Административный процесс как вид юридического процесса

План

Введение

Заключение

Библиография

Введение

В настоящее время  важным направлением развития науки  административного права является решение комплекса проблем, связанных  с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов государственной власти в сфере публично-правовых отношений.

Проблематика административно-процессуального  права – одна из самых сложных, недостаточно разработанных, дискуссионных, которая в течение многих лет  подвергается острому обсуждению.

Следует констатировать, что в целом проблема административного процесса как в теоретическом, так и в законодательном плане у нас решена не полностью. В сфере применения норм российского административного права можно выделить три вида процессуальных отношений: 1) отношения, которые складываются в процессе реализации органами исполнительной власти их полномочий; 2) отношения, складывающиеся в процессе применения мер административного принуждения внесудебными органами (органами исполнительной власти) и судами к физическим и юридическим лицам; 3) административно-процессуальные отношения, складывающиеся в сфере административной юстиции.

Особого внимания требует  третья группа отношений. Речь идет об административной юстиции. В последние  годы в России проблеме административной юстиции уделяется особое внимание. В современных условиях назрела практическая потребность в создании специализированных судов в целях обеспечения надлежащего уровня осуществления правосудия и создания эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан и их объединений. Это обусловлено тем, что административное законодательство охватывает ряд сложных государственных институтов.

Создание полноценного института административной юстиции  невозможно без процессуального  обеспечения деятельности ее органов.

Таким образом, темой  данной научной  работы является «Административный процесс», поскольку, темы административного судопроизводства, административной юстиции и административных судов в настоящее время признаются актуальными, им уделяют большое внимание и отводят много места на страницах периодических и монографических изданий. Эти темы напрямую связаны с Конституцией Российской Федерации и глобальной, активно реализуемой в России проблемой реформирования судебной системы и решением задач по повышению социальной эффективности функционирования судебной власти в нашей стране.

Конституция РФ в этой части действует не в полной мере, и есть сложности с расширением  нормативно-правовой базы обеспечения  Основного закона рядом специальных правовых установлений. Это необходимо в целях создания механизма правореализации некоторых положений Конституции, пока носящих декларативный характер.

Таким образом, целью  данной работы является выделение роли административного процесса в развитии науки административного права и его основных проблем.

Для достижения данной цели в работе преследуются следующие  задачи:

1. охарактеризовать юридический процесс в целом и выделение его основных видов;
2. рассмотреть административный процесс как один из видов юридического процесса;
3. выделить основные виды административного процесса;
4. охарактеризовать основные принципы административного процесса;
5. выделить субъектов административного процесса;
6. выделить основные стадии административного процесса;
7. рассмотреть различные точки зрения авторов на данную тему;
8. выделить основные проблемы административного судопроизводства на современном этапе и методы их решения.

Объектом исследования данной работы является административный процесс, а предметом – система  административного законодательства, регулирующего административный процесс.

Итак, данная работа состоит  из двух глав. Первая глава посвящена характеристике административного процесса в целом. В ней выделяются его основные характеристики, виды и принципы, субъекты и стадии административного процесса. Вторая глава - правовому регулированию административного процесса. В данной главе выделяются основные проблемы административного процесса и пути их разрешения.

Информационной базой  данной работы являются учебники и  учебные пособия таких авторов, как Б.Н. Габричидзе, А.Б. Агапова, М.Б. Смоленского и другие, а также монографические статьи из журналов «Государство и право», «История государства и права», «Современное право и «Юрист».

   Значительное внимание проблематике административного процесса проявили Ю.М. Козлов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.М. Лазарев, Л.Л. Попов и другие ученые.

Но большая опора  приходится на Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.

Все существующие а административно - правовой науке спорные вопросы  о сущности административного процесса и его роли в механизме правового регулирования могут быть разрешены лишь при определении места этого вида процесса в системе юридических процессов. В этой связи представляется необходимым разобраться вначале с общим понятием юридического процесса и критериями разграничения его на виды.¹

В юридической литературе сложились два основных научных  подхода к пониманию юридического процесса. Первый из них может быть охарактеризован как широкий. Сторонники широкого понимания юридического процесса, в частности В.М. Горшенев, понимает под юридическим процессом абсолютно асе правовые формы деятельности государственных органов и должностных лиц, а также других субъектов права по разрешению определенных юридических дел.² В.М. Горшенев и его единомышленники рассматривают юридический процесс как властно-организующую деятельность компетентных органов и должностных лиц по применению правовых норм для разрешения всех категорий юридических дел, а не только споров или дел о правонарушениях. Представители второго подхода, в частности В.Н. Протасов, наоборот, сводят юридический процесс только к юрисдикционной деятельности компетентных органов, то есть к деятельности по разрешению споров и привлечению правонарушителей к ответственности. По мнению В.Н. Протасова, юридический процесс представляет процессуальную процедуру, в рамках которой реализуется охранительное правоотношение. Регулятивное же правоотношение, с точки зрения В.Н. Протасова, осуществляется не в форме юридического процесса,  а в форме так называемой материальной процедуры. При этом автор не формулирует четкого понятия  юридической процедуры, но лишь констатирует ее признаки.³

Разрешение существующих в науке противоречий понятия юридического процесса возможно путем нахождения такого подхода к рассматриваемой проблеме, который был бы основан на общепризнанных правовых конструкциях, выработанных общей теорией права. Рассмотрим место и роль юридического процесса в механизме правового регулирования.

Процесс сам по себе –  это совокупность взаимосвязанных  действий, совершаемых с целью  достижения определенного результата. В праве процесс – это совокупность действий, урегулированная процессуальными  нормами отрасли права.⁴

Процесс – это совокупность последовательных действий, совершаемых  для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании  говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т.д.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых  как государственно – управленческая деятельность, поскольку имеются  необходимые основания для того, чтобы ее также рассмотреть с  процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.⁵

Слово «процесс» толкуется  в Словаре русского языка и  в Словаре иностранных слов как  «ход какого-либо явления, последовательная смена  каких-либо правовых явлений, состояний, стадий развития.⁶

Следовательно, юридический  процесс должен рассматриваться  как последовательная смена каких-либо правовых явлений, состояний, возникающих  в жизни общества и вызываемых юридически значимыми действиями, совершаемыми носителями государственной власти, гражданами и юридическими лицами. Само движение, смена юридических явлений в жизни общества происходит в результате действия механизма правового регулирования общественных отношений.⁷ Как известно, в общей теории права выделяют три основные стадии правового регулирования,  а именно:

- стадию нормативной  регламентации поведения людей,  то есть установления норм  права;

- стадию возникновения  на основе норм права и при  наличии соответствующих юридических  фактов правоотношений;

- стадия реализации юридических права и обязанностей, возникших у субъектов правоотношений.⁸ 

Таким образом, в ходе правового регулирования государством общественных отношений происходит последовательная смена юридических  явлений, то есть движение их от состояния разработки и принятия правовых норм до состояния упорядоченности на основе этих норм отдельных сторон жизни общества. Это движение, смена юридических состояний происходит в результате совершения государством и другими субъектами общественных отношений последовательных волевых действий, направленных на достижение определенных правовых результатов для себя и на упорядочение жизни общества в целом.⁹

В связи с этим представляется, что юридический процесс в  наиболее широком его понимании  может быть определен как деятельность (совокупность последовательно совершаемых действий) государства, других субъектов юридических отношений по выработке правовых норм и приведению их в действие в целях урегулирования жизни общества, обеспечения правопорядка.¹⁰ Причем эта деятельность обеспечивает как правовое регулирование общественных отношений, так и их охрану. Исходя из предложенной постановки вопроса, нельзя согласиться с узкой трактовкой юридического процесса как деятельности по разрешению споров и рассмотрению дел о правонарушениях. Текущая регулятивная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и иных уполномоченных государством субъектов, направленная на реализацию юридических прав и обязанностей субъектов правоотношений, также представляет собой юридический процесс. Кроме того, нельзя отождествлять такие понятия, как «юридический процесс» и «юридическая процедура». Существующее в теории права представление о юридическом процессе как «урегулированном процессуальными нормами порядке деятельности компетентных государственных органов» является ошибочным. Неправильной представляется позиция В.Н. Протасова о том, что юридический процесс – это один из видов юридической процедуры.¹¹ Между указанными понятиями существует совершенно иное соотношение. Слово «процедура» толкуется в Словаре иностранных слов как «официально установленный порядок действий при обсуждении, ведении какого-либо дела»¸ в не сами действия, не сама деятельность. Поэтому следует согласиться с мнением А.Ю. Якимова о том, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма.¹²

Таким образом, юридический  процесс логично рассматривать  как деятельность субъектов права  по осуществлению правового регулирования  общественных отношений, а юридическую  процедуру – как урегулированную процессуальными нормами правовую форму осуществления этой деятельности. Юридическая процедура определяет порядок совершения субъектами права тех или иных юридически значимых действий, совокупность которых и образует юридический процесс.

Ученый-административист Б.М. Лазарев понимал под юридическим  процессом «систему действий, реально  совершаемых в соответствии с  процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами, и систему правоотношений, складывающихся в результате и посредством этих действий.¹³

Эту точку зрения разделяет  Н.Ю. Хаманева. Говоря о юридических  процедурах, Б.М. Лазарев полагал, что  они определяют стадии юридического процесса, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации.¹⁴

Юридический процесс  возникает тогда, когда компетентные органы и лица начинают совершать  определенные юридически значимые действия, направленные на разрешение гражданских или уголовных дел, в порядке, установленном соответствующим процессуальным законодательством. Соотношение понятий «юридический процесс» и «юридическая процедура» можно показать на примерах. Так, деятельность компетентных государственных органов и лиц по принятию законов представляет собой законодательный процесс. Порядок внесения законопроектов в законодательный орган, рассмотрения и голосования по этим законопроектам – это юридическая процедура, определяемая нормами конституционного права.

Таким образом, юридический  процесс в узком, практическом понимании  представляет собой совокупность совершаемых  субъектами права и определенной логической последовательности связанных  между собой юридически значимых действий, направленных в конечном итоге на нормативное урегулирование какого-либо общественного отношения или на разрешение на основе норм материального права конкретного жизненного случая, и совокупность возникающих на основе этих действий и в соответствии с процессуальными нормами правоотношений.¹⁵

Урегулированный процессуальными  нормами порядок совершения одного или совокупности действий, составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать  как юридическую процедуру.¹⁶

На основании изложенного, исходя из предложенной концепции юридического процесса в целом и правоприменительного процесса в частности, наиболее общее понятие административного процесса может быть сформулировано следующим образом.

Административный процесс  представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов (административных органов) по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемую в предусмотренных нормами права несудебных формах (процедурах).¹⁷

В целом нет единого  понимания административного процесса. Его формирование, функционирование, развитие порождают не меньшие проблемы, чем судебная реформа, но если учесть огромное разнообразие субъектов административной власти, которое во много раз больше, чем разнообразие субъектов правосудия, огромное разнообразие административных дел, то становятся очевидными чрезвычайно большой объем административно-процессуальной формы, обилие ее разновидностей.¹⁸

Многообразие и специфика  индивидуальных дел, разрешаемых в  ходе административного процесса, обуславливает  его сложную структуру. Этим административный процесс существенно отличается от судопроизводства.

В теории административного  права вопрос о структуре административного  процесса остается дискуссионным уже  довольно продолжительное время. Несмотря на то что само теоретическое исследование административного процесса стало интересовать ученых лишь в 60-х годах 20 века, с этого момента не прекращаются споры о том, что же составляет административный процесс как правовой феномен.

Существуют две основные концепции о структуре административного  процесса. Первая (хронологически) – юрисдикционная концепция – сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса. Так, В.С, Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений.¹⁹

Таким образом, административный процесс представляется ученым лишь той частью деятельности органов  государственного управления, которая связана с разрешением спорных, коллизионных правовых ситуаций в области государственного управления. Из структуры процесса исключалась позитивная процедурная деятельность управляющих структур.

Н.Г. Салищева впервые  предприняла серьезное теоретическое исследование административного процесса также исходя из мнения, что административный процесс – это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения.²⁰ В работах данного автора юрисдикционная концепция обрела серьезное научное звучание.

Особенностями юрисдикционной концепции являются:

- указанная концепция  признает равнозначными содержание  понятий «административный процесс»  и «гражданский процесс» или  «уголовный процесс» содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является «способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы». Так, О.И. Иванов утверждает, что «процесс – это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм  материального права по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права;

- в рамках юрисдикционной  концепции понятия «процесс»  и «производство» находятся в  своеобразном соотношении, при  котором процесс оказывается  понятием более узким, нежели  понятие производство. Поскольку процесс является исключительно деятельностью по разрешению споров и применению мер принуждения, в понятие «административное производство» оказываются включенными и сам административный процесс т такие виды процедурной деятельности, как процедуры осуществления задач внутренней организации аппарата управления; процедуры, опосредующие взаимоотношения государственных органов между собой и с другими субъектами административного права;

- соответственно и  процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только те административно-правовые нормы, которые определяют процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения.

Таким образом, в общем  виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.²¹

Управленческая концепция  возникла наряду с юрисдикционной, но получила свое научное развитие несколько позже (впервые в работах В.Д. Сорокина). Положения данной концепции разделяются большинством современных ученых, стающих, что понятие административного процесса следует трактовать расширительно. Уже Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления.²²

Сущность управленческой концепции административного процесса заключается в том, что ее сторонниками к признакам, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, относится процедурный характер регулирующих их норм.

При этом ученые, разделяющие  управленческую концепцию, признают: тот  факт, что административный процесс  регулирует не только юрисдикционную деятельность, но и деятельность по реализации регулятивных норм административного права, составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса.²³

Основные положения  управленческой концепции выделяются В.Д. Сорокиным в следующем виде:

- административный процесс  – это юридическая форма реализации  исполнительной власти и, следовательно,  имеет ярко выраженную юридически  управленческую природу;

- административный процесс  реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также и другими субъектами, что составляет основу его динамичности;

- назначение административного  процесса – обеспечение реализации  материальных норм российского  права;

- административный процесс  состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;

- элементами административного  процесса являются процессуальная  деятельность уполномоченных субъектов  и административно-правовые отношения.²⁴

Итак, в рамках управленческой концепции административный процесс определяется как «урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами».²⁵

Наиболее приемлемой из этих теорий является управленческая теория, так как она позволяет  более комплексно и полно анализировать  институт административного процесса.

1.2. Виды административного  процесса

 В зависимости от функций, выполняемых административными органами в ходе разрешения индивидуальных юридических дел, представляется возможным выделить два крупных вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный.

Административно-распорядительный процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных юридических дел, осуществляемую в пределах своей компетенции и направленную на реализацию субъективных юридических прав и обязанностей, имеющихся у участников этих дел, на основе соответствующих материальных норм различных отраслей права.

Как показывает анализ действующего административного законодательства, в структуре административно-распорядительного процесса в зависимости от существа, способов и результатов разрешения индивидуальных дел могут быть выделены следующие виды специализированных процессов:

- регистрационное –  производство, в ходе которого  осуществляются признание и подтверждение  со стороны государства правового статуса (состояния), отдельных имущественных или неимущественных прав и обязанностей физических и юридических лиц, их возникновение, изменение и прекращение, фактов принадлежности этим лицам определенных видов имущества и возможности использования их по назначению, законности совершаемых указанными лицами действий и принимаемых ими решений, правового режима отдельных объектов (регистрация актов гражданского состояния, прав на недвижимое имущество и т.п.);

- лицензионно-разрешительное – производство, в ходе которого оформляется и выдаются физическим и юридическим лицам лицензии и иные разрешения на осуществление определенных видов деятельности либо совершение определенных видов действий (лицензирование деятельности нотариусов, выдача разрешений на приобретение огнестрельного оружия и т.п.);

- правопредставительное  – производство, в ходе которого  решаются вопросы о предоставлении  физическим и юридическим лицам  субъективных юридических прав  или правового статуса от имени  государства (назначение пенсий, пособий, предоставление различных индивидуальных льгот и т.п.);

-государственно-экзаменационное  – производство, в ходе которого  осуществляется деятельность по  приему экзаменов, проведению  конкурсов или иных испытаний,  в результате которых участвующие в них физические или юридические лица приобретают новый правовой статус либо отдельные субъективные юридические права (конкурсное поступление в высшее учебное заведение, итоговая аттестация выпускников вузов, сдача экзаменов на приобретение права управления транспортным средством и т.п.);

- экспертно-удостоверительное  – производство, в ходе которого  по инициативе физических и  юридических лиц проводятся различные  экспертизы, медицинские освидетельствования,  исследования и проверки с целью установления или опровержения определенных юридических фактов (медико-социальная экспертиза, экспертиза промышленной безопасности и т.п.);

- государственно-поощрительное  – производство, в ходе которого  от имени государства осуществляется  поощрение физических и юридических лиц за заслуги перед государством и обществом (государственными наградами, государственными премиями и т.п.);

- служебно-призывное  – производство в ходе которого  осуществляется призыв граждан  РФ на военную или альтернативную  гражданскую службу и обеспечивается ее прохождение.²⁶

Административно-охранительный  процесс как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих в связи с охраной и защитой прав и свобод физических и юридических лиц, обеспечением безопасности государства и общества, правопорядка, представляется возможным подразделять на два вида: административно-принудительный и административно0защитные процессы.

1. Административно-принудительный процесс есть деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических и юридических мер административного ограничения и принуждения в целях обеспечения надлежащего правопорядка, безопасности государства и общества.

В структуре административно-принудительного  процесса, исходя из анализа действующего законодательства, представляется возможным  выделить следующие виды производств.

  - административно-надзорное – производство, в ходе которого компетентными административными органами осуществляются необходимые проверочные мероприятия в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц, направленные на выявление нарушений действующего законодательства, установленных на его основе специальных норм и требований, и к правонарушителям применяются соответствующие меры административного принуждения (прокурорский надзор, надзор государственных инспекций и т.п.);

- административно-следственное  – производство, в ходе которого  компетентными административными органами в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами, производятся первоначальное расследование каких-либо происшествий, аварий, катастроф, иных несчастных случаев с целью установления возможных причин и условий их возникновения и предотвращения в будущем (расследование несчастных случаев на производстве и учет профессиональных заболеваний и т.п.);

- производство по привлечению  лиц к административной ответственности  - это деятельность компетентных  административных органов, а в некоторых случаях – судей по разрешению индивидуальных дел о правонарушениях, совершенных физическими или юридическими лицами, за которое законодательством предусмотрено применение мер административной ответственности. Данное производство в действующем законодательстве именуется производством по делам об административных правонарушениях;