Межбюджетные отношения. 2. 2

 

Содержание

Введение………………………………………………………………………...3

1.Сущность и принципы построения межбюджетных отношений в России4

2.Формы финансовой помощи территориальным бюджетам……………..7

3.Порядок формирования федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), муниципальных финансов……………………….13

4.Предоставление субвенций территориям из федерального бюджета….17

Заключение…………………………………………………………………….25

Список используемой литературы………………………………………......27 
Введение

 

В последние  годы субъекты Российской Федерации  получают все больше полномочий, в  первую очередь в сфере социальной политики, однако этот положительный  процесс не сопровождается соответствующим  расширением финансовых возможностей. Вследствие этого переданные в ведение  региональных властей права не реализуются  полностью, что в свою очередь  обостряет социальную напряженность, усиливает противоречия между федеральными и региональными структурами  власти, поддерживает региональный сепаратизм. В конечном счете, это опасно для  федеративного государства. Поэтому  упорядочение финансовой поддержки  субъектов РФ и межбюджетных отношений  в целом является важным условием дальнейшего углубления экономических  реформ и укрепления российской государственности  на основе принципов демократии и  федерализма.

Таким образом, бюджетное регулирование  в современной России сопряжено  с расширением налогово-бюджетных  полномочий региональных и местных  властей и повышением ответственности  за их использование при одновременном  поддержании конкурентной среды, "жестких" бюджетных ограничений и возможном  увеличении доли федерального бюджета  в доходах консолидированного бюджета.

 

 

1. Сущность и принципы построения межбюджетных отношений в России

 

Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между  органами власти и управления всех уровней по поводу разграничения  и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности  органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. Совокупность их основывается на бюджетном федерализме.

Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений  органов власти и управления различных  уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Конкретные воплощения концепции  бюджетного федерализма опираются  на определенное сочетание двух взаимодополняющих  тенденций: конкуренции между региональными  органами власти на рынке социальных услуг и выравнивания условий  этой конкуренции и обеспечения  на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов. Модель бюджетного федерализма включает 3 составляющие [3, c. 54]:

• полномочия по расходам уровней власти разграничены;
• наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;
• территориальные дисбалансы сглаживаются бюджетными трансфертами, обеспечивающими стандарт государственных услуг.

В мировой практике используются два  типа моделей бюджетного федерализма.

1. Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты - налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения. В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и др. странах.

2. Кооперативная. Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и др. страны Европы.

В РФ применяется прагматическая модель межбюджетных отношений кооперативного типа.

Межбюджетные отношения базируются на следующих принципах:

1. распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
2. разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
3. равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;
4. выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;
5. равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Центральное место в процессе выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  РФ занимает Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального  развития аккумулирует средства для  финансирования федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и других капиталовложений. Фонд развития региональных финансов создан для финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействия реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических реформ. Фонд компенсаций и Фонд со финансирования социальных расходов поддерживают федеральные и региональные социальные программы и федеральные мандаты. Фонды консолидированы с бюджетом и формируются за счет его доходов [7, c. 43].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Формы финансовой помощи территориальным бюджетам

 

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляется  в форме: дотаций или субвенций  на выравнивание уровня минимальной  бюджетной обеспеченности; субвенций  и субсидий на финансирование отдельных  целевых расходов.

 

Рис. 1. Формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов  РФ

 

 

Экономическая сущность и необходимость  предоставления дотаций на обеспечение  сбалансированности региональных бюджетов заключается в том, что с одной  стороны, на оказание финансовой помощи субъектам Федерации для решения  тех задач, на которые дотации  выделяются.

Но с другой стороны, результатом  существования дотаций на обеспечение  сбалансированности региональных бюджетов, причем во все возрастающих объемах, является существенное снижение "прозрачности" и предсказуемости межбюджетных отношений [7, c. 34].

Дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов во многом дублируют  дотации на выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности регионов (из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  РФ – ФФПР), что, во-первых, само по себе делает систему финансовой помощи регионам неоправданно запутанной. Во-вторых, необходимость  дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов ставит под сомнение разумность методики распределения  дотаций ФФПР. Если необходимо дополнительными  дотациями корректировать расчеты  в рамках ФФПР, то лучше изменить непосредственно методику распределения  дотаций ФФПР.

Структура дотаций на обеспечение  сбалансированности региональных бюджетов определяется каждый год по-новому, причем по далеко не всегда очевидным  мотивам. Более того, распределение  дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов утверждается всего  лишь распоряжениями Правительства  РФ – в отличие от большинства  других видов финансовой помощи, распределение  которых по субъектам Федерации  прописывается в ежегодных законах  о федеральном бюджете. Появилось  уже 5 распоряжений Правительства РФ о выделении регионам дотаций  на обеспечение сбалансированности, причем в 4 из них регионам было предложено направить дополнительно получаемые средства на обеспечение равной доступности  транспортных услуг на территории соответствующего субъекта Федерации для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (вообще сам по себе факт принятия решений о выделении дотаций с предложением направить средства на конкретные цели является странным, поскольку дотации являются нецелевой финансовой помощью).

Выше были названы проблемы межбюджетных отношений, относящиеся только к  дотациям на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов. К системе  межбюджетных отношений в целом  есть и гораздо более весомые  претензии, основной из которых является отсутствие стимулов для экономического развития ни у благополучных, ни у  проблемных регионов.

В мировой  практике существуют два основных способа  межбюджетного выравнивания — это, во-первых, выравнивание региональных бюджетных доходов и, во-вторых, выделение  финансовой помощи для покрытия разницы  между прогнозным объемом доходов  и нормативным объемом расходов. Часто первый способ называют доходным, а второй — расходно-доходным выравниванием.

Доходное  выравнивание традиционно считается  самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств  федеральной финансовой помощи регионам. Он подразумевает предоставление ресурсов только в зависимости от дифференциации по регионам среднедушевых налоговых  доходов (или всех среднедушевых  доходов). Такое доходное выравнивание может базироваться на учете отклонения скорректированных отчетных или  прогнозных доходов субъекта Федерации  от некоторого уровня, например, среднего по Российской Федерации. Альтернативным методом выравнивания может служить  перераспределение ресурсов, основывающееся на оценке имеющейся налоговой базы (налогового потенциала), например, на оценке валового регионального продукта, или показателе доходов в регионе, опирающемся на данные сводного финансового баланса. В таком случае федеральная помощь выделяется для выравнивания регионального фискального потенциала.

Заметим, что  может иметь место выравнивание доходов регионов в смысле обеспечения  каждому из них некоторого минимального уровня доходов, величина которого определяется наличием средств в Фонде поддержки, так и выравнивание в смысле разделения средств Фонда финансовой поддержки  пропорционально отклонению фактических  душевых бюджетных доходов регионов от среднего (или какого-либо еще  заранее заданного уровня) [6, c. 17].

Принципиальным  преимуществом применения на практике методики доходного выравнивания при  распределении федеральной финансовой помощи является фактический отказ  центральных органов власти от обязательств по финансированию региональных бюджетных  расходов. При выравнивании доходных показателей федеральный центр  несет ответственность только по обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право  региональным властям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, — принимать  на себя обязательства по их финансированию.

Второй возможный  вариант распределения средств  Фонда финансовой поддержки регионов основывается на так называемом расходно-доходном выравнивании. В этом случае определение  долей регионов в Фонде учитывает  потребности региона в осуществлении  бюджетных расходов. При этом главной  проблемой становится определение  обоснованных расходных потребностей региональных и местных органов  власти.

Среди наиболее простых методов можно выделить выравнивание, учитывающее только численность  населения отдельных регионов и  его половозрастную структуру, а  также выравнивание на основе различий между регионами по стоимости  стандартной потребительской корзины  или величины прожиточного минимума.

Существуют  и более сложные подходы к  расходно-доходному выравниванию. Может  быть предложено выравнивание, основанное на разделении Фонда финансовой поддержки  субъектов Федерации на две части, одна из которых распределяется исходя из цели доходного выравнивания, другая — на основе отклонения нормативных  расходов (рассчитанных на основе государственных  стандартов) в регионе от средних (нормативных) по России или на основе отклонения нормативных расходов от прогнозных доходов субъекта Федерации [10, c. 20].

Другой метод  реализован в используемой в 1994-1998 годах  методике распределения федерального Фонда финансовой поддержки регионов, основанной на распределении средств  Фонда пропорционально нехватке прогнозируемых доходов субъектов  Федерации для финансирования его  нормативных расходов, рассчитанных путем корректировки фактических  базовых расходов субъектов Федерации (за базу взят 1991 год) с учетом действующего федерального законодательства, регламентирующего  расходные обязательства региональных бюджетов.

Такой подход может быть радикальным образом  усовершенствован, если нормативные  обоснованные потребности регионов в расходах определять на основе государственных  стандартов в области образования, жилищно-коммунального хозяйства  и социального обеспечения. Кроме  того, для депрессивных регионов можно  выделить защищенную часть трансферта, рассчитываемую таким образом, чтобы  обеспечить выравнивание разрыва между  прогнозируемыми доходами и нормативными расходами до уровня не большего, чем некоторая доля (например, 50%) нормативных расходов в регионе.

Еще одним  вариантом доходно-расходного выравнивания является методика, основывающаяся на сопоставлении нормативных расходов бюджета субъектов Федерации, рассчитанных на основе государственных стандартов с единым, нормативным уровнем  их финансирования, выраженным, например, через долю налоговых поступлений  в валовом региональном продукте.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Порядок формирования федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), муниципальных финансов

 

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации - регионов создается  и распределяется с целью выравнивания доступа граждан к основным бюджетным  услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации [5, c. 13].

Средства  ФФПР распределяются на основе сопоставления  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации, измеренной величиной  приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые  ресурсы субъекта Российской Федерации - основанная на объеме и структуре  валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов  консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в прогнозируемом году.

Удельные  валовые налоговые ресурсы рассчитываются по формуле [18, c. 24]:

 

ВНРi = a * ИНПi,

 

где a - прогнозируемый на год средний уровень налоговых  доходов субъектов Российской Федерации  в расчете на душу населения;

ИНПi - индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации.

Показатель  удельных валовых налоговых ресурсов используется только для сопоставления  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации и не является прогнозируемой (планируемой, рекомендуемой) оценкой налоговых доходов субъектов  Российской Федерации в расчете  на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению  со средним по Российской Федерации  уровнем) количественная оценка возможностей экономики региона, с учетом ее уровня и структуры развития, генерировать налоговые доходы, поступающие в  консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Для приведения удельных ВНР к сопоставимому  виду их значение делится на индекс бюджетных расходов.

Индекс бюджетных  расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных  средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Российской Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению  со средним по Российской Федерации  уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Индекс бюджетных  расходов и определяемые при его  расчете условно-нормативные расходы  используются только для сопоставления  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации в рамках настоящей  методики и не являются прогнозируемой (планируемой, рекомендуемой) оценкой  расходов (финансовых обязательств) консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации.

Распределение средств ФФПР проводится по двум направлениям.

Первая часть  ФФПР (80%) распределяется между субъектам  Российской Федерации, для которых  приведенные к сопоставимому  виду удельные ВНР не превышают среднего по Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных  удельных ВНР от среднего по субъектам  Российской Федерации уровня.

Вторая часть  ФФПР (20%) распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к  сопоставимому виду удельные ВНР  наименее обеспеченных регионов (после  распределения первой части ФФПР) до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня.

Первая часть  ФФПР рассчитывается по формуле [8, c. 125]:

 

T1 = w * ФФПР * Di / дельтаDi,

 

где w - доля первой части ФФПР в общем, объеме ФФПР;

ФФПР - общий  объем ФФПР (без финансовой помощи Чеченской республике);

Di - объем  средств, необходимый для доведения  приведенных удельных ВНР по  данному субъекту Российской  Федерации до среднего по Российской  Федерации уровня (при условии,  что Di >0);

Дельта Di - суммарный  объем средств, необходимый для  доведения приведенных удельных ВНР до среднего по Российской Федерации  уровня (по субъектам Российской Федерации, для которых Di > 0).

Объем средств, необходимый для доведения приведенных  удельных ВНР данного субъекта Российской Федерации до среднего по Российской Федерации уровня рассчитывается по формуле(25, С. 26):

 

Di = a * (1 - ИНПi / ИБРi )* ИБРi * Ni,

 

где a – средний  по субъектам Российской Федерации  уровень налоговых доходов в  расчете на душу населения, прогнозируемый на 2002 г. (6 788,3 руб. на чел.);

ИНПi – индекс налогового потенциала для данного  субъекта Российской Федерации;

ИБРi – индекс бюджетных расходов для данного  субъекта Российской Федерации;

Ni – численность  населения данного субъекта Российской  Федерации (здесь и далее - без  ЗАТО и г. Сочи);

Вторая часть  ФФПР рассчитывается по формуле [18, c. 27].:

 

T2 = х - (a*ИНПi + t1)/ИБРi * ИБРi * Ni,

 

где x – максимальный уровень, до которого может быть проведено  повышение удельных приведенных  ВНР;

a – средний  по субъектам Российской Федерации  уровень налоговых доходов на  душу населения;

t1 – первая  часть ФФПР данному субъекту  Российской Федерации в расчете  на душу населения;

ИНПi – индекс налогового потенциала для данного  субъекта Российской Федерации;

ИБРi – индекс бюджетных расходов для данного  субъекта Российской Федерации;

Ni – численность  населения данного субъекта Российской  Федерации.

Итоговый  объем средств субъекту Российской Федерации из ФФПР определяется суммированием  первой и второй частей.

В составе  средств ФФПР выделяются субсидии на закупку и доставку продукции  в районы с ограниченными сроками  завоза и субвенции на компенсацию  тарифов на электроэнергию территориям  Дальнего Востока и Архангельской  области.

 

 

 

 

 

 

4. Предоставление субвенций территориям из федерального бюджета

 

В последние  десятилетия наиболее распространенной формой предоставления финансовой помощи территориям стали субвенции. Это  обусловлено не только ограниченностью  финансовых ресурсов, но и необходимостью более эффективного их использования  на основе целевого предоставления и  освоения денежных средств.

Предоставление  территориям субвенций регламентируется законодательными актами. В Бюджетном  кодексе РФ это отражено в гл. 16 (ст. 133, 136). В наибольшей степени  вопрос о финансовой помощи территориям  в виде субвенций рассматривается  в Законе РФ "О субвенциях республикам  в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" (от 15 июля 1992 г. № 3303-1).

В соответствии с законодательством действуют  следующие условия выделения  субвенций и ответственность  за соблюдение этих условий.

1. Субвенции  предоставляются для финансирования  конкретных мероприятий. Использование  субвенций не ведет к изменению  форм собственности на финансируемые  с их помощью объекты и проекты.

2. Орган,  предоставивший субвенции, вправе  контролировать их использование.  Получатель субвенций обязан  отчитаться об их использовании  в установленном порядке.

3. Субвенция,  не использованная в срок или  использованная не по назначению, подлежит возврату, предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. Возврат субвенции или досрочное прекращение субвенционного финансирования осуществляются на основании решения органа, предоставившего субвенцию. Решение о возврате субвенции должно быть принято на позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенции или по истечении срока отчетности.

Возврат субвенции  осуществляется в бесспорном порядке  за счет средств получателя субвенции  в трехмесячный срок после принятия соответствующего решения.

Субвенции могут  быть текущие и инвестиционные.

Текущие субвенции  вышестоящего бюджета предназначены  для выравнивания условий финансирования за счет средств территориальных  бюджетов, закрепленных за ними общегосударственных  социальных расходов. При этом к  общегосударственным социальным расходам относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному  бюджетному финансированию.

Инвестиционные  субвенции из вышестоящего бюджета  предназначены для выравнивания условий финансирования за счет средств  территориальных бюджетов закрепленных за ними общегосударственных капитальных  вложений. К общегосударственным  капитальным вложениям относятся  капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.

Для предоставления субвенций субъектам РФ из федерального бюджета согласно Закону "О субвенциях..." в федеральном бюджетные создается  фонд субвенций. [14, c. 38]

Объем и распределение  фонда субвенций федерального бюджета  рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием при постатейном  рассмотрении и утверждении федерального бюджета.

Не использованные в отчетном году или возвращенные субвенции перечисляются в фонд субвенций федерального бюджета  следующего за отчетным финансового (бюджетного) года.

Право на получение  текущих субвенций из федерального бюджета имеют республики в составе  Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, в общих доходах  консолидированных бюджетов которых  доля бюджетных доходов, необходимых  для финансирования общегосударственных  социальных расходов, превышает среднюю  по Российской Федерации.

Перечень  общегосударственных социальных расходов, гарантированные Российской Федерацией объемы и нормативы их финансирования, закрепление этих расходов за соответствующими уровнями бюджетной системы на очередной  финансовый год устанавливаются  Министерством финансов РФ и утверждаются Федеральным Собранием РФ при  рассмотрении и утверждении федерального бюджета.

Текущие субвенции  из федерального бюджета предоставляются  при условии выделения на финансирование соответствующих статей общегосударственных  социальных расходов доли доходов консолидированного бюджета республики в составе  Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов  Москвы и Санкт-Петербурга не ниже средней  по Российской Федерации.

Законом определены следующие порядок и условия  предоставления текущих и инвестиционных субвенций из федерального бюджета.

1. Запросы  органов представительной власти  республик в составе Российской  Федерации, краев, областей, автономной  области, автономных округов,  городов Москвы и Санкт-Петербурга  на получение текущих субвенций  из федерального бюджета представляются  в Федеральное Собрание и Министерство  финансов РФ до 15 августа года, предшествующего очередному финансовому  году.

Министерство  финансов РФ до 15 сентября года, предшествующего  очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собрания РФ предложения об объеме текущих субвенций из федерального бюджета республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу и их распределении по статьям общегосударственных социальных расходов, закрепленных за соответствующими бюджетами.

Текущие субвенции  из федерального бюджета, утвержденные Федеральным Собранием РФ, должны обеспечивать в республиках в  составе РФ, краях, областях, автономной области, автономных округах, городах  Москве и Санкт-Петербурге, имеющих  право на их получение, объемы финансирования закрепленных за их бюджетами общегосударственных  социальных расходов не ниже гарантированных  Российской Федерацией нормативов.

2. Инвестиционные  субвенции из федерального бюджета  могут быть предоставлены республикам  в составе Российской Федерации,  краям, областям, автономной области,  автономным округам, городам Москве  и Санкт-Петербургу, доходы бюджетов  которых согласно заключению  Министерства финансов РФ недостаточны  для финансирования закрепленных  за ними общегосударственных  капитальных вложений.

Заключения  Министерства финансов РФ о возможности  финансирования за счет средств бюджетов развития республик в составе  Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга закрепленных за ними общегосударственных  капитальных вложений представляются на рассмотрение Федерального Собрания РФ в составе обосновывающих материалов к предложениям о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета.

Инвестиционные  субвенции из федерального бюджета  предоставляются только на инвестиционные проекты и программы, прошедшие  экспертизу и получившие одобрение  Министерства экономики РФ. Условия  и порядок представления инвестиционных проектов и программ на экспертизу устанавливаются Министерством экономики РФ.