Административный процесс. 13

ВВЕДЕНИЕ

Выбор темы обусловлен тем  обстоятельством, что в России, в  отличие от зарубежных стран, ни в  какой период (дореволюционный, советский  и постперестроечный) не существовало правового механизма реализации важнейших (жизненно необходимых) норм, которые издавали административные органы (органы государственного управления).

Новые условия жизни нашего государства, становление правовой системы предопределяет новое содержание отраслей права  и отраслей законодательства. Одним  из главных направлений развития административного права в современных  условиях является увеличение роли административно - процессуального регулирования. В  центр государственного управления выдвигаются отношения государства  с гражданским обществом, а приоритетными  являются права и свободы человека и гражданина.

Тенденция дифференциации процессуального  регулирования рассматривается  как нормальный, естественный процесс  функционирования законодательства, причинами  которого является, во-первых, развитие общественных отношений, во- вторых, необходимость установления дополнительных гарантий права граждан и организаций на защиту своих прав и свобод.

Данная тема исследования в настоящее  время является весьма актуальной. Так исполнительная власть в государстве  реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризующихся как государственно - управленческая деятельность, поэтому имеются необходимые основания для того, чтобы ее также рассматривать с процессуальных позиций.

В общем смысле «процесс» представляет собой совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок  осуществления какой-либо деятельности.

С юридических позиций процесс  своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно - правовых норм в юридической литературе рассматривается в качестве административного  процесса.

Сложившееся в настоящее время  понимание административного процесса весьма неоднозначно. Часто в его  содержание включается практически  любые или все виды процессуальной деятельности в административном праве, тем самым затрудняя определение  понятия и объема административного  процесса.

В условиях развития нашего государства, на наш взгляд, следует, прежде всего, оценить характер и назначение процессуальных норм и отношений, касательно административного процесса.

Анализируя степень научной  разработанности, необходимо указать, что существует достаточное количество научной литературы для изучения данной темы исследования. Так, например, статья Т. И. Губаревой – «О единстве понимания и правового регулирования административного процесса». В этой статье обозначены основные концепции понимания административного процесса, его сущности и системы. Анализируются существующие подходы к определению административного процесса, говорится о необходимости выработки единого правового инструментария и закрепления его в кодифицированном нормативном правовом акте¹.

Необходимо отметить статью Т. А. Коломоец – «Терминология административного  процесса: проблемы определенности смежного терминологического ряда». В данной статье автором анализируются доктринальные  подходы к пониманию административного  процесса, его содержательного наполнения, формулируются предложения по определенности в использовании терминологии².

Следует также отметить статью В. С. Балакшина – «Преюдициальная  сила решения, принятого в рамках административного процесса, в уголовном  судопроизводстве». Автор в данной статье обращает внимание на проблему признания имеющими преюдициальное значение в уголовном судопроизводстве решений, принятых в рамках административного  производства³.

Существенное значение представляет статья Н. В. Сухаревой – «Дифференциация  норм в систематизации административного  процесса». В данной статье автором  раскрываются вопросы дифференциации норм в целях выявления основания  для систематизации норм административного  процесса, указывается на существование  различных мнений административистов по этому поводу. Большое внимание уделяется рассмотрению вопросов, связанных  с дифференциацией процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих процессуальных статусов в административной сфере, и процессуальных норм, связанных с установлением  порядка рассмотрения правовых споров, возникающих из административных правоотношений⁴.

Наконец, немаловажное значение представляет статья М. А. Лапиной –  «Объединенная концепция системы  административного процесса». В  этой статье кратко изложены современные  концепции системы административного  процесса (юрисдикционная и управленческая). На основе положений теории права и государства, теории государственного управления, конституционного права, административного права и процесса автором статьи предложена объединенная концепция системы административного процесса, включающая в себя три составляющие - административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию⁵.

Объектом исследования выступают  общественные отношения, составляющие сферу административно-процессуальных отношений и административных (управленческих) процедур.

Предметом исследования является совокупность норм административного  законодательства, а также процессуального  законодательства, связанного с административным процессом; судебная практика, доктринальные  положения, а также иные источники  научной литературы.

Целью исследования является характеристика нормативно-правового  регулирования административного  процесса, а также анализ проблемных вопросов, связанных с административным процессом.

Для достижения цели необходимо выявить следующие задачи:

- определить понятие и сущность административного процесса;

- охарактеризовать административно-процедурное производство;

- проанализировать административно-юрисдикционное производство;

- исследовать проблему состязательности в административном процессе;

- выявить особенности  соотношения административного  процесса и административно-процессуальных  норм.

Данная курсовая работа состоит  из введения, двух глав, состоящих из параграфов, отражающих сущность выбранной  темы исследования, заключения и библиографического списка.

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ
1. Понятие и сущность административного процесса

Наиболее широкое распространение  получили два подхода к определению  административного процесса. Первый подход, возникший в 60-е годы, заключался в том, что под административным процессом предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, т.е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел (так называемое узкое, юрисдикционное понимание административного процесса, альтернативные термины - «негативный административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «правоохранительный процесс»). Н. Г. Салищева отмечала, что административный процесс в правовом смысле - это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции. Главной отличительной чертой концепции «узкого» толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права⁶.

Второй подход к определению  административного процесса состоит  в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению  принуждения, включая так называемые отношения положительного управленческого  характера, которые возникают при  применении регулятивных норм материального  права, т.е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками  принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, решения его задачи (альтернативные термины - «позитивный административный процесс» и «организационно - процедурный»). Иначе говоря, административный процесс - процесс применения норм материального административного права. По мнению О. К. Застрожной, административным процессом является «урегулированная административно-процессуальными нормами организационно-процедурная деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права. Широкое понимание административного процесса соответствует современным направлениям законодательной деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда принимаются законы и иные нормативные акты, устанавливающие такой порядок осуществления управленческой деятельности в различных областях и сферах управления, который гарантировал бы правовую защиту граждан от неправомерных действий и административных актов со стороны органов управления и их служащих (должностных лиц). Сегодня требуются новые и эффективные процедуры управленческой деятельности органов управления, которые отчасти могут быть установлены законодательным путём, а отчасти применяться и без правовых установлений (так называемые неправовые формы управления)⁷.

Панова И. В. включает в систему административного процесса три вида государственной деятельности:

• деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России (административно-нормотворческий процесс);
• деятельность указанных органов публичного управления по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме (административно-правонаделительный процесс);
• правоприменительная деятельность юрисдикционного правоохранительного характера, применение государственного правового принуждения в административно-процессуальной форме (административно- юрисдикционный процесс)⁸.

Необходимо отметить, что развитие в течение последних лет в России процессуального права и законодательства заставляет ученых вновь задуматься над термином «административное судопроизводство», который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ. Арбитражный процессуальный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 14 июня 2002 года и вступивший в силу с 1 сентября 2002 года, наиболее юридически грамотно распределил подведомственность дел арбитражному суду (ст. 27-33 АПК РФ). Хотя термины «арбитражное судопроизводство», «правосудие в арбитражных судах» или «судопроизводство в арбитражных судах» не указываются в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, АПК РФ дает весьма детальное представление о сущности этих категорий. «Правосудие в арбитражных судах» или «судопроизводство в арбитражных судах»- это базовые понятия, используемые законодателем в АПК РФ (например, ст. 1-3, 7 АПК РФ).

Кроме этих категорий законодатель применяет также «порядок административного  производства» (ч. 1 ст. 29 АПК РФ) и «правила административного судопроизводства» (п. 1 ст. 189 АПК РФ). Развитие института административного судопроизводства находится во взаимосвязи с проведением судебной реформы. Однако следует отметить «неопределённость этапов» проведения судебной реформы, которая, как известно, началась в 1991 году и продолжается до настоящего времени. Понимая и соглашаясь с тем, что нынешнее государство не может на должном уровне быстро провести судебную реформу, вместе с тем нужно отметить и неопределенность конечных целей реформирования судебной власти. Вряд ли судебная реформа должна длиться целые десятилетия. Как учеными, так и судьями отмечается, что «осуществляемая сегодня судебная реформа является комплексной. Она охватывает и вопросы судоустройства, и вопросы судопроизводства. Для нас важно, что идёт энергическое обновление процессуального законодательства⁹. 

Таким образом, появляются предпосылки принятия Административного процессуального кодекса, хотя ещё не определены его правовое назначение и доктрина. Яковлев В. Ф., обсуждая положения Арбитражного процессуального кодекса РФ, утверждает, что «везде, где есть в развитом виде административное судопроизводство, то есть судопроизводство по применению норм публичного права, существуют и особые процессуальные формы разрешения отправления правосудия в этой сфере». По мнению В. Ф. Яковлева, рассмотрение споров административно-правового характера по общим правилам гражданского судопроизводства не является лучшим способом их разрешения.

2. Характеристика административно-процедурного производства

В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314 впервые в истории отечественной административистики формально выделены унифицированные государственные (административно-правовые) функции органов исполнительной власти, связанные с правомерным поведением физических и юридических лиц, в том числе: функция нормативно-правового регулирования, функция по контролю и надзору, функция по оказанию государственных услуг.

Правительство РФ, в свою очередь, установило нормативную дефиницию  административной процедуры, которая, с одной стороны, связывает данную категорию с исполнением государственной  функции, возлагаемой на орган исполнительной власти, и сводится к логически  обособленной последовательности административных действий при исполнении данной функции, имеющих конечный результат¹⁰.

С другой стороны, административная процедура определяется как логически  обособленная последовательность административных действий при предоставлении государственных  услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными, для  предоставления государственных услуг, имеющих конечный результат и  выделяемых в рамках предоставления государственной услуги. Следуя избранному подходу, Правительство РФ формально не признает в качестве административных процедуры внутренней организации органов исполнительной власти¹¹ и процедуры взаимодействия органов исполнительной власти¹², которые разрабатываются и закрепляются в регламентах федеральных органов исполнительной власти.

Разделяя в целом меры, принимаемые по унификации функций  органов исполнительной власти и  регламентации административных процедур, необходимо отметить, что подход, избранный  Правительством РФ к пониманию административной процедуры, не в полной мере соответствует Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором деятельность органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг рассматривается в качестве одной из возлагаемых на данный орган функций. Кроме того, необходимо обратить внимание, что исполнение любой государственной (административно-правовой) функции органом исполнительной власти, по сути, всегда носит комплексный характер, так как связано не только с поведением физических и юридических лиц, но также зависит от уровня внутренней организации и взаимодействия органа исполнительной власти с иными органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления).

При наличии выявленной коллизии подзаконного нормотворчества в  России отсутствуют какие-либо федеральные  законы об административных процедурах, а отечественные ученые не пришли к единому мнению в понимании  административной процедуры и основных способов ее унификации и систематизации.

Так, из анализа специальной  литературы следует отметить, что  административная процедура рассматривается  учеными во взаимосвязи с деятельностью  органов исполнительной власти или  административных органов (органов  исполнительной власти и органов  местного самоуправления) в нескольких аспектах:

1) как некий определенный  порядок. В частности, как порядок  административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического  дела или выполнение управленческой функции¹³; как порядок последовательного совершения административным органом определенных действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела¹⁴; как порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, результатом которого будет издание индивидуального административного акта, и который направлен на обеспечение реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти в рамках выполнения последними своих задач и функций¹⁵; как порядок осуществления административным органом деятельности (производства) по разрешению подведомственных дел или совершения отдельных административно-правовых действий¹⁶ и др.;

2) как определенный вид  деятельности органов государственной  власти, органов местного самоуправления  и их должностных лиц. В частности,  как урегулированную нормами  права правоприменительную деятельность  органов исполнительной власти  по разрешению подведомственных им юридических дел¹⁷; как нормативно урегулированную, ориентированную на достижение конкретного результата документируемую деятельность различных субъектов (по крайней мере один из которых является государственным, муниципальным органом или должностным лицом), которая состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ходе которой реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные акты управления (как промежуточные, так и окончательные), по содержанию не связанные ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения¹⁸; как форму осуществления исполнительной власти¹⁹; как урегулирование правовых споров²⁰; как защиту прав и свобод человека и гражданина²¹ и др.;

3) как нормативный регулятор²² или система административно-процессуальных норм, определяющих срочность, последовательность, вид и характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений административных органов по применению отдельных административно-правовых мер²³.

Оценивая приведенные  доктринальные и нормативные  подходы к пониманию административной процедуры, мы считаем, что отождествление административной процедуры с какими-либо действиями или отдельными видами деятельности органов публичной власти и должностных  лиц указанных органов представляются ошибочным, так как приводит к  смешиванию таких категорий, как «форма» и «содержание».

Не стоит также буквально  понимать под административной процедурой порядок или последовательность осуществления деятельности административных органов или органов исполнительной власти, иных органов публичной власти. Термин «порядок» имеет множество этимологических значений²⁴, а в юридической науке, по сути, отождествляется с правильным, налаженным состоянием социальной жизни, результатом воздействия права, которое имеет определенное содержание²⁵.

Наиболее убедительным, на наш взгляд, представляется признание  административной процедуры в качестве комплексного нормативного регулятора или системы административно-процессуальных норм, определяющих порядок (последовательность, срочность, вид и характер) определенных действий административных органов (органов  исполнительной власти и органов местного самоуправления). При избранном подходе необходимо заметить, что административная процедура, по сути, определяет порядок не всяких действий административного органа, а лишь тех, которые связаны с применением типичных административно-правовых мер (нормативно зафиксированных характерных способов и приемов) исполнения унифицированных (приведенных к единообразию) государственных (административно-правовых) функций, возложенных законом, актами Президента РФ или Правительства РФ на данные органы.

С позиции предложенной точки  зрения в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», можно выделить:

административные процедуры  нормативно-правового регулирования,

административные процедуры  по контролю и надзору,

административные процедуры  по оказанию государственных услуг,

административные процедуры  по управлению государственным имуществом,

административные процедуры  координации и контроля деятельности подведомственных органов исполнительной власти и др.

Например, под административными  процедурами нормативно-правового  регулирования следует понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального министерства) по изданию на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Под административными процедурами по контролю и надзору логично понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федеральной службы) по регистрации прав, объектов, состояний, документов, по выдаче лицензий и разрешений, по проверке исполнения иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения. Соответственно, административными процедурами по оказанию государственных услуг следует считать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального агентства) по предоставлению федеральным органом исполнительной власти (как правило, федеральным агентством) непосредственно или через подведомственные ему федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Признавая связь административной процедуры с действиями административных органов по применению административно-правовых мер исполнения унифицированных  государственных (административно-правовых) функций, нельзя обойти мнение отдельных  ученых, которые полагают, что такого рода действия логически обособлены, так как связаны общей задачей  и конечным единым правовым результатом²⁶.

В целом мы разделяем приведенную  научную позицию и считаем, что  административно-правовой результат  действий административного органа, совершаемых в соответствии с  административной процедурой, выражается в промежуточных и конечных юридически значимых решениях, оформлении юридически значимых документов по применению материальных норм отраслей публичного права административного, финансового, налогового, экологического и других по отдельным категориям административных дел (ряду правовых вопросов, связанных с возникновением, изменением или прекращением определенных административных прав и обязанностей физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления).

Обобщая изложенное, мы считаем, что административная процедура  представляет собой систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий административных органов по применению типичных административно-правовых мер  исполнения возложенных на данные органы законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ унифицированных  государственных (административно-правовых) функций и направленных на принятие промежуточных и конечных решений  по определенной категории административных дел (правовым вопросам, влекущим возникновение, изменение или прекращение определенных административных прав и обязанностей физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов  местного самоуправления).

Основываясь на сформулированном определении, необходимо заметить, что  административная процедура как  специфическая система административно-процессуальных норм имеет определенную структуру. Элементами структуры административной процедуры, на наш взгляд, являются закрепляемые в выделяемых нормах специальные  критерии, определяющие порядок действий административного органа, по применению типизированных административно-правовых мер. О существовании отдельных видов критериев, определяющих порядок указанных действий административного органа, говорится в трудах некоторых ученых-административистов. Так, например, П. И. Кононов справедливо выделяет такие критерии, как стадийность (последовательность, очередность совершения соответствующих действий административного органа) и способы их официально-документального оформления (фиксации)²⁷.

Особого внимания и поддержки  заслуживает нормативное требование Правительства РФ о выделении  в каждой административной процедуре  таких обязательных элементов, как: а) основания для начала административной процедуры; б) содержание каждого административного  действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; в) сведения о должностном лице, ответственном  за выполнение каждого административного  действия, входящего в состав административной процедуры; г) условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации; д) критерии принятия решений; е) результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры; ж) способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.

Не отвергая сложившиеся  научные и нормативные подходы, структура административной процедуры, с нашей точки зрения, может  быть определена как логически построенная  конструкция, состоящая из таких  взаимосвязанных элементов, как:

1) понятие, основания и  условия применения, типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на административный орган (должностное лицо) унифицированной государственной (административно-правовой) функции;

2) вид (характер) и подведомственность  административного дела, связанного  с применением типизированных  административно-правовых мер исполнения  возложенной на административный  орган (должностное лицо) унифицированной  государственной (административно-правовой) функции;

3) конечное число, последовательность  и срочность взаимосвязанных  фрагментов (шагов) действий компетентного  административного органа (должностного  лица) по применению типизированных  административно-правовых мер исполнения  возложенной на данный орган  унифицированной государственной  (административно-правовой) функции;

4) ожидаемые промежуточные  и конечные решения компетентного  административного органа (должностного  лица) по применению типизированных  административно-правовых мер исполнения  возложенной на данный орган  унифицированной государственной  (административно-правовой) функции;

5) критерии и срочность  принятия промежуточных и конечных  решений компетентного административного  органа (должностного лица) по применению  типизированных административно-правовых  мер исполнения возложенной на  данный орган унифицированной  государственной (административно-правовой) функции;

6) способы, формы и срочность  официально-документального оформления (фиксации) промежуточных и конечных  решений компетентного административного  органа (должностного лица) по применению  типизированных административно-правовых  мер исполнения возложенной на  данный орган унифицированной  государственной (административно-правовой) функции;

7) условия, порядок и  срочность приостановления действий  компетентного административного  органа (должностного лица) по применению  типизированных административно-правовых  мер исполнения возложенной на  данный орган унифицированной  государственной (административно-правовой) функции;

8) виды юридической ответственности,  применяемые к компетентному  административному органу (должностному  лицу) за совершение действия  или бездействия, связанных с  нарушением или ненадлежащим  исполнением установленных процедурных  правил.