Критерии и показатели эффективности управления государ-ственной и муниципальной собственностью

Оглавление

Введение 3

Содержание процесса государственного и муниципального управления собственностью 4

Цели, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью 6

Основные критерии эффективности управления государственной собственностью 8

Заключение 19

Список литературы 20

Введение

Проблемы эффективности государственного управления собственностью в первом ряду тех, которые находятся в  центре внимания современной науки  и практики.

Требования эффективного управления государственной собственностью постоянно  находятся в числе первоочередных, предъявляемых обществом к избранным  органам государственной власти, и, соответственно, находят отражение  в числе первоочередных решаемых ими проблем. В российских условиях они имеют определенную специфику  и приобретают, в известной мере, еще большее значение. Это обусловлено  наличием крупнейших в мире ресурсов недр и земельной недвижимости и, одновременно, не удовлетворяющим общество уровнем качества жизни, крайне недостаточным  инфраструктурным развитием обширных территорий страны и ее регионов, а  также сложившимся за многие десятилетия  сложным менталитетом граждан по отношению к народной собственности. Тезисы об эффективном управлении, использовании, охране и распоряжении государственной собственностью в  той или иной форме присутствуют в программах всех политических партий и выступлениях лидеров страны. 

Управление собственностью заключается  в целенаправленной скоординированной  деятельности различных категорий  менеджеров, обладающих соответствующими полномочиями от имени наделенных определенными  правами субъектов собственности - органов федеральной, региональной и муниципальной власти, юридических  и физических лиц. Эффективное управление позволяет максимизировать результаты владения, пользования и распоряжения объектами собственности, в рамках законодательно установленных ограничений. 

Вопросам эффективного управления посвящена достаточно обширная отечественная  и зарубежная литература по теории и практике управления в различных  областях деятельности, для разных уровней и форм собственности, видов  систем и объектов управления производственного, организационно-технологического, социально-экономического и иных типов. Поэтому, исследуя проблему эффективного управления государственной  собственностью (или, более конкретно, различными видами объектов государственной  собственности), ориентируясь на базовые  принципы общей теории управления, относящиеся к эффективности, при  их адаптации следует учитывать  особенности государственного управления и специфические свойства различных  видов объектов государственной  собственности.

Содержание  процесса государственного и муниципального управления собственностью

Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Сейчас, не смотря на тотальную приватизацию всего и вся, государство и  муниципалитеты остаются крупными собственниками имущества. Вопросы формирования, эффективного управления и распоряжения муниципальной  собственностью, поэтому являются весьма актуальными в нынешних экономических  условиях.

Экономический механизм управления собственностью города представляет собой комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества.

Система управления муниципальной  недвижимостью имеет свою специфику, определяемую в основном спецификой использования муниципальной недвижимости.

Критерием эффективности использования  муниципального имущества может  выступать рациональность размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города, а также сочетания общегородских  и местных интересов природопользования, экологической безопасности и т.д.

Выделяют три аспекта, с позиций  которых оценивается эффективность  использования муниципальной недвижимости: земельный; градостроительный; природоохранный.

С позиций первого аспекта эффективность  выражается максимальной суммой собираемых земельных платежей, с позиций  второго – созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса города; с позиций третьего – максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, положительно сказывающегося, в конечном итоге, на здоровье населения.

На основании оценки эффективности  использования объектов муниципальной  недвижимости можно проводить планирование вариантов использования объектов недвижимости (продажа, сдача в аренду, передача в управление, передача в  залог, внесение в качестве вклада в  уставный капитал создаваемого общества).

Общим основанием для планирования проведения любого из перечисленных  мероприятий является определение  реальной рыночной стоимости объекта  недвижимости. Основным критерием отбора варианта является максимальный доход  от реализации того или иного варианта использования объекта недвижимости.

Бюджетная эффективность организаций, использующих городское имущество, а также организаций, в уставном капитале которых есть доля муниципалитета, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды города за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости имущества, принадлежащего муниципалитету.

Формирование реальных схем управления государственной собственностью следует  осуществлять исходя из принципов эффективного менеджмента, используя базовые  положения гражданского и хозяйственного законодательства. Практическая реализация этих задач одновременно может служить  своеобразной проверкой создаваемых  механизмов управления, которые осуществляются в рамках единого замкнутого процесса управления.

Одна из главных особенностей управления федеральной собственностью заключается  в том, что эта собственность  отличается абсолютным масштабом обобществления, затрудняющим реализацию оперативных  управляющих воздействий собственника на объекты собственности.

Поэтому при управлении федеральной  собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным юридическим или физическим лицам, что позволяет локализовать управляющие  воздействия на них.

Проблема — в особенности  государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления, прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем  также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным  выражением общественных интересов  социальных групп и граждан.

Поэтому содержательное определение  понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты — выпуск”, а  представляет собою элемент управляющей  деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

“Общественные цели” — в конечном счете — это политически значимые цели; “результаты” — объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением  общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); “государственные ресурсы” — экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

Специфическое содержание понятия  “эффективность государственного управления”  можно также определить через  модель — соотношение “вход-выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления как ее части.

На “входе” системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие  принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта — легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает  государство для реализации возможных  решений.

На “выходе”: реальное изменение  объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной  модели “вход-выход” формируются и  действуют подсистемы, дублирующие  системную в применении к анализу  эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов  государства по отношению к другим органам, так и внешней — по отношению к обществу или его  части.

В таком контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная эффективность”.

Первая характеризуется показателями результативного решения части  проблем, отдельных составляющих общей  цели; вторая — показателями успешного  решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта.

Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие  трактуется преимущественно как  “полная эффективность”. 

Цели, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью

Функция управления федеральной собственностью имеет несколько аспектов. С одной  стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим  нормы хозяйственного законодательства. Эта часть функции управления экономикой определяется как нормативная.

С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты  собственности которого функционируют  в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным  в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций  государства определяется как продукционная.

Реализация нормативной функции  управления достигается формированием  институциональных объектов, к числу  которых относятся органы федерального управления (в т.ч. функциональные министерства), организации и некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной  собственности обеспечивает решение  различных задач, к числу которых  можно отнести поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения  и образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной власти и  т. д.

Одна из главных задач управления госсобственностью - обеспечить формирование предпосылок научно-технического прогресса  в виде комплекса общеприменимых технологий, которые после их коммерческой адаптации могут создать стратегические конкурентные преимущества отечественным  фирмам.

Продукционное управление объектами  госсобственности должно быть направлено на их структурное развитие (в том  числе через взаимодействие с  негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной  активности и повышения конкурентного  потенциала путем формирования соответствующих  конкурентных структур.

Это обстоятельство сегодня является одним из наиболее значимых для повышения  инвестиционной привлекательности  таких фирм. Необходимый толчок в  системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных, факторов дает система  государственных интересов, вводя  соответствующие ограничения природопользования.

С учетом этого вывода может быть сделана конкретизация задач  управления федеральной собственностью[4]. Содержательно эти задачи должны быть направлены на достижение стратегических и тактических целей развития национального хозяйства.

Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется особенностями  текущего состояния экономики на современном этапе. Денежные доходы государства как владельца в  виде части прибыли и платежей в бюджет входят в доходную часть  федерального бюджета; другая часть  дохода, выраженная в форме приращения ценности имущества, соответствует  росту ценности федерального имущества  без инвестиций из федерального бюджета.  

Основные  критерии эффективности управления государственной собственностью

Определив понятие “эффективность государственного управления”, необходимо перейти к выяснению основного  вопроса — о критериях эффективности. В нем — суть проблемы.

Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается  эффективность системы управления в целом, а также отдельных  управленческих решений. Стержневым элементом  данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл  предопределяет неоднозначность процедуры  оценивания людьми результатов и  последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта[5].

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных  органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных  институтов. А руководителям и  государственным служащим нужна  для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности — это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” — термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).

Каждой политической системе присуща  своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического  творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений  между его членами. Система ценностей  конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Базовые ценности современного Российского  государства — это политическая демократия (народовластие), суверенитет  государства, его целостность и  безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы  человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

Все они заложены в критериях  определения эффективности главных  направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом  решений. Формулируемые правящими  элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и  закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный  характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем  меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами  “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.

В основе критериев эффективности  — принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального  и государственного управления, и  средствами регулирования связи  между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией  функций системы управления и  стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных  ранее принципов управления мы ни взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной рациональности, единства централизации и децентрализации  власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может  выступать критериальным признаком оценивания эффективности.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы  субъективных ценностей, выраженных в  идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего  субъекта — политическом курсе, в  концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные  интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их, прежде всего, от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы — все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему — естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации — один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте  есть процедура сравнения результатов  тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания — это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций.

Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и  общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными  ресурсами, между показателями на входе  и на выходе управляющей системы  детерминируются неадекватностью  целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Соответствие результатов решений  ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным  возможностям их удовлетворения не наступает  спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.

Описанная процедура оценки эффективности  управления позволяет понять ее отличие  от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения  намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное  здесь — показатель того, насколько  решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства  и общества, их возможностям и объективным  потребностям, в какой мере затраченные  усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.

В зависимости оттого, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием.

Если в качестве показателя эффективности  управления принимается соответствие результатов исполнения решения  поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу — “затраты-выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.

Рассмотренные критерии эффективности  государственного управления являются общими, в том смысле, что могут  применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов  критериев приложим к анализу  решений различных уровней, масштабов  и значимости для государства  и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику  оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов  власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых  проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его  сферах.

 
Таблица 1. Система критериев  государственного управления

Об эффективности таких решений  некорректно судить по отдельным  положительным результатам, равно  как и по выявленным потерям. То и  другое ощущается и осмысливается  правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение  длительного периода.

Тем более невозможно выразить эти  результаты и ожидаемые последствия  в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся  и возможные результаты через  призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий — также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель — соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”.

Хотя понимание государственных  интересов — тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться  количественными методами и качественными  характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан — избирателей, состояния здоровья.

Эффективность многих государственных  решений высшего и регионального  уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях  последние могут выполнять вспомогательную  роль. К примеру, действенность реформы  российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных  средних школ и техникумов в энное  число гимназии, колледжей и лицеев.

Главное — в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных  учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы  следует.

Относительно прагматического  критерия эффективности. Оценка действенности  отдельных конкретных решений органов  управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым  смыслом и вездесущим дефицитом  ресурсов.

Подобный подход властей к системе  высшего образования и к науке  поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее  завоеванных приоритетов. По некоторым  данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков  работают за рубежом.