Административное воздействие

Государственное управление -- важнейший вид социально значимой деятельности, обеспечивающей организацию и системное взаимодействие всех заинтересованных субъектов в экономической, социальной, культурной деятельности, создающей гарантии реализации их прав и обязанностей при соблюдении интересов общества, государства, граждан (физических лиц) и их ассоциаций в рамках действующего законодательства.

В процессе государственного управления реализуются методы и  формы организации и деятельности системы управления при активном использовании методов и форм административно-правового регулирования.

Необходимым механизмом реализации мер административного воздействия  является административное принуждение, которое призвано направлять поведение  людей в рамках закона, дать оценка антиобщественного поведения, возложить  на нарушителя обязанность исправиться  и возместить причиненный ущерб. Административное принуждение осуществляется в интересах общества, и в конце концов, в интересах самого правонарушителя.

Цель административного  принуждения - обеспечить исполнение гражданином, а в надлежащих случаях и должностным  лицом, установленной юридической  обязанности. Оно применяется для  прекращения противоправного деяния, наказания лиц, совершивших правонарушение, обеспечения общественной безопасности в целях предупреждения противоправных деяний при определенных ситуациях.

Административное принуждение - это непосредственное применение полномочными органами государственного управления или должностными лицами, а в установленном законом случаях судами (судьями), мер воздействия, урегулированных нормами административного права с целью обеспечения надлежащего порядка управления, общественной безопасности, пресечения и предупреждения правонарушений, привлечения к административной ответственности.

Цель работы рассмотреть  понятие, классификацию и назначение мер административного воздействия.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. дать понятие и общую  характеристику мер административного  воздействия;

2. рассмотреть классификацию а также правовое регулирование выбора и реализации мер административного воздействия;

3. дать характеристику  отдельных мер административного  воздействия закрепленных в КоАП  РФ и рассмотреть порядок их  применения;

4. рассмотреть значение  мер административного пресечения  как средства обеспечения правопорядка.

1. Понятие и общая характеристика мер административного воздействия

Меры административного  воздействия это принудительные меры, применяемые уполномоченными  государственными органами и их должностными лицами к физическим и юридическим  лицам и иным организациям в целях  предупреждения и пресечения установленных законом или иным нормативным правовым актом правил и норм в различных сферах, в том числе в области охраны прав и свобод человека и гражданина, защиты всех форм собственности, обеспечения общественного порядка, государственной финансовой (налоговой) дисциплины, охраны окружающей природной среды и экологической безопасности. Меры административного воздействия тесно связаны с методами административного права. Методы административного права связаны с обеспечением правового регулирования тех отношений и поведения тех субъектов, которые задействованы в системах управления. Административно-правовые методы зависят от принципов, закрепленных правом, а также от сферы и целей управления, правового статуса субъекта, который осуществляет его на основе административно-правового регулирования управленческой деятельности Административное право.

Основные принципы организации  исполнительной власти в Российской Федерации определены в Конституции  РФ, Законе о правительстве РФ и  Федеральном законе от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений в Федеральный  закон «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации».

Устанавливая принципы и  порядок разграничения полномоий в области конституционно установленных предметов ведения, этот Закон достаточно подробно характеризует методы и формы деятельности субъектов государственного управления на региональном уровне. В 2002--2003 гг. большое внимание уделено проблеме административной реформы в целом и она направлена на упорядочение организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти. Ее основные идеи состоят в: упрощении структуры органов исполнительной власти; искоренении бюрократических методов управления и борьбе с коррупцией аппарата; выводе излишних и рутинных функций за пределы органов исполнительной власти; ускорении инновационных процессов на основе использования информационных технологий; укреплении связи с гражданами. Административная реформа непосредственно касается проблем, методов и форм деятельности субъектов в области государственного управления и должна обеспечить повышение качества и эффективности работы государства по управлению делами общества; обеспечению национальной безопасности.

Мерам управленческого воздействия  в административном праве присущи  следующие наиболее характерные  черты:

- органическая связь целевым  подчинением этого вида государственной  деятельности как особого варианта  практической реализации единой  государственной власти;

- выражение управляющего  воздействия субъектов исполнительной  власти на соответствующие объекты;

- непосредственное выражение  в связях между субъектами  и объектами государственного  управления как формы практической  реализации единой исполнительной  власти;

- использование субъектами  исполнительной власти в качестве  средств реализации закреплённой  за ними компетенции;

- метод управления всегда  имеет своим адресатом соответствующий  объект;

- с учётом многообразия  приёмов и способов реализации  управленческой компетенции метод  управления есть определённая  возможность решения управленческих  задач, стоящих перед субъектом  исполнительной власти;

- в методах управления  в соответствующем объёме находит  своё выражение государственный  интерес, управляющая воля государства;

- непосредственное выражение  в методе управления принадлежащих  и его исполнительному аппарату  полномочий юридически властного  характера;

- для методов управления  характерна правовая форма их  непосредственного практического  выражения;

- выбор конкретных методов  управления и воздействия находится  в прямой зависимости не только  от особенностей субъектов исполнительной  власти, но прежде всего- от особенностей управления.

Итак, по своим показателям  метод управления есть средство целенаправленного  управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его  с методом правового регулирования  управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли "носителей" административно- правовых дозволений, запретов, предписаний. Однако акценты при этом различны: либо речь идёт о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом инструменте, используемом конкретными исполнительными органами для решения стоящих перед ними повседневных задач.

Главный критерий, необходимый  для разграничения названных  вариантов в методологическом смысле следующий:

метод правового регулирования- функция административного права;

метод управления- функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Важность иных средств, используемых в работе органов управления, несомненна, но связываются они с решением задач иного порядка. Так для принятия решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, используя при этом различные средства-социологические, математические, графические, выполняемую до принятия решения в целях выработки его наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении.

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы управленческой работы, но если нет управляющего воздействия, нет и собственно методов управления.

Таким образом следует различать:

а) методы управленческого  воздействия, они всегда имеют внешнее  юридически-властное значение и выражение  и выявляются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; имеют чисто  внутри-аппаратное значение;

в) методы совершенствования  отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

Первые из них - административно- правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью ряда методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм и методов. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

Иная точка зрения на понятие  применения методов государственного управления заключается в том, что  в каждом конкретном случае субъект  управления должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Можно назвать  их наиболее существенные черты:

- это способы воздействия  одного человека на другого,  одного коллектива на другой, одного человека на коллектив  или коллектива на человека. Во  всех случаях метод управления  выступает как особые связи  людей;

- это способы обеспечения  преобладания, подчинения воли;

- это способы организации,  упорядочения происходящих в  системе процессов, приемы осуществления  общих функций, возникающих в  процессе совместной деятельности;

- это средства достижения  цели.

Меры административного  воздействия при правильном применении образуют единую систему способов воздействия, связанных друг с другом.

2. Классификация и правовое  регулирование выбора и реализации  мер административного воздействия

2.1 Классификация мер административного воздействия

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых мер воздействия допустим как  с общеюридических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются конкретизацией особенностей сферы применения мер. С общетеоритических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждение и принуждение.

С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путём проведения воспитательных, разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной и административной ответственности. При необходимости обеспечения общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение Административное право. Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых мер воздействия исходит прежде всего из характера ( содержания ) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространённым является выделение двух групп методов, а именно- административных и экономических.

Административные меры обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического  или прямого управляющего воздействия  со стороны субъектов государственно- управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Своё выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что объект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления, т.е. адреса! л. Налицо- прямое предписание, ибо управляющее воздействие предполагает императивный ( директивный ) вариант волеизлияния субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных мер означает, что реальным объектом управления является сознательно- волевое поведение управляемых. Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых. При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не даёт оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учётом названных качеств  административных мер воздействия очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администрирование, т. е. управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов мер воздействия - административные.

Экономические меры воздействия  обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны  субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты  управления. Главное при этом заключается  в том, что с их помощью субъект  управления добивается должного поведения  управляемых путем воздействия  на их материальные интересы, т. е. опосредствованно в отличии от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие  условия, когда он сам начинает действовать  должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что  такое его поведение материально  стимулируется. Чаще всего стимулирующие  средства сводятся к экономическим.

В научной литературе, в  директивных документах много внимания уделено соотношению административных и экономических мер воздействия. Но это разновидности прямого  и косвенного воздействия, которое  осуществляется на экономические процессы. В обороне, образовании экономические  меры применяются мало, но другие разновидности  косвенного влияния используются широко.

Для мер прямого воздействия  характерны следующие признаки.

а) прямое воздействие на волю;

б) директивность, приказной характер;

в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют  подчиненным возможности выбора вариантов и обязывают делать как приказано;

г) поскольку жизнь разнообразна, а приказы однозначны, их приходится издавать много, что обуславливает  существование многих норм и указаний, которыми стремятся как можно  полнее регулировать деятельность подчиненных;

д) наличие большого аппарата, контролирующего выполнение команд;

е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание, готовность выполнить любой приказ;

ж) широкое использование  внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет  быстро добиться результатов. Часто  без него не возможно обойтись.

Мерам косвенного воздействия  присущи следующие особенности:

а) руководящее воздействие  осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через интересы, потребности  исполнителей;

б) управленческие акты управомачивают на определенные действия;

в) у подвластных существует возможность выбора одного или даже нескольких вариантов поведения;

г) юридическими нормами и  обычаями закреплен автоматически  действующий механизм стимулирования;

д) наличие развитого механизма  правосудия, решения споров, обеспечивающего  защиту законных интересов граждан  и их коллективов, цивилизованные процедуры  разрешения противоречий Административное право. Анализ доктрины и действующего законодательства, регулирующего применение мер административного пресечения, дает основания для вывода о том, что наиболее приемлемой с позиций теории и практики могла быть система этих мер, учитывающая следующие факторы: степень самостоятельности мер; лежащие в основе их применения методы воздействия; характер объектов воздействия; характер сферы, в которой применяются меры.

В соответствии с указанными факторами меры административного  пресечения могут быть классифицированы следующим образом:

а) по степени соподчиненности (автономности) - самостоятельные и  вспомогательные;

б) по методам воздействия - меры психического и физического  воздействия;

в) по объектам воздействия - меры, применяемые к физическим лицам, и меры, применяемые к юридическим  лицам;

г) по сфере воздействия - общие и специальные меры административного  пресечения.

Возможны и иные критерии классификации, но предложенная группировка  позволяет глубже понять и уяснить  сущность этих правовых средств, их разновидности, особенности нормативного закрепления  и применения.

Совокупность мер воздействия  органов государственного управления может быть подразделена на отдельные  виды в зависимости от целей, которые  они обеспечивают (стратегические, тактические, оперативные), в зависимости  от средств, используемых для их осуществления. Наиболее распространенная классификация  мер воздействия включает организационно-структурные, организационно-технические, учетно-контрольные, научно-аналитические; организационно-распорядительные; исполнительские.

Эти меры непосредственно  связаны с реализацией функций  органа исполнительной власти, с функциями  администрации организаций, взаимодействующих  с органами государственного управления. В зависимости от предметной области  и содержания функций органа, его  подразделений каждый метод реализуется  в определенной организационной  форме. Поэтому важно точно знать, какие функции нормативно закреплены за тем или иным органом государственного (публичного) управления.

Методы и формы реализации функций и полномочий создают  организационную основу непрерывного взаимодействия управляющей подсистем  управляемой средой (объектами), позволяют  иметь необходимую информацию о  состоянии этой среды и принимать  адекватные решения.

2.2 Правовое регулирование выбора и реализации мер административного воздействия

Объектами правового регулирования  в сфере государственного управления являются, прежде всего, поведение, действия субъектов, представленных в той  или иной сфере государственного управления, и отношения этих субъектов  в процессе управления.

Методы административно-правового  регулирования можно охарактеризовать как способы и приемы, реализующие  осознанное волевое воздействие (действия) субъектов, осуществляющих государственное  управление в рамках их правового  статуса.

В системах государственного управления реализуются три группы

методов:

а) организационные, устанавливающие  порядок взаимодействия составляющих систему структур, связанных единством  целей и задач;

б) функциональные -- направленные на регулирование при выполнении их обязанностей;

в) методы юрисдикционной деятельности -- разрешение споров, а также применение принуждения при ответственности субъекта за правонарушения.

Различают методы прямого, императивного (непосредственно обращенного к  исполнителю) воздействия и методы опосредованного, косвенного воздействия  на поведение или порядок отношений  субъектов административного права  и управления.

Примером непосредственного  прямого воздействия являются способы  императивного обязывания субъекта действовать, поступать определенным образом. Это может быть прямой запрет не совершать действий, вредных для интересов граждан, государства, общества, например не отказывать в предоставлении информации, необходимой гражданину или юридическому лицу. В качестве примера прямого регулирования можно привести закрепление компетенции субъекта управления, его прав и обязанностей; порядок работы коллегии министерства и т.п. Методы прямого административного регулирования, как правило, реализуются через нормативные правовые акты.

Одним из методов прямого  воздействия на деятельность органов  государственной власти субъектов  РФ является временное осуществление  федеральными органами власти отдельных полномочий органов власти субъектов РФ. Это возможно в трех случаях, определенных ст. 26 упомянутого выше Закона от 4 июля 2003 г. Они касаются случая отсутствия органа власти субъекта в условиях чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий и невозможности его сформировать; случая возникновения просроченной задолженности по долговым и бюджетным обязательствам, а также нарушения законодательства, установленного соответствующим судом РФ. В ст. 26 (п. 3) предусмотрена процедура этих действий. Указом Президента РФ установлены перечень полномочий субъекта, переходящих во временное осуществление конкретного органа на определенный срок, и источники финансирования. По ходатайству Правительства РФ может быть введен режим временной финансовой администрации.

Косвенное правовое регулирование  средствами административного права  проявляется в установлении порядка, предопределяющего поведение субъекта или его отношения с другими  субъектами. Например, установление режима категорий информации ограниченного  доступа: сведений, отнесенных к государственной  тайне, и к категории конфиденциальной информации обязывает соблюдать  эти режимы в процессе организации  документирования, документооборота в  управлении. Косвенными методами административно-правового  регулирования являются и такие, как утверждение документов, определяющих политику государства в той или  иной области социальной жизни, принятие федеральных целевых программ, обязывающих  впоследствии издавать правовые акты определенных субъектов управления.

Порядок перечисленных мер  административного воздействия  регламентируется нормами Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательством  о налоговой службе, таможенным законодательством  и другими федеральными законами. Кроме того, федеральные органы надзора России (Госгортехнадзор, Госатомнадзор) и государственные инспекции (санитарная, автомобильная, труда и др.) применительно к сфере своих полномочий вправе запрещать эксплуатацию промышленных установок, приостанавливать либо запрещать производство на отдельных объектах, приостанавливать строительные работы в случаях, если возникла опасность жизни и здоровью граждан, нарушены требования экологической или радиационной безопасности.

Меры предупредительного и пресекательного характера могут быть обжалованы в судебном и административном порядке, а также опротестованы прокурором.

3. Характеристика отдельных  мер административного воздействия  закрепленных в КоАП РФ и  порядок их применения

Итак, мерами административного  воздействия являются: административное задержание лица; административный арест  имущества юридического лица; личный досмотр; досмотр и изъятие вещей  и документов, товаров, орудий охоты  и рыбной ловли и т.п.; отстранение  от управления транспортным средством; освидетельствование на состояние  опьянения; задержание транспортного  средства.

Рассмотрим подробнее  некоторые меры административного  воздействия и порядок их применения.

Административное задержание - это кратковременное ограничение  свободы физического лица, которое  может применяться только в исключительных случаях и если это необходимо для обеспечения правильного  и своевременного рассмотрения дела, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

Цель административного  задержания как меры обеспечения  производства по делу об административном правонарушении - установление личности правонарушителя, составление протокола  об административном правонарушении, когда его составление является обязательным, но на месте составить  протокол невозможно. Основанием применения административного задержания является только совершение лицом административного  правонарушения.

Не подлежат административному  задержанию иностранные граждане, пользующиеся дипломатическим иммунитетом и  предъявившие в подтверждение этого  соответствующий документ (дипломатический  паспорт, дипломатическую или консульскую  карточку и т.д.).

В соответствии с Законом  РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей  Российской Федерации" не могут быть подвергнуты задержанию судьи. Аналогичное  положение о недопустимости задержания прокурора и следователя содержится в п.2 ст.42 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации".

Как правило, не применяется  административное задержание к военнослужащим. В случае совершения ими серьезного административного правонарушения в общественном месте, где нет  военных патрулей, они могут быть задержаны и немедленно вместе с  материалами о правонарушении переданы военным комендантам, командирам воинских частей, военным комиссарам.

Действующее законодательство предусматривает особенности задержания несовершеннолетних, совершивших административное правонарушение. Они доставляются в  центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, которые обеспечивают круглосуточный прием и временное содержание несовершеннолетних правонарушителей в целях защиты их жизни, здоровья и предупреждения повторных правонарушений. В центры могут быть помещены несовершеннолетние, совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность, в  случаях, если их личность не установлена  либо они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают  на территории субъекта РФ, где ими  было совершено правонарушение.

В связи с тем, что административное задержание представляет собой кратковременное  ограничение свободы, то признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина при применении данной меры - обязанность государственных  органов и должностных лиц. Это  означает, что никто не может быть подвергнут задержанию, кроме случаев, предусмотренных законом.

Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные  КоАП, о чем делается соответствующая  запись в протоколе об административном задержании. Он может обжаловать административное задержание в вышестоящий орган  или прокурору. Лица, применившие  данную меру, обязаны предоставить задержанному возможность обратиться с жалобой как в устной, так  и в письменной формеКомментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ, 2002. комм. к ст. 27.3.

Административное задержание временно ограничивает право на передвижение, на личную неприкосновенность, поэтому  оно может применяться только в случаях и на срок, предусмотренный  федеральным законом. В соответствии со ст. 27.5 КоАП РФ этот срок не должен превышать  трех часов. Срок задержания начинает исчисляться с момента доставления  правонарушителя в служебное  помещение органа внутренних дел, налоговой  полиции, таможенного органа, военной  комендатуры, органа местного самоуправления сельского поселения или в  иное служебное помещение. Для лиц, задержанных в состоянии опьянения, срок начинает исчисляться с момента  их вытрезвления.

На срок до 48 часов для  установления личности правонарушителя  или для выяснения обстоятельств  административного правонарушения могут быть задержаны лица, допустившие  нарушение установленного режима Государственной  границы, порядка пребывания на территории Российской Федерации, совершившие  административное правонарушение во внутренних морских водах, в территориальном  море, на континентальном шельфе, в  исключительной экономической зоне РФ, нарушение таможенных правил.

Согласно п.6 ст.22 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "Об основах  системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" несовершеннолетние правонарушители  могут находиться в центре временной  изоляции органа внутренних дел в  течение времени, минимально необходимого для их устройства, не более 30 суток. В исключительных случаях это  время может быть продлено на основании  постановления судьи на срок до 15 суток. О помещении в центр  временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей незамедлительно, но не позднее 24 часов уведомляется прокурор по месту расположения указанного центра.