Межбюджетные отношения в России на современном этапе, пути их совершенствования

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Межбюджетные отношения в Российской Федерации – одна из важных и актуальных тем на сегодняшний день.

Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит не только социально-экономическое развитие страны, но и взаимоотношения между федеральным центром и регионами.

Разработанная и одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», определившая основные направления бюджетной политики, внесла определенные позитивные сдвиги в бюджетный процесс, но существенно проблему не решила. Процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершенным, острота проблемы не снижается, а напротив, возрастает.

Таким образом, проблема реформирования бюджетной системы эффективного использования общественных финансовых ресурсов, вопросы их централизации и децентрализации обуславливают высокую актуальность изучения сущности и принципов межбюджетных отношений, исследования их проблематики и разработку предложений по их совершенствованию.

Тема контрольной работы актуальна потому, что отношения бюджетного федерализма являются одной из наиболее динамично развивающихся сфер. За последние несколько лет формы и методы межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации претерпели существенные изменения, но не решена до конца проблема реформирования бюджетной системы, эффективного использования общественных финансовых ресурсов, их централизации и децентрализации.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения в РФ.

Предмет исследования – состояние межбюджетных отношений в современной рыночной экономике РФ.

Цель работы – рассмотреть межбюджетные отношения в РФ на современном этапе и пути их совершенствования.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

1. Исследовать сущность и принципы межбюджетных отношений.

2. Выявить основные задачи  межбюджетных отношений.

3. Изучить проблемы реформирования  межбюджетных отношений.

Информационной базой исследования послужили материалы законодательного, нормативного, научно-практические публикации и труды отечественных экономистов в области межбюджетных отношений: официальный сайт Федерального казначейства РФ, Министерства финансов РФ, Мягкова Т. П., Миляков М. В., Гринкевич Л. С. и другие.

1. ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ

Распределительная и контрольная функция обуславливает сущность бюджета как экономической категории. В качестве таковой бюджет представляет собой систему экономических отношений, на основе которых планируются доходы и расходы государства.

Взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы, организацию и принципы ее построения принято называть бюджетным устройством.

Построение бюджетной системы Российской Федерации основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст.10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федерального бюджета  и бюджетов государственных внебюджетных  фондов;

2) бюджетов субъектов  Российской Федерации (региональных  бюджетов) и бюджетов территориальных  государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов, в  том числе: бюджеты муниципальных  районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных  образований городов федерального  значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских  поселений.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет РФ.

Характер взаимодействия бюджетов различных уровней между собой, его нормативно-правовое закрепление, уровень централизации и децентрализации бюджетной системы и определяет межбюджетные отношения в государстве.

Межбюджетные отношения – совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.

Цель межбюджетных отношений – создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

1. Распределения и закрепления  расходов бюджетов по определенным  уровням бюджетной системы РФ.

2. Разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения  по временным нормативам регулирующих  доходов по уровням бюджетной  системы РФ.

3. Равенства бюджетных  прав субъектов РФ, равенства  бюджетных прав муниципальных  образований.

4. Выравнивания уровней  минимальной бюджетной обеспеченности  субъектов РФ, муниципальных образований.

5. Равенства всех бюджетов  РФ во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом, равенства местных бюджетов  во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов РФ.

С одной стороны, система межбюджетных отношений во многом зависит от финансовых возможностей федеральной власти, а, с другой – является важным фактором экономического развития и, соответственно, влияет на наполняемость федерального бюджета.

Характер межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.

Бюджетный федерализм — система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

1. Законодательное разграничение  полномочий по расходам между  органами власти всех уровней  управления.

2. Обеспечение соответствующих  органов власти необходимыми  финансовыми ресурсами для выполнения  ими возложенных на них функций.

3. Обеспечение вертикального  и горизонтального выравнивания  доходов всех звеньев бюджетной  системы.

4. Наличие единых для  каждого звена бюджетной системы  формализованных прозрачных и  всем понятных методов регулирования  бюджетов.

5. Самостоятельность и  равноправие каждого бюджета, входящего  в бюджетную систему, которые  выражаются в самостоятельности  бюджетного процесса, в том числе  определении направлений использования  бюджетных средств, подконтрольности  исполнения бюджета соответствующим  представительным органам власти  и т. д.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничение расходных  полномочий;

3) выравнивание бюджетов.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1) региональные власти  получают высокую степень финансовой  самостоятельности;

2) финансовым обеспечением  независимости и самостоятельности  является право устанавливать  собственные налоги или определять  порядок налогообложения;

3) четкое разделение и  закрепление соответствующих налогов  и доходов за каждым уровнем  бюджетной системы;

4) центральное правительство  не контролирует бюджетную деятельность  региональных органов и безразлично  относится к проблеме горизонтальных  дисбалансов;

5) система бюджетного  выравнивания развита слабо;

6) центральное правительство  снимает с себя ответственность  по долгам региональных правительств  и не отвечает за дефицит  их бюджетов. Региональные правительства  самостоятельно изыскивают средства  для погашения дефицита бюджета.

Основные черты кооперативной модели (Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и другие страны Европы):

1) широкое участием региональных  властей в перераспределении  национального дохода;

2) наличием собственных  и регулирующих налогов и доходов  для каждого уровня бюджетной  системы;

3) введением местных ставок  к федеральным и территориальным  налогам;

4) повышенной ответственностью  центра за состояние региональных  финансов (дефицит бюджета, наличие  долга);

5) ограничение самостоятельности  региональных властей в вопросах  внешних заимствований.;

6) наличие развитого механизма  перераспределения денежных средств  между уровнями бюджетной системы  через субсидии, дотации, субвенции  и т.п.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс» или «горизонтальный дисбаланс». Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Вертикальное выравнивание происходит за счет финансовой помощи.

Финансовая поддержка (или финансовая помощь) имеет своей целью оказание финансовой помощи бюджету субъекта Федерации из Федерального бюджета РФ в связи с несбалансированностью территориального бюджета (обычно это бюджет с превышением расходов над доходами, т.е. дефицитом бюджета).

В соответствии со ст.44 и 133 Бюджетного кодекса РФ финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации имеет следующие формы:

1. дотации или субвенции на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
2. субвенции на финансирование отдельных целевых расходов;
3. бюджетные кредиты;
4. бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Таким образом, доходы бюджетов субъектов Федерации формируются за счет собственных средств и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам.

Трансферты регионам перечисляются ежемесячно, исходя из фактических поступлений средств в федеральный бюджет. Регионы-доноры не имеют реальных стимулов для принятия мер, направленных на расширение налогооблагаемой базы, поскольку значительная часть собираемых ими средств перераспределяется в пользу не обеспечивающих себя ресурсами субъектов Федерации.

Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по поводу регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм – это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

 Существует вертикальное  и горизонтальное выравнивание  бюджетных систем.

Классифицируя финансовую помощь, можно выделить общую (дотация) и целевую  (субвенция и субсидия), при этом каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, а также свои условия предоставления. Так, субвенции и субсидии подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого применения, а также при неиспользовании их в установленные сроки.

2. АНАЛИЗ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Главной на сегодняшний день становится проблема не столько роста объема финансовых ресурсов, сколько эффективности расходования бюджетных средств, что как раз и является залогом успеха в исполнении бюджетов разных уровней.

В период действия Концепции новые методики межбюджетных отношений создали дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и муниципальном уровнях.

Например: уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала. Все эти меры себя оправдали, и те результаты исполнения региональных бюджетов, которые сейчас наблюдаются, достигнуты.

Более точным показателем достаточности финансовых ресурсов является перевыполнение плана по доходам бюджета и сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежние годы. Последний показатель говорит о том, что регион, помимо осуществления текущих расходов, погашает свои долги.

Рассмотрим динамику распределение доходов из Консолидированного бюджета между бюджетами разных уровней за 5 лет, трлн руб. (Таблица 1)

Таблица 1

Распределение доходов из Консолидированного бюджета

Доходы консолидированного бюджета растут значительными темпами с 2009 года. Так в  2008 году консолидированный бюджет составлял 16,2 трлн, руб.  В 2009 году доходы снизились на 16 % и составили 13,6 трлн, руб. в 2010 году доходы бюджета увеличились на 18%, в 2011 на 30%, а в 2012 увеличился на 12,5%.

Таким образом, прослеживается положительная динамика роста доходов консолидированного бюджета.

Далее рассмотрим доходы разных уровней бюджета. (Таблица 2,3,4)

Таблица 2

Доходы федерального бюджета за 2009 – 2013г., трлн. руб.

Доходы федеральных бюджетов так же имеют тенденцию роста. В 2010 году бюджет вырос на 13%, в 2011 – на 37%, в 2012 – на 13%. На ноябрь 2013 года доходы федерального бюджета составляют 9,604 трлн. руб. Ожидаемый уровень доходов федерального бюджета в 2013 году составляет 12,9 трлн. руб.

Таблица 3

Доходы бюджета субъекта РФ и территориального государственного внебюджетного фонда за 2011 – 2013 г., трлн. руб.

В доходах Субъектах РФ так же прослеживается значительный рос. В 2012 году бюджет увеличился на 8%, в 2013 – на 5%.

Таблица 4

Доходы местных бюджетов за 2011 – 2013 год, трлн.руб.

Местные бюджеты увеличились на 7%. На ноябрь 2013 года объем местных бюджетов составлял

Доходы бюджетов федеральных, местных органов власти  и доходы бюджетов субъектов РФ растут значительными темпами.

Так увеличение доходов  в консолидированном бюджете на 2012 год по отношению к 2009 году составляет 73%, в федеральном на 75%. В доходах субъектов РФ на ноябрь 2013 года наблюдается увеличение на 15% по отношению к 2011 году, в местных бюджетах – на 8%.

Анализ межбюджетных трансфертов в 2011-2013 гг.  Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней бюджетной системы.

В 2011 - 2013 годах будет продолжена реализация одобренной распоряжением Правительства РФ 8 августа 2009 г. № 1123-р Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года в направлении проведения расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий между уровнями власти в Российской Федерации, формирования стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствовании механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формировании более эффективной системы управления региональными и местными финансами.

При формировании проекта федерального бюджета в основном соблюдены принципы распределения межбюджетных   трансфертов между субъектами Российской Федерации.

Анализ динамики доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что в 2011 - 2013 годах году прогнозируется рост доходов.

Без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011 году составят 5 238,3 млрд. руб., или 10,4 % ВВП (в 2010 году - 10,6% ВВП), в 2012 году - 5 804,8 млрд. руб. (10,4% ВВП) и в 2013 году -6 374,3 млрд. руб. (10,3 % ВВП).

С учетом межбюджетных трансфертов доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2011 - 2013 годах составит 45,3 %, 44,1 % и 43,6 % соответственно.

В целях финансовой поддержки субъектов РФ законопроектом предусматривалось предоставление в 2011 году из федерального бюджета бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ в общем объеме 113,6 млрд. рублей (на 18,9 % меньше, чем в 2010 году). В последующие два года предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета сократилось до 103,2 млрд. рублей в 2012 году и до 52,0 млрд. рублей в 2013 году.

В 2012- 2013 годах в связи с сокращением расходов федерального бюджета на субсидии (межбюджетные субсидии) бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований их доля в структуре межбюджетных трансфертов уменьшилась и составила 30,4 % и 25,3 % соответственно (в 2013 году на 9,9 процентного пункта меньше, чем в 2011 году), а доля дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований увеличится до 44,9% в 2013 году (на 3,3 процентного пункта) и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - до 26,6 % в 2013 году (на 7,1 процентного пункта).

Общий объем субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2011 году по расчету составил сумму 442,9 млрд. рублей, что на 67,3 млрд. рублей (17,9%) больше суммы субсидий на 2010 год, предусмотренной ФЗ от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ (с изменениями).

На 2012 год предусматривалось существенное сокращение объема субсидий до 312,5 млрд. рублей, или на 29,4 % к предыдущему году, а на 2013 год - до 243,6 млрд. рублей, или на 22 % к 2012 году.

Сокращение в 2012 - 2013 годах бюджетных ассигнований на субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации связано с отказом от софинансирования из федерального бюджета отдельных полномочий субъектов Российской Федерации, со снижением объема финансирования ФЦП и объектов капитального строительства, не включенных в целевые программы.

Объем субсидий, направляемый бюджетам субъектов РФ на поддержку развития сельского хозяйства составил в 2011 году 105 886,3 млн. рублей, или 23,9 % общего объема субсидий. В последующие два года при небольшом снижении объема (до 98 747,4 млн. рублей в 2012 году и до 98 538,6 млн. рублей в 2013 году) их доля в общем объеме субсидий увеличится до 31,6 % и 40,4 % соответственно.

Субсидии в рамках проводимых мероприятий в области здравоохранения в 2011 году выделены  в объеме 50 048,5 млн. рублей, в 2012 году - 56 768,7 млн. рублей (на 13,4 % больше, чем в 2011 году) и в 2013 году - 25 316,5 млн. рублей (в 2,2 раза меньше, чем в 2012 году).

Объем субсидий, направляемый бюджетам субъектов РФ в рамках проводимых мероприятий в области здравоохранения (с учетом субсидий, предоставляемых в рамках действующих ФЦП), составил в 2011 году 58 867,9 млн. рублей, или 14,4 % общего объема субсидий. В 2012 году объемы предоставляемых субсидий увеличились  до 63 975,6 млн. рублей и в 2013 году снизились  до 27 538,6 млн. рублей), а их доля в общем объеме субсидий составит 22 % и 12,4 % соответственно.

3. Общий объем межбюджетных трансфертов по всем разделам классификации бюджетных  в 2011 году по сравнению с предыдущим годом снижается на 4,9 %, а в 2012 - 2013 годах - на 18,7 % и 5,9 % соответственно. 
   ПРОБЛЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Формирование и становление системы межбюджетных отношений - процесс многогранный, сложный и происходит под влиянием различных трансформационных факторов. В российской практике в последние годы наблюдается достаточно устойчивая тенденция влияния государственной власти на характер развития межбюджетных отношений. Государственными органами власти активно используется не только механизм межбюджетного регулирования, с его налоговой составляющей, но и идет апробация многочисленных новых методов управления бюджетом, государственными финансами.

Реализуемый на практике процесс регулирования полномочий и ответственности власти за формирование, принятие (утверждение) и исполнение бюджетов не в полной мере соответствует целям и задачам социально-экономического развития страны, ее регионов.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Объем принятых на этих уровнях бюджетной системы расходных обязательств зачастую существенно превосходит объем располагаемых доходов. В условиях снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств проблема несбалансированности бюджетов усугубляется.

Действующая система разграничения расходных обязательств между уровнями власти в ряде случаев не обеспечивает эффективного предоставления бюджетных услуг.