Межбюджетные отношения. 6

Введение

В условиях федеративного государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения модели межбюджетных отношений относится к числу самых актуальных. В настоящее время идет поиск динамичного равновесия между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления применительно к бюджетной сфере.

Эти отношения определяются бюджетным устройством. Они должны строиться на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов, на основе которых ставится задача достижения оптимального взаимодействия всех бюджетов и придания этому взаимодействию характера системности.

Проблемы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений представлены в исследованиях отечественных и зарубежных ученых и практиков. Среди работ в этой области следует отметить работы  
Альтузиса И., Богачевой О., Бушмина Е. В., Гамильтона А., Игудина А. Г., Лайкама К., Лексина В. Н., Лушина С. И., Лыковой Л. Н., Павловой Л. П., Панскова В. Г., Подпориной И. В, Поляка Г. Б., Рефьюза Р.,  
Родионовой В. М., Романовского М. В., Сабанти Б. М., Садкова В. Г.,  
Уаттса Р., Хурсевича С. Н., Черника Д. Г., Швецова А. Н.

Работы этих авторов посвящены отдельным вопросам межбюджетных отношений, в связи с чем они недостаточно полно отражают их состояние в современных условиях. В исследованиях не всегда увязываются вопросы межбюджетных отношений с принципами бюджетного федерализма. Кроме того, отсутствуют работы, рассматривающие проблемы межбюджетных отношений с учетом тенденций регионализации и значительных различий в условиях развития субъектов РФ.

Особая актуальность проблемы развития межбюджетных отношений на современном этапе их развития определила выбор темы, постановку цели и задач данной работы.

Цель работы состоит в исследовании действующей системы межбюджетных отношений между уровнями бюджетной системы РФ с целью выявления ключевых проблем и определение стратегических направления их решения на современном этапе.

Для достижения цели в работе поставлены и решены следующие задачи:

• изучить сущность бюджетного федерализма;
• рассмотреть содержание, принципы и особенности межбюджетных отношений в России;
• исследовать ключевые проблемы межбюджетных отношений;
• определить стратегические направления дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в РФ.

1 Сущность бюджетного  федерализма в России

Впервые проблемы межбюджетных отношений начали исследовать американские ученые, которые и ввели термин «бюджетный федерализм». Под бюджетным федерализмом понимается автономное функционирование бюджетов отдельных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанное на следующих принципах:

1.  самостоятельность бюджетов разных уровней;

2.  право на компенсацию  расходов, возникающих в результате  решений, принятых вышестоящими  органами власти и управления; праве предоставления налоговых  льгот только за счет собственных  доходов и т.д.;

3.  законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

4.  соответствие финансовых  ресурсов органов власти и  управления выполняемым ими функциям;

5.  нормативно-расчетные  методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи;

6.  наличие специальных  процедур предотвращения и разрешения  конфликтов между различными  уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных  решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Бюджетный федерализм – понятие, отражающее организацию финансовой системы в странах с федеративным устройством, в рамках которой определены принципы и методы распределения доходов и расходов между уровнями власти.

В 1994 г. была предпринята первая попытка реализации в России принципов бюджетного федерализма. Инициатором и руководителем первого проекта был С. В. Алексашенко, тогда заместитель министра финансов.

Этому предшествовала волна сепаратизма, прошедшая по Российской Федерации после распада СССР, угрожавшая целостности страны. Республики в составе Российской Федерации, прежде всего Татарстан, Башкирия, Якутия добивались большей самостоятельности и подписали с Федерацией договоры о разграничении полномочий, позволявшие им перечислять в федеральный бюджет меньше, чем другие, или вовсе ничего не перечислять. Такое положение отчасти сохранялось до 2000 г.

Международный опыт различает несколько вариантов бюджетного федерализма с точки зрения распределения доходов.

Вариант I – американский – закрепление определенных доходных источников за видами бюджетов: один налог – один бюджет. Так, в США за федеральным бюджетом закреплены подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций (налог на прибыль); за бюджетами штатов – как правило, налоги с продаж и на имущество.

Вариант II – германский – разделение (расщепление) поступлений от всех или большинства основных налогов между видами бюджетов в определенном процентном соотношении, например 50:50.

С самого начала было ясно, что в условиях слабости государства американский вариант нам не подходит. Иначе при полном сборе в региональные бюджеты федеральный бюджет мог бы не получить ничего. Более подходящий вариант – германский или смешанный, с учетом российских традиций. Суммы помощи (трансферты), выделяемые регионам, определялись с учетом бюджетной обеспеченности (доходы регионального бюджета на душу населения) региона по отчету 1991 г. Другие налоги закреплялись: подоходный налог и налог на имущество за региональными бюджетами (по традиции), доходы от внешней торговли, акцизы – за федеральным бюджетом.

Это был первый опыт построения правил, в которые многосложная российская жизнь не вписывалась. Главная проблема – огромные различия между регионами, необходимость крупномасштабного перераспределения средств через федеральный бюджет, чтобы хоть как-то выровнять ситуацию, поддержать цивилизованные социальные стандарты во всех частях страны и тем самым создать предпосылки для укрепления ее целостности.

В июле 1998 г. был принят Бюджетный кодекс, а в августе правительство Кириенко одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999-2001 годы. Этими документами были разграничены расходные и доходные полномочия федерального и региональных бюджетов, определен состав федеральных, региональных и местных налогов. Федеральными считаются налоги, принимаемые федеральным законодательством. В то же время доля от федеральных налогов (НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц и др.) может поступать в другие виды бюджетов.

Со сменой политического руководства в 2000 г. вопросы бюджетного федерализма стали решаться во многом иначе, прежде всего потому, что безусловная легитимность нового президента и его решимость ввести в приемлемые рамки своеволие губернаторов резко усилили позиции федерального центра и позволили сломить сопротивление введению достаточно жестких и единых правил. В итоге концепция реформирования межбюджетных отношений 1998 г., основанная на нормативном подходе, в 1999-2000 гг. была реализована с определенными модификациями.

В мае 2001 г. Правительство одобрило Программу развития межбюджетных отношений до 2005 года. Ключевой проблемой действующей системы являются несоответствия между распределением бюджетных ресурсов, полномочиями и ответственностью. При этом следует иметь в виду особенность российского федерализма, носящего конституционно-договорной характер. Существует практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и субъектами Федерации.

Научившись делить финансовые ресурсы, но, не распределив полномочия, нельзя добиться сбалансированности территориальных бюджетов и эффективного управления региональными финансами. Иными словами, если раньше речь шла о межбюджетных отношениях (о финансовых потоках между бюджетами), то в новой Программе - о содержании бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношениях властей разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности. Стратегия Программы основана на очевидном тезисе: реальная ответственность неотделима от реальных прав.

В 2005 году принят закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», он ввел институт так называемых добровольных полномочий, которые субъекты могут вводить в одностороннем порядке даже при отсутствии источников финансирования.

В 2006 году принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ.

Выстроенная модель федеральных отношений оказалась недостаточно эффективной для решения местных задач социального и экономического развития. В 2007 году утверждена методика оценки «эффективности работы региональных властей», расходования региональных бюджетов – перечень из 43 параметров, по которым должна оцениваться работа губернаторов за истекший год и их планы на три будущих года. То есть, сделана попытка повысить эффективность работы губернаторов не за счет усиления их подотчетности избирателям, а путем введения бюрократических механизмов контроля.

Следует отметить и постепенное смещение акцента в бюджетной системе России, который предполагает переход с практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы к принципу «один налог – один бюджет». Однако главной проблемой движения по последнему принципу в России будет проблема достаточности налоговой базы для формирования региональных и местных бюджетов, хотя бы на минимальном уровне.

Поэтому необходимо закрепление некоторой части налоговых источников полностью, а совместных через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки за региональными и местными органами власти. В случае же их недостаточности для покрытия минимально-необходимых потребностей, использовать межбюджетное регулирование путем установления временных нормативов отчисления от регулирующих налогов, и в последнюю очередь – посредством перечисления из бюджетов вышестоящего уровня.

Таким образом, планируется постепенный переход к американской системе, что, видимо, верно.

2 Межбюджетные  отношения: сущность, принципы и  особенности современного этапа  развития в России

Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств между бюджетами.

Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ – в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:

1. выравнивание бюджетной обеспеченности,
2. стимулирование роста налогового потенциала,
3. финансовое управление территориальным развитием,
4. снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Содержание межбюджетных отношений базируется на конституционном механизме распределения бюджетных прав между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.

Рассмотрим более подробно особенности межбюджетных отношений в России на современном этапе.

Механизм взаимоотношений федерального и региональных бюджетов

Современное состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации в значительной степени зависит от того, как они складываются между федеральным центром и регионами.

Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве - бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы РФ должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, кредитных ресурсов.

Основными задачами бюджетных взаимоотношений между центром и регионами является:

- ликвидации несоответствия  между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;

- сдерживание и сокращение  уровня дифференциации регионов  в плане социально-эконономического  развития с целью сбалансированного  экономического развития, не допускающего сильной межрегиональной социальной напряженности;

- стимулирование территориальных  «налоговых усилия» (побуждать территориальные  органы власти к мобилизации  дополнительных бюджетных доходов  на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;

- ориентация бюджетных  политик территориальных властей  на реализацию общегосударственных  приоритетов.

- устранение недостатков  налоговой системы.

Все эти задачи решаются с помощью механизма межбюджетного выравнивания.

Основным инструментом механизма межбюджетного выравнивания (межбюджетных отношений) между федеральным центром и регионами (также как между регионами и муниципалитетами), как уже было сказано ранее, являются межбюджетные трансферты (гл. 16 БК РФ).

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

1. Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ. Согласно ей уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда определяется по формуле:

 БОi = ИНПi / ИБРi ,где:

БОi - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда;

ИНПi - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБРi - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации. [2, с.1]

Индекс налогового потенциала – относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации. Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс бюджетных расходов – относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Проект и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. То же самое касается субсидий и субвенций.

Объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета Республики Мордовия на 2011 год составит 1 000 000 тыс. р., на плановый 2012 г. - 2 463 224,3 т.р., а на 2013 г. - 2 216 979,4 т.р.

2. Субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации - межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам их ведения и предметам совместного ведения РФ и субъектов, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими отдельных расходных обязательств.

3. Субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации – предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам субъектам РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных)услуг в субъектах РФ

4. Иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии сними нормативно правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

В настоящее время взаимоотношения федерального и региональных бюджетов не достаточно непрозрачны и какой то - мере запутаны и требуют радикального упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций (перечислений) на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и политическими и иными мотивами.

Характеристика межбюджетных отношений регионов и муниципальных образований

Основные задачи бюджетных взаимоотношений между регионами и муниципальными образованиями аналогичны задачам межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами.

Финансовой основой местного самоуправления является местный бюджет. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований), контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений между поселениями и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Данные дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки.

 Совокупность субсидий  местным бюджетам из бюджета  субъекта Российской Федерации  образует региональный фонд софинансирования  расходов.

Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций.

Прежде чем принимать решение об оказании финансовой помощи муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким образом, чтобы помощь из Фонда Финансовой Поддержки Муниципальных Образований (ФФПМО) не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Однако, единая методика подобного распределения, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внутри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России.

3 Ключевые проблемы  межбюджетных отношений и возможные  пути их решения в современных условиях

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на, проведенные в 90-х годах XX века реформы, не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем реформировании и развитии.

В настоящее время по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже, по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. При этом федеральным законодательством установлены крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Кроме того, противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макроэкономических проблем, резкими различиями в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований.

С проблемой межбюджетных отношений неразрывно связана и проблема социальных обязательств государства и, прежде всего, проблема необеспеченных социальных обязательств или так называемых «нефинансируемых мандатов». Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством и зачастую без предоставления соответствующих источников финансирования. Вместе с тем, основная часть расходов региональных и местных бюджетов, а это, прежде всего, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами.

Остановимся на такой проблеме как дисбаланс в развитии регионов страны: во-первых, число дотационных регионов слишком велико -  
70 субъектов РФ из 83, т.е. 84 % всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2 % населения страны, они охватывают 87 % территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85 % всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

Во-вторых, рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2010 года были полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО - 13,3%, СЗФО - 4,5%, ЮФО - 26,2%, ПФО - 10,1%, УФО - 2,6%, СФО - 18,2%, ДФО - 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.

Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52746,68 руб./чел.) и Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.

Приведенные факты позволяют говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости ее пересмотра.

В настоящее время можно выделить несколько ключевых проблем межбюджетных отношений в РФ:

1. Структурный дисбаланс  бюджетной системы РФ: передача  на нижестоящий уровень бюджетных  полномочий и ответственности  не подкрепляется соответствующей  финансово-бюджетной и экономической  базой.

2. Уровень вертикали власти, из бюджета которого должно осуществляться финансирование соответствующего полномочия, не всегда совпадает с уровнем, где непосредственно происходит его реализация.

3. Низкая доля собственных  доходов в бюджетах субъектов  Федерации и местных бюджетах  заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему.