Административно-правовые акты государственного управления

Административно-правовые акты государственного управления

План

Введение

Исследование  проблемы административно-правовых актов государственного управления – проблема не новая. Изучению этого вопроса всегда уделялось большое внимание по двум причинам: в силу значимости проблемы с точки зрения создания и развития теории административного права и в связи с формированием конкретных условий для развития исполнительной власти под влиянием экономических и социальных процессов, происходивших в разные периоды существования нашего государства.

В курсовой работе я попытаюсь, опираясь на детально разработанные положения теории административного права об административно-правовых актов государственного управления¹ привлечь внимание к проблеме осуществления административно-правовыми актами своего назначения с учетом современных задач и принципиальных изменений в деятельности органов исполнительной власти, призванной ныне функционировать на основе новой системы и структуры федеральных исполнительных органов в ходе осуществления административной реформы.

Всевозможные вопросы  управления изучаются различными науками. Научный подход к совершенствованию  управления в разнообразных сферах жизни нашего общества становится одним из главных требований в современных условиях. Сегодня на базе таких наук, как педагогика, психология, теория государства и права, административного, конституционного и муниципального права, формируется и самостоятельная наука управления.

В данной курсовой работе речь пойдет только об одной стороне управления общественными процессами, а именно о государственном управлении, о таком социальном юридическом инструменте, каким является административно-правовые акты государственного управления. По моему мнению, исследовать проблемы актов государственного управления необходимо с разных сторон, как с точки зрения общей теории права, так и с позиций публичного права, особенно – административного права и административного процесса. Таким образом, только применение комплексной, разнообразной в исследовательских приемах методики поможет, как нам представляется, раскрыть правовую природу административно-правовых актов государственного управления.

1. Понятие административно-правовых актов

государственного  управления

Подробно исследованный  в правовой литературе вопрос о понятии административно-правового акта государственного управления сохраняет в целом свою научную значимость². С учетом некоторых новаций в развитии и правовом обеспечении исполнительной власти здесь высказываются отдельные соображения по данному вопросу.

При определении существа административно-правового акта государственного управления важно подчеркнуть факт его принятия не только на основании, но и во исполнение действующего законодательства. Акцент на значении правотворческой деятельности органов исполнительной власти «во исполнение» законодательства предполагает в современных условиях укрепление и развитие двух начал в правом регулировании. Во-первых, неуклонное соблюдение законодательства в смысле строгого соответствия правовых актов органов исполнительной власти актам более высокой юридической силы и, во-вторых, – что особенно важно в плане совершенствования подзаконного нормотворчества – творческий подход к формированию содержания нормативных правовых актов.

Основным элементом понятия административно-правового акта должно быть указание на обязательную силу этого акта как официального документа, отражающего государственный интерес.

Называемый большинством авторов, исследующих понятие правового акта управления, признак правового акта как официального документа, выражающего юридически властное волеизъявление органа исполнительной власти, по существу не вызывает сомнения, поскольку в каждом акте отражается воля принимающего его субъекта – органа исполнительной власти, облеченная в соответствующую юридическую форму. В то же время сегодня используются разные способы организации государственного управления, в том числе не только путем выражения органом исполнительной власти своей властной воли соответствующему субъекту, объекту. В частности, применяется такой вариант управления, при котором субъекты не имеют по отношению друг к другу властных полномочий, а решают вопросы на основе согласования позиций. Да и чисто стилистически формулировка этого признака в современных условиях развития сопряженности интересов в сфере государственного управления не нацеливает на достижение сторонами взаимодействия. К тому же признак властности волеизъявления органа исполнительной власти презюмируется в характеристиках административно-правового акта, предусматривающих его обязательность и публично-правовой характер, а также принятие в пределах компетенции соответствующего госоргана.

В условиях развития в последние годы горизонтальных административных правоотношений осуществляется практика подготовки совместных управленческих решений двумя-тремя органами исполнительной власти одного правового уровня. Эти решения могут и оформляться совместными административно-правовыми актами сотрудничающих органов, и отражать либо общее волеизъявление, либо согласование волеизъявления нескольких субъектов государственного управления.

Характеристика понятия административно-правового  акта в современных условиях организации и осуществления государственного управления требует также определения основных признаков нормативных и индивидуальных правовых актов органов исполнительной власти как основных видов их правотворческой деятельности для исследования роли актов этих видов в обеспечении государственного управления в новых условиях функционирования исполнительной власти на основе проводимой административной реформы.

Как свидетельствует  наименование нормативных административно-правовых актов, это акты органов исполнительной власти, устанавливающие правовые нормы. В данной связи основные признаки такого вида правовых норм определяют и природу актов. Нормативные акты принимаются для регулирования однотипных общественных отношений в соответствующей сфере, области, рассчитаны на неоднократное применение и обязательны для неопределенного круга лиц. На основании нормативных правовых актов могут возникать, изменяться или прекращаться правоотношения, но сами акты этих правоотношений не создают и продолжают действовать независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, сложившиеся в соответствии с нормативным правовым актом.

Нормативные акты являются одним из источников административного права. Это самостоятельный вид правотворчества. К нормативным административно-правовым актам государственного управления относятся, во-первых, указы Президента РФ, содержащие нормы административного права.

Во-вторых, важнейшими нормативными административно-правовыми актами являются постановления Правительства РФ.

Следующую, наиболее многочисленную группу нормативных административно-правовых актов, принимаемых сегодня на федеральном уровне, составляют акты федеральных министерств.

Крупный блок нормативных  административно-правовых актов принимается также на уровне субъектов Российской Федерации соответствующими государственными органами – главами исполнительной власти, как правило, в форме указов и постановлений; высшим исполнительным органом государственной власти общей компетенции – в форме постановлений; отраслевыми и межотраслевыми органами исполнительной власти – в виде постановлений, приказов, правил, положений, указаний; территориальными органами исполнительной власти – в виде постановлений, приказов администраций городов, районов, административных округов.

Цели и назначение института правовых актов и на уровне Федерации, и на уровне субъектов Российской Федерации в принципе не различаются. Существует только разный масштаб действия актов, что естественно: действие региональных правовых актов распространяется, как правило, только на субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ. С некоторыми различиями решаются вопросы отмены и приостановления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Федерации. В настоящих условиях возникнут, конечно, и другие различия, определяемые изменениями в правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в связи с административной реформой. Очевидно, что реформа исполнительной власти в субъектах Российской Федерации должна стать продолжением реформы данной системы органов на федеральном уровне. Неизбежность этого вытекает в первую очередь из принципов формирования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

Наука административного  права, обобщая содержание нормативных  правовых актов органов исполнительной власти, называет следующие основные блоки вопросов, регулируемых этими актами:

- формирование и обеспечение  осуществления механизмов реализации конституционного статуса граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также общественных объединений различного типа;

- конкретизация норм  актов высшей юридической силы, регулирующих вопросы в различных сферах и областях государственной и общественной жизни;

- определение (установление) типовых правил поведения в  сфере государственного управления;

- разработка, утверждение  и проведение в жизнь различного  рода государственных программ развития наиболее актуальных направлений деятельности в сферах социально-экономического, культурно-образовательного, медицинского, информационного и иного характера;

- установление организационно-правового  статуса органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

- формирование условий  взаимодействия и координации  деятельности различных участников управленческих отношений;

- установление необходимых запретов, ограничений, возложение специальных обязанностей или предоставление специальных прав в сфере государственного управления;

- определение порядка,  условий, требований совершения  соответствующих действий исполнительно-распорядительного характера, установление процедур управленческой деятельности.

Юристы неоднократно исследовали проблемы актов управления. Достаточно указать, что с разработкой проблем актов управления связаны имена таких ученых, как Р.Ф. Васильев, Б.В. Дрейшев, А.А. Жданов, Ю.М. Козлов, Л.И. Краснова, Н.М. Лаврова, Б.М. Лазарев, Н.В. Миронов, П.Г. Мишутин, А.В. Мицкевич, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, Г.И. Петров, А.А. Савостин, Н.Г. Салищева, З.М. Рахлин, Л.М. Розин, А.Н. Федосеев, А.Ф. Шебанов.

Значительные наработки, сделанные отечественными учеными в области теории управления, дают право говорить о существовании частно-юридической теории нормативно-правовых актов государственного управления.

Анализ юридической  литературы показал, что теория (концепция) актов управления включает в себя следующие вопросы, которые в разное время рассматривались учеными-юристами.

- Во-первых, это само  понятие акта управления.

- Во-вторых, это классификация  (виды) актов управления.

- В-третьих, это требования  законности, предъявляемые к актам управления.

- В-четвертых, это процедура  издания актов управления.

Роль и значение актов  управления в системе континентального права, в романо-германской правовой семье всегда было огромно, так как они являлись серьезным и важным правовым инструментом для реализации положений норм законов практически во все периоды XX в. Недаром в своем «чистом учении о праве», в иерархии юридических актов, подзаконным актам и актам применения права Ганс Кельзен отводил особое место. Сегодня в правовой системе российского права, как констатирует профессор В.В. Черников, важное место также принадлежит актам управления³.

Анализ юридической  литературы позволяет в понимании  актов управления выделить как минимум  четыре направления.

Сторонники первого  направления не без основания вкладывают в понятие акта управления более развернутый смысл, чем представители двух других направлений. В связи с этим данную позицию следует отнести к широкому пониманию акта управления.

Второе направление  характеризуется тем, что под  актами управления понимают государственно-властные акты, изданные на основе и во исполнение советских законов и указов органами советского государственного управления в процессе практического осуществления функций государства. Фактически здесь речь идет об актах-документах. Как в свое время отмечал профессор Н.Г. Александров, письменный правовой акт – это документ, в котором предписания соответствующего органа управления получают объективированное выражение⁴.

Третье направление – это когда под актом управления понимается юридическая форма исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке ⁵.

Профессор А.П. Коренев  вместо термина «акт управления» употреблял термин «административный акт»⁶. Несмотря на то, что в науке утвердилось понятие «акт управления», некоторые ученые используют термин «административный акт». Так, например, А.А. Савостин предложил следующую дефиницию: «Административно-правовой акт органа исполнительной власти Российской Федерации – это юридический акт, издаваемый исполнительными и распорядительными органами государственной власти на основании и во исполнение законов и подзаконных актов высших органов государственного управления в целях непосредственной организации практического осуществления функций государства»⁷.

Тем не менее, несмотря на терминологический разнобой, следует  констатировать, что акт управления, который принят в соответствии с  требованиями законности, является действенным юридическим средством в такой форме реализации права, как применение норм права. Данным видом юридической деятельности занимаются государственные органы, в основном исполнительные, и должностные лица, но только в рамках предоставленных им полномочий.

Акт управления может быть выражен как в письменной, так и вербальной форме. Другая сторона медали заключается в том, что не всякий документ органа управления является правовым актом. Кроме этого, акты управления – это одна из форм административной деятельности и соответственно административной политики государства, которая в конечном счете является составной частью государственной политики, т.е. тех слоев, групп, в чьих руках реально, а не декларированно находится власть. С помощью данных актов реализуются как внешние, так и внутренние функции государства, поскольку акты управления оказывают воздействие не только на юридических, но и на физических лиц, обеспечивая субъективные права и законные интересы человека и гражданина. При этом само содержание актов государственного управления, изданных на основе положений законов, в целом определяет политико-правовой режим того или иного государства.

Можно выделить следующие признаки актов управления.

Во-первых, акт управления – это волевое, властное действие. В актах управления оформляются властные полномочия органов государственной власти, в основном исполнительных органов, а также должностных лиц, направленные на выполнение (реализацию) основных и дополнительных функций, закрепленных в законе либо ином юридическом документе высшего органа государственной власти.

Во-вторых, акты управления исходят от исполнительных органов  власти либо должностных лиц, которые  возглавляют эти органы.

В-третьих, акты управления порождают юридические последствия, которые могут быть как положительными, так и отрицательными для субъектов тех или иных правоотношений.

В-четвертых, акты управления являются разновидностью большого многообразия правовых актов. Правовой акт – это юридический документ, где содержатся властные предписания определенного органа управления. Однако не каждый документ, исходящий от властного органа, можно назвать правовым актом. К правовым актам, по нашему мнению, следует относить нормативные, интерпретационные, индивидуальные, а также смешанные акты. Иными словами, правовые акты – это облеченные в письменную форму документы, исходящие от властных органов или должностных лиц, имеющие юридическую природу, что и характеризует их как формально-юридических носителей государственной воли.

В-пятых, акты управления носят подзаконный характер. Это означает, что он должен соответствовать нормам законов и подзаконных актов. Современная система законодательства, несмотря на то что право сегодня часто возникает из общественных отношений, строится в соответствии с теми теоретическими положениями, которые были разработаны в начале XIX в.

В-шестых, акты управления направлены на регулирование общественных отношений. При этом общественные отношения, возникающие в соответствии с законами, а также на основе других нормативных актов и распоряжений высших органов государственной власти, опосредованные волевым решением государственных органов или должностных лиц в форме актов управления, могут быть как абстрактными, так и конкретными.

В-седьмых, они выступают  в роли конкретных юридических фактов.

В-восьмых, акты управления – это правовые средства формирования, когда это касается нормативных актов федеральных министерств, поскольку они определяют внутреннюю политику государства в определенной сфере, и реализации правовой политики государства.

Анализ признаков и  основных подходов к определению  актов управления позволяет сделать вывод, что данное понятие основательно еще не исследовано. Основная проблема заключается в том, что указанное понятие разрабатывали в основном ученые-административисты, а представители общей теории права, обходили своим вниманием данную научную категорию. Кроме этого, в связи с тем, что государственным управлением занимаются представители различных специальностей, к решению данной проблемы следует подходить комплексно, то есть необходимо привлекать к подобным исследованиям не только юристов, но и экономистов, политологов, социологов и представителей других профессий.

По моему мнению, акт государственного управления – это властное волевое действие органов исполнительной власти и должностных лиц, в большинстве случаев оформленное документально, осуществляемое в целях реализации и на основе нормативных актов и распоряжений высших органов государственной власти, направленное на регулирование общественных отношений.

2. Виды (классификация) административно-правовых актов

государственного управления

Административно-правовые акты государственного управления весьма разнообразны как по форме, так и по содержанию, поскольку различны органы, их принимающие, факторы и цели, обусловившие их принятие. Отдельным актам свойственны наряду с общими признаками только им присущие признаки, что и позволяет осуществить их классификацию.

Классификация способствует изучению особенностей отдельных видов актов управления, их ранжированию, разработке различных методик применения актов. Она позволяет определить правовую природу актов управления, значение их различных видов. Классификация актов управления имеет не только теоретическое, но и практическое значение для юридической практики, которая является не только одним из видов социальной практики, но и объектом всей юридической теории.

Рассматривая блок вопросов, связанных  с проблемой классификации актов  государственного управления, следует  отметить, что как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе существуют различные классификации данных актов и соответственно при их составлении использовались различные классификационные признаки (характеристики). Так, например, в свое время М.М. Волков предложил классификацию актов управления по органам, издающим их и по характеру компетенции этих органов⁸.

Данная классификация подверглась критике со стороны А.Ф. Ноздрачева, поскольку была «неприменима к актам министерств и ведомств»⁹, которые, как известно, также следует относить к актам государственного управления.

Ученые П. Стайнов и А. Ангелов подразделяли все акты государственного управления по их содержанию на обязывающие и управомочивающие, исходя из того, какие элементы преобладают в правоотношении, возникающем в связи с актом государственного управления¹⁰.

Значительный вклад в исследование актов управления внес Р.Ф. Васильев. Его классификация прошла достойную проверку временем и ею пользуются многие юристы. В основу своей классификации Р.Ф. Васильев положил наиболее общие признаки, отражающие существо актов управления. Это и органы, издающие эти акты, характер содержащихся в них задач и, конечно, юридические свойства актов¹¹. По юридическим свойствам он подразделил все акты управления на нормативные и индивидуальные - акты применения права. Такое деление актов управления говорит, по нашему мнению, о типе юридической деятельности, результатом которой являются нормативные акты и различные акты применения права. В том числе и акты управления. Без правильного отличия нормативных актов от ненормативных, как отмечал профессор А.В. Мицкевич, немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства¹². Между тем, как показывает практика, акты управления по юридическим свойствам могут носить и смешанный характер, т.е. содержать как нормативные, так и индивидуальные предписания.

По мнению профессора А.П. Коренева, основывающемуся на общих положениях теории права, административно-правовые акты необходимо классифицировать по следующим основаниям¹³:

1. По юридическим свойствам – нормативные, индивидуальные, общего значения, смешанного характера.

Нормативные административно-правовые акты содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на многократное применение.

Индивидуальные акты не содержат норм права. Их содержание направлено на разрешение конкретного, носящего индивидуальный характер, вопроса управления. Они принимаются на основе нормативных актов и являются актами применения норм права к конкретным случаям. Это наиболее распространенный вид административно-правовых актов, посредством которых оперативно решается большое количество вопросов и дел, возникающих в процессе осуществления управления.

Правовые акты управления общего значения – приказы, постановления, распоряжения, как правило, содержат какие-либо кратковременные предписания либо общие требования. Акты смешанного характера содержат как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам либо содержат и общие требования. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления.

По сроку действия – с неопределенным сроком действия, срочные и временные.

По органам, издающим правовые акты государственного управления, они делятся на следующие: указы и распоряжения (издает Президент Российской Федерации или глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации); постановления и распоряжения (принимаются органом государственного управления общей компетенции – Правительством Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации).

Инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона или акта вышестоящего органа управления. Поэтому, в отличие от приказа, инструкция всегда является нормативным актом. Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения работ или совершения отдельных действий.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Например, приказы, инструкции и другие нормативные акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов.

По территории действия они делятся на: акты, действующие в масштабе Российской Федерации, федерального округа, республики в составе Российской Федерации; акты, действующие в масштабе административно-территориальной единицы (края, области, города, района и т.д.); межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях); локальные.

По характеру компетенции они делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

Акты общего управления издаются органами управления общей компетенции (Президентом РФ, Правительством РФ, президентами и правительствами республик, входящих в состав РФ, главы администраций краев, областей и другими органами общей компетенции).

Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются органами межотраслевого, а в некоторых случаях и отраслевого государственного управления (Министерством финансов РФ, МВД России - Правила дорожного движения...). Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.

Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и т.п.

По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные и конклюдентные.

Словесные акты – это акты управления, выраженные посредством слов, они могут быть письменными или устными.

Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Во многих случаях акт имеет юридическую силу лишь тогда, когда соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же как и письменные, они влекут юридические последствия.

Профессор Д.Н. Бахрах предложил  дополнительно классифицировать правовые акты управления по функциональной роли, в зависимости от объема полномочий, порядка принятия, по степени сложности и другим критериям¹⁴. Имеются и иные классификации. В основном они отражают содержание перечисленных выше подходов.

Цели, задачи и функции  исполнительной власти практически  реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.