Межбюджетные отношения. 9

Введение 

Бюджет и государственная  бюджетная система в целом  являются совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения ВНП и национального дохода. Бюджет активно воздействует на все стадии воспроизводства, поэтому развитие и совершенствование бюджета следует рассматривать, прежде всего, на основе развития и совершенствования экономических отношений, которые выступают в количественной и качественной формах доходов и расходов.

Определение сущности, роли и места бюджета в системе воспроизводства служит основным методологическим пунктом развития теории бюджетного планирования и использования ее результатов в создании и совершенствовании бюджетной системы. Сущность бюджета нельзя рассматривать вне конкретных экономических условий, поскольку она зависит от системы производственных отношений, того или иного способа производства и определяется ею.

В условиях перехода к рынку бюджет является не только единственным плановым документом, утверждаемым в качестве закона, но и основой, вокруг которой организуется система финансового хозяйства в целом, финансовое планирование и прогнозирование на основе единой финансовой политики государства.

    Бюджетная система  РФ состоит из бюджетов  трех  уровней:

• Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• Второй уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• Третий уровень - местные бюджеты.

   Бюджетная классификация РФ включает:

• -         классификацию доходов бюджетов РФ;
• -         функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
• -         экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;
• -        классификацию источников внешнего финансирования дефицита
• федерального бюджета;
• -        классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;
• -        классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов;
• -        ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Определение экономической  сущности бюджета помогает понять его  роль и значение в условиях перехода к рынку. Взаимоотношения предприятий и организаций с бюджетом в этих условиях представляют собой постоянно обновляющий процесс. Экономическая сущность бюджета является отправным методологическим пунктом в совершенствовании бюджетного планирования, более полном использовании особенностей его доходов и расходов в современных условиях.

    1.   СОДЕРЖАНИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ЗАДАЧИ  БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ   

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное планирование и регулирование, представляющие собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Содержание бюджетного планирования включает также вопросы теории и методологии составления бюджетов и других финансовых планов. К бюджетному планированию относится не только составление бюджета по всем звеньям бюджетной системы, но и его исполнение. Такое определение бюджетного планирования вытекает из самого определения бюджета, данного в Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в соответствии с которым бюджет представляет собой форму образования и расходования (составления и исполнения) денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.

Непосредственное составление  бюджета на предстоящий год происходит на базе его исполнения за текущий год и тех финансовых норм и нормативов, которые доводятся до территорий, отраслей хозяйства, бюджетных учреждений.

Составление бюджета по доходам  должно учитывать действующую налоговую  систему в стране, реальную возможность мобилизации доходов по каждому виду налогов и сборов.

      Перед бюджетным  планированием выдвигаются следующие  основные задачи:     

· установление общего объема финансовых ресурсов и их распределение по отдельным направлениям, национально-государственным и административным

образованиям РФ, выявление  размеров направления собственных  ресурсов хозяйства;

·    организация работы по мобилизации денежных накоплений и других

финансовых ресурсов государства, финансовому обеспечению развития экономики, науки и социальной сферы;

·   осуществление финансового контроля за ходом выполнения бюджета.

Бюджетное планирование направлено, в конечном счете, на составление проекта бюджета. В составлении и исполнении бюджета принимают участие все органы государственной власти и управления. Непосредственно осуществляют бюджетное планирование Министерство финансов РФ, министерства финансов республик в составе РФ, финансовые управления администраций других территорий в соответствии с предоставленными им правами.

Бюджетное планирование имеет  две стадии. На первой стадии осуществляется сводное бюджетное планирование, в ходе которого определяются основные направления, пути и способы мобилизации финансовых ресурсов, изыскиваются возможности для увязки намечаемых, доходов и расходов на предстоящий год. На второй стадии производится адресное бюджетное планирование, т.е. устанавливаются конкретные связи с бюджетом отраслей народного хозяйства, непроизводственной сферы и других расходов. Здесь же определяются поступления в бюджет по каждому виду налогов и сборов.

   1. 2.   УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА                   

  Участниками бюджетного  процесса являются:               

• -        Президент Российской Федерации;
• -        органы законодательной (представительной) власти;
• -        органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);
• -        органы денежно-кредитного регулирования;
• -        органы государственного и муниципального финансового контроля;
• -        государственные внебюджетные фонды;
• -        главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• -  иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении.

Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов.

Банк Российской Федерации  совместно с Правительством России разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики государства, обслуживает денежные счета Казначейства Российской Федерации, счета государственных целевых внебюджетных фондов, счета территориальных бюджетов. Главный распорядитель бюджетных средств — это орган исполнительной власти, первый прямой получатель бюджетных средств, имеющий право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополучателям, доводит до них уведомления о бюджетных назначениях, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной для них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым использованием бюджетополучателем бюджетных средств.

  Распорядитель бюджетных средств — это орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателями, он доводит до них уведомления о бюджетных ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов бюджете получателе и, контролирует целевое использование ими бюджетных средств.

    Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) — это организация, созданная органом исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия и др.) и финансируемая в сметном порядке из бюджета или внебюджетных фондов.

   Контрольно-счетные органы (Счетная Палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

2. Планирование межбюджетных отношений

В процессе формирования доходов  и осуществления расходов между  органами государственной власти России, субъектов РФ и местного самоуправления устанавливаются межбюджетные отношения. Они базируются на определенной законом  их компетенции в области регулирования  бюджетного процесса.

Основы бюджетных отношений  заложены Указом Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с  бюджетами субъектов РФ». Они  включают следующие принципы:

• разграничение на постоянной основе и распределение согласно нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
• распределение расходов по уровням бюджетной системы;
• равенство бюджетных прав во взаимоотношениях с бюджетами более высокого уровня;
• выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Узловым моментом является обеспечение гарантий финансовой самостоятельности, бюджетного федерализма, позволяющих  региону решать социально-экономические  задачи, с изъятием при необходимости  у него излишних доходов для перераспределения.

Механизм бюджетного федерализма  в настоящее время реализуется  в форме сочетания постоянного  закрепления части налоговых  и неналоговых доходов за бюджетами  каждого уровня с ежегодными прямыми  расчетами между федеральным и региональными бюджетами по распределению доходов. Он выполняет только функции перераспределения и не решает экономических задач (перелив капитала, рабочей силы и т. д.).

 Параметры по доходам  и расходам предопределяются  первичным распределением полномочий  органов управления на каждом  уровне. Регионы получают законодательно  установленный уровень доходов  и статьи расходов для того, чтобы реализовать программы  развития территории, в том числе  и долгосрочные.

Необходимость перераспределения  обусловлена как объективными, так  и субъективными факторами. К  первым относится наличие существенных природно-экономических различий между  регионами, ко вторым — недостатки методического характера при  закреплении за бюджетами доходов.

Между регионами наблюдаются  глубокие различия по производственному  потенциалу, эффективности экономики, уровню жизни населения. Так, если весь ресурсно-сырьевой потенциал России принять за 100%, то более 50% приходится только на 10 регионов (Кемеровская область. Красноярский край, Республика Саха, Пермская область, Белгородская область. Иркутская область. Свердловская область, Мурманская область. Магаданская область. Приморский край). По производству валового регионального продукта на душу населения различия между регионами достигают 100 раз (Ямало-Ненецкий автономный округ — 456,6 тыс. руб., Ингушская Республика — 0,6 тыс. руб., Республика Саха — 18 тыс. руб.. Республика Дагестан — 1,1 тыс. руб. и т. д.). Десять регионов из ,89 производят 44% всего ВВП РФ, а 17 регионов — 58%.

Существенные разрывы  в социально-экономическом развитии регионов угрожают экономической и  политической стабильности общества, поэтому государство проводит региональную политику, нацеленную на обеспечение  равного доступа к основным социальным благам гражданам независимо от места  проживания.

Межбюджетные отношения  в связи с этим получают два  направления.

1. Образование доходной части федерального бюджета с учетом нормативного распределения налоговых и неналоговых поступлений между федеральным и региональными бюджетами.

2. Получение из федерального  бюджета регионами средств исходя  из необходимости финансирования  плановых затрат и выравнивания  социального развития.

Доходы формируются в  соответствии с бюджетным и налоговым  законодательством. Собственные доходы закрепляются на постоянной основе полностью  или частично за соответствующими бюджетами (налоговые, неналоговые поступления, безвозмездные перечисления). Регулирующие доходы образуют федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым  устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или  местные бюджеты на год, а также  на долговременной основе.

В федеральный бюджет зачисляются  налоговые доходы, за исключением  передаваемых в виде регулирующих доходов  бюджетам других уровней, неналоговые  доходы, другие перечисления. Доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам других уровней по нормативам, устанавливаемым  законом на срок не менее трех лет.

Доходы бюджетов субъектов  РФ формируются за счет собственных  и регулирующих налоговых доходов, за исключением передаваемых в порядке  регулирования местным бюджетам.

Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ включают:

• собственные налоговые доходы от региональных налогов и сборов по установленным ставкам;
• отчисления от федеральных налогов и сборов по нормативам (табл.1).

Неналоговые доходы поступают  по одним видам полностью, а по другим — по нормативам, устанавливаемым  законом. Полностью поступают неналоговые  доходы от использования имущества  в собственности субъектов РФ; от платных услуг бюджетными учреждениями в ведении субъектов РФ.

Собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных, а  также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе в процентной доле, утвержденной представительным органом субъекта РФ на срок не менее 3 лет.

Местные бюджеты формируются  за счет собственных доходов и  отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50\% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Расходы бюджетов зависят прежде всего от тех функций, которые призваны выполнять органы государственной власти и местного самоуправления. Из федерального бюджета финансируются деятельность федеральных органов власти, международная деятельность, национальная оборона, фундаментальные научные исследования, государственная поддержка важнейших отраслей, обслуживание государственного долга, федеральные инвестиционные программы и некоторые другие расходы.

                                                                                                                                                              Таблица 1

Нормативы зачислений в бюджеты  поступлений от федеральных налогов, \%

Конституция РФ возлагает  на субъекты РФ, муниципальные образования  функции, связанные с обеспечением экономического, социального развития территорий, реализацией принимаемых  законов и других нормативно-правовых актов. Для их выполнения из бюджетов субъектов РФ финансируются деятельность их органов власти, реализация региональных целевых программ, развитие предприятий  в ведении субъектов РФ, оказание финансовой помощи местным бюджетам и прочие расходы, связанные с  осуществлением полномочий субъектов  РФ. Из местных бюджетов финансируются  органы самоуправления, учреждения образования, здравоохранения, культуры, другие учреждения в муниципальной собственности, муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство, производится целевое дотирование  населения и другие расходы местного значения.

Ряд видов расходов финансируются  совместно бюджетом России, бюджетами  субъектов РФ и бюджетами муниципальных  образований: поддержка отраслей промышленности, сельского хозяйства, транспорта; правоохранительная деятельность, научно-исследовательские  работы; охрана окружающей среды; развитие рыночной инфраструктуры. Порядок согласования распределения и закрепления  расходов совместного ведения определяется Правительством РФ.

Отдельные виды расходов федерального бюджета могут передаваться в  бюджеты субъектов РФ, а отдельные  виды расходов бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Средства, переданные в качестве обеспечения  государственных полномочий, учитываются  в соответствующем бюджете как  доход в форме безвозмездных  перечислений.

В настоящее время за счет региональных бюджетов финансируются  расходы по народному хозяйству на 70%, образованию — 80, здравоохранению — 88%.

Основным содержанием  планирования межбюджетных отношений  является передача доходов в форме  финансовой помощи бюджета одного уровня бюджету другого уровня.

Видами финансовой помощи могут быть:

1. Дотации — средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

2. Субвенции — средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

3. Субсидии — средства, предоставляемые бюджету другого  уровня на условиях долевого  финансирования целевых расходов.

4. Бюджетная ссуда —  средства, предоставляемые другому  бюджету на возвратной, безвозмездной  или возмездной основах на  срок не более б месяцев  (в пределах финансового года).

Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется:

а) на выравнивание минимальной  бюджетной обеспеченности. Финансовая помощь на выравнивание минимальной  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ предоставляется в виде дотаций. Ее размеры определяются на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых Правительством РФ;

б) на финансирование отдельных  целевых расходов. На финансирование отдельных целевых расходов предоставляются  субвенции. Деньги направляются на финансирование федеральных целевых программ; капитальных  вложений; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней; других целевых расходов;

в) на финансирование кассовых разрывов. Кассовые разрывы обусловливаются  сезонным характером затрат или поступлением доходов. На покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ, предоставляются  бюджетные ссуды на возмездных и  безвозмездных условиях сроком до 6 месяцев. Если они не возвращаются до конца финансового года, то остаток  ссуды погашается за счет средств  финансовой помощи, оказываемой бюджету  субъекта РФ из федерального бюджета.

Финансовая помощь из бюджета  субъекта РФ местному бюджету может  быть оказана на аналогичные цели.

Источниками средств для оказания финансовой помощи региональным бюджетам служат создаваемые для этого специальные фонды.

1. Федеральный фонд финансовой  поддержки субъектов РФ (ФФПР) предназначается  для выравнивания их бюджетной  обеспеченности. В федеральном бюджете  на 1999 г. фонд образуется за счет 14% общего объема налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, кроме доходов, контролируемых ГТК РФ.

Формирование ФФПР осуществляется нарастающим итогом на последнюю  отчетную дату, предшествующую планируемому месяцу, исходя из фактических поступлений  в федеральный бюджет налоговых  доходов, с одновременным уточнением плановых показателей по субъектам  РФ.

Распределение средств ФФПР осуществляется на основе нормативно-долевого метода расчетов. Исходной информацией  служат данные за предыдущие годы с  учетом индексации и дополнительных расходов согласно принятым за прошедший  период решениям;

по доходам — данные за предшествующие плановому 1—2 года. Критерием выступает сложившаяся разница между среднедушевыми бюджетными доходами в целом по России и субъекту РФ. Если этот показатель в регионе ниже, чем по России, то он получает право на трансферт из ФФПР. Конкретная для региона величина определяется исходя из соотношения доходов и расходов бюджета региона и аналогичного показателя по РФ. Правда, такие расчеты законодательной силы не имеют, что оставляет почву для торга, лоббирования. Но в любом случае должна обеспечиваться обоснованная потребность каждого субъекта РФ в расходах (на душу населения) для финансирования здравоохранения, образования, содержания жилищно-коммунального хозяйства, рассчитанных по единой методике, но с учетом природно-экономических условий субъектов РФ.

В федеральном бюджете  на 2010г. доли субъектов РФ в ФФПР составили: наибольшие — Дагестан — почти 7%, Алтайский край — 6,2, Приморский край — 4%; наименьшие — Вологодская область — 0,15%, Белгородская — 0,23, Ненецкий национальный округ — 0,12%.

Средства выделяются только регионам, выполняющим требования бюджетного и налогового законодательства. Субъекты РФ, определяющие особенности своих  финансовых взаимоотношений с федеральными органами на основании двухсторонних  договоров (соглашений), могут получать средства из ФФПР в виде субвенций  в соответствии с указанными договорами.

Размер перечисленных  средств субъектам РФ уменьшается  на стоимость имущества, передаваемого  на договорной основе из федеральной  собственности в собственность  субъектов РФ, а также на стоимость  находящихся в федеральной собственности  акций, переданных на договорной основе субъектам РФ для последующей  продажи.

Правительство РФ разрабатывает  комплекс мер, способствующих повышению  заинтересованности субъектов РФ в  максимальной мобилизации их финансовых ресурсов, оптимизации расходов и  снижении дефицита бюджетов и усилению контроля уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

1.2. Фонд целевых субвенций (ФЦС).

Фонд целевых субвенций (ФЦС) образован в составе расходов федерального бюджета (на 2010 г. — в сумме 7,1 млрд руб.). Средства фонда направляются на:

• обеспечение финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;
• оказания дополнительной финансовой помощи высокодотационным субъектам РФ;
• финансирование программ по развитию регионов;
• компенсацию тарифов на электроэнергию ряду территорий.

Однако сложившийся механизм не полностью решает задачи межбюджетных отношений по выравниванию условий  для социального развития, компенсации  расходов региональных бюджетов. Налоговые  доходы между федеральным и региональными  бюджетами распределяются в пропорции 40 : 60 и даже 38 : 62 в пользу регионов. Но средств ФФПР явно не хватает и деньги регионам выделяются из федерального бюджета еще по многим программам: покрытия расходов на социальную сферу и жилой фонд (для органов местного самоуправления), целевые средства, снабжение районов Крайнего Севера и др. Отдельные регионы пользуются привилегиями. Так, Карелия получила статус района Крайнего Севера и оставляет на своей территории 90% собираемых налогов и т. д. По ряду регионов финансовая помощь составляет 70—80% доходов их бюджетов. Образуются крупные встречные финансовые потоки.

В 2004 г. трансферты из федерального бюджета получали 64 региона, в 2007 г. — 81 регион. Почти все регионы получают средства из федерального бюджета, т. е. являются реципиентами. И почти все отчисляют по 40—45% сумм собираемых налогов в федеральный бюджет. Регионов-доноров имеется немного, так как велика концентрация налоговых поступлений в небольшом их числе; 10 регионов формируют 50% доходной части федерального бюджета, а Москва, Московская и Самарская области — почти 35%.

Механизм бюджетного федерализма  не работает надежно из-за отсутствия четких его критериев, выделения  регионам недостаточной доли регулирующих доходов, несовершенства методики распределения  средств. Фактически средства бюджетам другого уровня передаются самым  простым способом — на разницу  между наличием собственных средств  и требующимися суммами расходов. Это не стимулирует расширение собственной  доходной базы регионов, работу по сбору  налогов, так как прирост доходов  по сравнению со среднероссийским уровнем попадает под перераспределение. Кроме того. Центр не должен отвечать за финансовые обязательства регионов, не согласованные с ним (сверх тех, которые предусмотрены федеральным законодательством).

Постановлением Правительства  РФ от 30 июля 1998 г. № 862 утверждена Концепция  реформирования межбюджетных отношений. Основой для построения более  эффективной их модели становятся показатели валового регионального продукта, уровня бюджетной, в том числе социальной, обеспеченности населения регионов, программное финансирование под  обязательства по целевому использованию  средств, применение связанных трансфертов.

Критериями финансовой помощи регионам признаются бюджетные нормативы, гарантирующие минимальную бюджетную  обеспеченность для финансирования государственных и муниципальных  услуг на уровне, предусматриваемом  минимальными государственными, прежде всего, социальными стандартами.

Минимальная бюджетная обеспеченность отражает минимально допустимую стоимость  услуг органами управления в расчете  на душу населения за счет бюджетов. Минимальные государственные стандарты  гарантируют гражданам услуги на безвозмездной основе за счет бюджетов всех уровней.

Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных  социальных стандартов устанавливаются  законом и определяются возможностями  консолидированного бюджета РФ. Они  дифференцируются по регионам с учетом их объективно обусловленных особенностей.

Финансирование расходов по обеспечению минимальных государственных  социальных стандартов является приоритетным. Пока оно не достигло уровня минимальной  бюджетной обеспеченности, в проект бюджетов не включаются другие расходы. Стандарты используются только для  расчетов финансовой помощи и не предопределяют уровень и структуру бюджетных  расходов субъектов РФ.