну владу територіальних громад [3]. Це – різні за своєю юридичною природою і, насамперед, за функціями і повноваженнямисистеми місцевої влади. Конституція України не допускає підмінимісцевого самоврядування державними адміністраціями. Однак напрактиці реалізація функцій і повноважень обох органів місцевоївлади породжує спірні питання щодо встановлення меж їх функційі повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо.

Основні засади взаємодії місцевих органів влади визначені вЗаконі України “Про місцеве самоврядування в Україні” та Законі України “Про місцеві державніадміністрації” [4, 5]. Виходячиз потреби організації в Україні такої влади на місцях, яка здатназабезпечити необхідну єдність виконавчої влади та самостійністьорганів місцевого самоврядування, ці закони розмежовують повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевогосамоврядування. Однак розмежування не досить чітке. У двох законах 16 повноважень органів місцевого самоврядування та місцевихдержавних адміністрацій дублюються повністю і 12 – частково [7].Однією з причин такого становища є певна неузгодженість цихдвох законів. Нелогічним є існуючий стан, коли Закон України “Промісцеве самоврядування в Україні” містить власних повноваженьвиконавчих органів рад 67, а делегованих – аж 80. Повноваженняорганів місцевого самоврядування поділяються на власні, пов’язаніз вирішенням питань місцевого значення, та делеговані (переданідержавою), що стосуються здійснення програм загальнодержавногозначення [7 ].

Перелік повноважень територіальної громади та утворюванихнею органів, обласних та районних рад у цілому визначенийп.п.1, 2 ст. 143 Конституції України. На підставі Основногозакону України подальший розподіл повноважень територіальноїгромади та її органів здійснений Законом України «Про місцевесамоврядування в Україні», який поділяє ці права й обов’язки міжсуб’єктами їх здійснення: базового рівня – радами (ст. 25-26), їх виконавчими органами (ст.27–41), сільськими, селищними, міськимиголовами (ст.42), районними та обласними радами (ст.43) [3, 4 ].

Спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст представляють обласні та районні ради, а вони, в свою чергу, делегуютьвелику кількість власних повноважень обласним та районним державним адміністраціям (ст.44).

У статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» подаються 17 груп повноважень районних і обласних рад делегованих місцевим державним адміністраціям. Крім цих повноважень обласні ради делегують обласним адміністраціям ще 6повноважень. Оскільки місцеві державні адміністрації здійснюютьповноваження, в яких відображаються спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, то законодавство України міститьпевні гарантії належної реалізації ними делегованих повноважень.

Відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»,статтами 14, 29, 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують передвідповідними обласними та районними радами про реалізацію делегованих повноважень. За результатами звітів голови держадміністрації ради відповідно до п.п. 28, 30 ст.43 Закону України «Промісцеве самоврядування в Україні» приймають рішення, яким дають оцінку роботи місцевої державної адміністрації, її посадовихосіб по здійсненню делегованих їм радами повноважень, включаючи прийняття рішення про недовіру голові відповідної державноїадміністрації або позбавлення делегованих повноважень місцевоїдержавної адміністрації, про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад у сфері їхніх спільних інтересів, а також повноваження місцевих радта їх органів.

Таке положення не лише викликає певні протиріччя між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, а і є сприятливим ґрунтомдля взаємодії представницької і виконавчої гілок влади на місцях, без якого неможливо якісно виконувати завдання щодо подальшого розвитку економіки та культури,соціального захисту населення, підвищення рівня життя громад.

Головними напрямками співпраці облради та облдержадміністрації є:

- участь депутатів та  керівників виконавчого апарату обласної ради в роботі колегій, нарад, семінарів, круглих столів, конференцій, які проводяться адміністрацією;

- участь керівників облдержадміністрації  в сесіях, засіданнях президії, постійних комісій облради;

- спільна робота депутатів  облради та керівників управлінь, відділів облдержадміністрації у підготовці проектів рішень, що вносяться на розгляд сесій, засіданьпрезидії, постійних комісій;

- надання методичної та  консультативної допомоги міським, селищним, сільським радам виконавчим апаратом обласної ради разом з облдержадміністрацією.

Основним інструментом, що забезпечує дієвість співпраці між обласною радоюта облдержадміністрацією є узгодження спільних дій. Це досягається координацієюроботи по плануванню діяльності на місяць, квартал, півроку та рік, що дає можливість узгодити позиції двох гілок влади уже на початковій стадії.Співпраця районних рад та райдержадміністрацій передбачає спільне проведення засідань колегій райдержадміністрацій та президій районних рад, єдиних днівінформування, щотижневих нарад-семінарів виконавчих апаратів райрад та райдержадміністрацій разом із сільськими, селищними головами, де розглядаються актуальні питання сьогодення. Все це дає можливість скоординувати роботу двох гілоквлади на місцях та оперативно приймати рішення, від яких залежить розвиток регіону.

Досвід багатьох областей України дає змогу виділити наступні організаційно-правові форми координаційної взаємодії органів місцевої влади:

1) утворення спеціальних  органів на паритетних началах  для реалізації спільнихпрограм, здійснення конкретних дій в певних сферах життєдіяльності території;

2) проведення координаційних  нарад (семінарів) за участю керівників і посадових осіб місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування ;

3) проведення спільних  дій з комплексних питань і  планування з розподіломобов’язків  між учасниками їх реалізації;

4) проведення спільних  засідань колегій і президій та прийняття спільних розпоряджень головою відповідної місцевої державної адміністрації та головою обласної(районної) ради;

5) складання аналітичних  оглядів спільної діяльності органів місцевого управління з метою виявлення позитивного досвіду і його впровадження;

6) існування спільних  ЗМІ (рубрик: - “Влада інформує” та ін.);

7) спільне проведення  масово-культурних заходів.

Таким чином, тісна співпраця місцевих державних та самоврядних органів, якправило, приносить позитивні наслідки, в результаті яких органи державної владизабезпечують умови, необхідні для нормальної діяльності органів місцевого самоврядування, а самоврядні структури виконують чимало функцій суто державногохарактеру.

Делегування повноважень виконавчої влади місцевому самоврядуванню є досить поширеним явищем у сучасній як вітчизняній, так і зарубіжній практиці. Передбачено це і статтею 143 Конституції України, вякій зазначається, що органам місцевогосамоврядування можуть надаватися ”окремі повноваження органів виконавчої влади”. Відповідно до частини 4 цієї статті “органи місцевого самоврядування з питаньздійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідниморганам виконавчої влади” .

Загальна координація роботи міністерств, інших центральних органів державноївиконавчої влади щодо контролю за здійсненням головами та очолюваними нимивиконавчими комітетами сільських, селищних і міських Рад делегованих їм повноважень державної виконавчої влади покладалася на Кабінет Міністрів України, а безпосередній контроль - на місцеві державні адміністрації, у випадках, передбаченихзаконодавством, - на міністерства та інші центральні органи державної виконавчоївлади і їх місцеві органи. Районні державні адміністрації мали контролювати здійснення виконкомами сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкування) рад, розташованих на території району, делегованих їм повноважень державноївиконавчої влади.

Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування,надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованихповноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчихорганів сільських, селищних і міських рад.

Відповідно до постанови райдержадміністрації контролюють здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення),розташованих на території району, делегованих їм повноважень органів виконавчоївлади.

У разі, коли сільський, селищний і міський голова порушує Конституцію абозакони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, перешкоджає здійсненню контролю за їх виконанням та в інших випадках, орган, що здійснює контроль, порушує у встановленому порядку питання про його відповідальність згідно із законодавством.Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи здійснюють контроль відповідно до повноважень та у порядку, визначеномузаконодавством.Постановою встановлювалося, що копії актів органів місцевого самоврядування, прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, мали у триденний термін з дня їх прийняття надсилатися до органу, що здійснюєконтроль.Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад зобов’язувалися до 10числа наступного за кварталом місяця надсилати інформацію про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль.Форму такої інформації затверджує керівник органу, що здійснює контроль.На вимогу органу, що здійснює контроль, виконавчі органи сільських, селищних і міських рад мають надавати інформацію про виконання окремиx делегованихповноважень.

Порядок, періодичність і терміни проведення перевірок здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад делегованих повноважень органіввиконавчої влади визначаються керівником органу, що здійснює контроль. У разі потреби, за рішенням керівника органу, що здійснює контроль, можуть проводитисяпозапланові перевірки.

Про прийняте рішення або вжиті заходи за результатами перевірки сільський,селищний, міський голова зобов’язаний у тижневий термін повідомити орган, щоздійснював перевірку.Керівник органу, що призначив перевірку, зобов’язаний у тижневий термін розглянути результати перевірки і вжити заходів для усунення порушень чи зловживань.

У разі потреби матеріали передаються відповідним правоохоронним органам та вищестоящим органам виконавчої влади.

Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 2004 р. №835 до Порядкуконтролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади були внесені певні зміни. Зокрема, по-перше, буловстановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим та відповідні місцевідержавні адміністрації розробляють та затверджують не щоквартальні, а щорічніплани здійснення контролю. По-друге, копії актів органів місцевого самоврядування,прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади,мають надсилатися дооргану, що здійснює контроль, не у триденний термін, а протягом 10 днів з дня їх прийняття. По-третє, було також внесено доповнення, що уразі виявлення невідповідності акта органу місцевого самоврядування, прийнятогоз питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, законодавству орган, що здійснює контроль, протягом трьох місяців надсилає органу місцевогосамоврядування повідомлення про невідповідність цього акта.По-четверте, встановлено, що виконавчі органи сільських, селищних і міськихрад зобов’язані надсилати інформацію про виконання делегованих повноваженьорганів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль, не щоквартально, аодин раз на півріччя до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом. Форму такоїінформації затверджує керівник органу, що здійснює контроль. По-п’яте, право приймати рішення щодо проведення комплексних перевірок здійснення виконавчимиорганами сільських, селищних і міських рад делегованих повноважень органів виконавчої влади та заслуховування інформації посадових осіб місцевого самоврядування про стан виконання повноважень органів виконавчої влади було надано, крім

Кабінету Міністрів України, також Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям. Такі перевіркиможуть проводитися за участю територіальних органів центральних органів виконавчої влади.По-шосте, максимальна тривалість терміну проведення перевірки зменшена з10 до 5 робочих днів. По-сьоме, доповнено, що результати перевірки, у разі потреби,мають виноситися не лише на розгляд сесії відповідної ради та доводитися до відоманаселення шляхом опублікування у місцевих засобах масової інформації, але й розглядатися виконавчим органом ради [6].