Активная политика занятости в России и мировой опыт

Введение.

Мировая ситуация в области занятости  остается депрессивной. За небольшим  исключением, почти повсюду в  мире неизменно высок уровень  безработицы и неполной занятости. Порочный круг сокращения занятости, обнищания и растущего социального напряжения особенно характерен для стан, задетых восточно-азиатским кризисом. Ну и в других частях мира это продолжает оставаться проблемой.

Международная организация труда  твердо придерживается мнения, что  поддержка полной, продуктивной и свободно избираемой занятости есть наиболее эффективная мера обеспечения прочного и справедливого экономического роста, как на национальном, так и на глобальном уровне. Тем не менее, в связи с неизменно высоким уровнем безработицы, все большую обеспокоенность вызывает невозможность достижения полной занятости в силу того, что пока стремительное продвижение глобализации и технического прогресса на деле приводит к сокращению рабочих мест.

Обязательство 3 Копенгагенской декларации, принятой на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития в 1995 году, гласит: «Мы обязуемся способствовать достижению цели полной занятости в качестве одного из основных приоритетов экономической и социальной политики и создать для всех мужчин и женщин надежные и устойчивые возможности зарабатывать себе на жизнь посредством свободно избранного производительного труда и работы». Страны – участницы Встречи обещали также содействовать соблюдению основных норм МОТ.

Решение проблем рынка труда, занятости и безработицы, определение политики занятости вызывает необходимость теоретической разработки этих важных и острых проблем.

Многие видные экономисты прошлого в своих теоретических исследованиях  уделяли немало внимания вопросам занятости. В результате сложились разнообразные теории занятости, многие из которых имеют значение сегодня и продолжают разрабатываться современными учеными.

Вопросы занятости были рассмотрены  в трудах таких классиков экономической  науки, как А. Смит, Д. Рикардо, К. Маркс, А. Маршалл, Д. Кейнс, а также в работах лауреатов Нобелевской премии М. Фридмена, Ф. Хайека, П. Самуэльсона и многих других.

Классики полагали, что рыночная экономика способна обеспечить полное использование ресурсов, в том  числе и ресурсов рабочей силы. Вывод о полной занятости они объясняли регулирующей ролью таких рыночных механизмов, как ставка процента и эластичность соотношения цен и заработной платы. Рыночная экономика способна, по их мнению, к саморегулированию, и вмешательство государства в ее функционирование излишне и даже вредно.

Наиболее полное изложение основных положений классической теории занятости  дано в работе А. Пигу «Теория безработицы», вышедшей в период самого глубокого  мирового экономического кризиса в 1933 году. В ней, наряду с другими теоретическими положениями, большое внимание уделено соотношению занятости и зарплаты, а также проблемам спроса, его функций и условий.

Вопросы занятости занимают важное место в «Капитале» К. Маркса. Исходя из роста органического строения капитала, Маркс доказывает, что в погоне за прибылью, предприниматели увеличивают в целях осуществления технического процесса долю постоянного капитала, идущего на оборудование, новые технологии, и сокращают долю переменного, идущего на заработную плату. В результате спрос на рабочую силу относительно роста капитала и общественного производства снижается или численность рабочей силы даже сокращается, растет относительно избыточное, не занятое трудом население – безработица.

Наибольший вклад в теорию занятости внес Д. М. Кейнс (Его основная работа « Общая теория занятости, процента и денег» вышла в 1936 г.). Он резко критикует положения классиков по вопросам занятости, подробно изложенные его современником А. Пигу. Кейнс утверждает, что рыночная экономическая система не является и не может быть саморегулирующейся, что причина безработицы кроется не во внешних условиях, а в самой действующей системе. Отсюда – необходимость государственного регулирования экономики.

Основой теории занятости Кейнса служит принцип эффективного спроса. Спрос определяется расходами общества на потребление и инвестиции (последним Кейнс придавал важное для увеличения занятости значение). Государственное регулирование экономики и занятости возможно, по Кейнсу, путем проведения фискальной политики через регулирование государственного бюджета и налогообложения. При спаде производства необходимо увеличение государственных расходов или снижение налогов, либо использование и того и другого. В период экономических подъемов возможно уменьшение государственных расходов и увеличение налогов.

Концепция экономики предложения  сводится, в основном, к снижению всех видов налогов. При этом увеличиваются  доходы предпринимателей и растут инвестиции, а со снижением налогов на зарплату возрастают стимулы к труду. В результате занятость будет увеличиваться.

Теория рациональных ожиданий доказывает ненужность государственного регулирования  экономики, так как субъекты рынка, получая необходимую экономическую  информацию, способны самостоятельно приспосабливаться к изменяющимся условиям.

Теория монетаристов, признанным лидером  которой является М. Фридмен, исходит  из решающей роли денежного обращения  в развитии производства и занятости. Изменение предложения денег  рассматривается в качестве фактора, влияющего на все компоненты совокупного спроса, а не только на инвестиции. Монетаристы полагают, что рыночное хозяйство обладает высокой устойчивостью, стремиться к стабильности и самоналаживанию. Вмешательство государства должно быть минимальным и ограничено лишь контролем за денежным обращением. При этом ежегодный процент прироста денег в обращении должен совпадать с процентом ежегодного прироста цен и ВНП.

Многие ученые признают необходимость  сочетания всего положительного, что есть в кейнсианской теории, монетаристской и в ТРО. Этот подход получил название неоклассического синтеза. (Его родоначальник – П. Самуэльсон).

Большое значение для современной  России имеет опыт проведения Л. Эрхардом экономической реформы в ФРГ  после Второй мировой войны. Главный  результат этого опыта – вывод о том, что вопросы занятости можно успешно решать, двигаясь по пути мощного экономического подъема, при наличии сильной государственной власти.

Как показывает исторический опыт, страны мирового сообщества и их государственные  деятели использовали разные теоретические концепции. Президент Америки Ф. Рузвельт в период вывода страны из глубочайшего экономического кризиса опирался на кейнсианское учение. Экономическая политика, проводимая Р. Рейганом и Д. Бушем, а также М. Тетчер, в значительной мере исходила из монетаристской теории. Президент Б.Клинтон скорее всего приверженец кейнсианской теории. Сегодня развитые страны с рыночной экономикой в большей или меньшей мере осуществляют государственное регулирование экономики.

Проводимая ряд предыдущих лет в России малообоснованная и непоследовательная монетаристская политика не дает положительных результатов. Вернее даже говорить, что в России пока отсутствует четкая обоснованная государственная экономическая политика, и в этом вина не только ее государственных деятелей, но и экономистов.

После политических перемен 1989-1991 годов  страны, имевшие ранее централизованно  планируемую экономику, отказались от прежней модели полной занятости  со всеобщей обязанностью всех трудоспособных граждан допенсионного возраста трудиться. Безработица была официально признана неизбежным следствием системных и структурных перемен, сопровождающих переход к рыночной системе и адаптацию к новым экономическим условиям.

Ключом к устойчивой занятости  в любой экономике служат, прежде всего, стимулирование спроса на рабочую силу благодаря экономическому росту и постоянная корректировка экономических структур и структуры занятости с учетом внешних и внутренних факторов. С целью расширения занятости, повышения ее качества и на этой основе обеспечения устойчивых средств к существованию решающее значение имеет правильная политика в ряде областей. Сбалансированный подход должен включать: 1) политику, ориентированную на достижение и поддержание макроэкономической стабильности, а также бюджетного и денежно-кредитного баланса; 2) отраслевую политику содействия трудоинтенсивному росту путем применения совместимых с рыночными условиями стимулов; 3) политику и институты, способствующие эффективному и справедливому функционированию рынка труда; 4) политику более активного развития людских ресурсов; и 5) адресные программы сокращения бедности и борьбы с социальным отторжением.

Прежде всего, важно формулировать  национальную политику в области  занятости более широко, с учетом всего многообразия экономических, социальных и иных факторов, влияющих на уровень и качество занятости. В плане предложения занятость отражает демографические факторы, но при этом испытывает и сильное влияние государственной политики в области образования, здравоохранения, социальной защиты и регулирования рынка труда. В плане спроса уровень и качество занятости зависят от спроса на рабочую силу, обусловленного экономическим и социальным развитием и регулируемого национальной денежно-кредитной и налоговой политикой, а также структурной, промышленной, технической и региональной политикой, наряду с политикой в области доходов, в социальной сфере и на рынке труда. Соответственно, национальная политика в области занятости должна рассматриваться как всесторонний многодисциплинарный подход к решению проблем, связанных с занятостью.

Значение занятости двояко: для  работающего – это источник дохода, а также возможность проявить и развить свои способности, получить удовлетворение от труда, ею определяется и социальный статус человека; для общества – это основной источник богатства. Следовательно, цели в области занятости должны занимать значительное место в социально-экономической политике. Переходный процесс, с одной стороны, открыл новые возможности для людей и стран, но, с другой стороны, повлек за собой множество трудностей, обусловленных адаптацией к основополагающим системным переменам и последствиям глобализации. Чтобы разрешить эти проблемы, в национальной политике занятости нужно проводить четкое различие между кратко-, средне- и долгосрочными целями и должны создаваться соответствующие инструменты политики. Краткосрочные цели – это предупреждение безработицы и содействие в трудоустройстве ищущим работу наряду с оказанием им временной материальной поддержки. В среднесрочном плане главная цель – стимулирование спроса на рабочую силу путем исправления перекосов в экономике; формирование благоприятной среды для предпринимательства; стимулирование инвестиционной деятельности и создания новых производительных рабочих мест; улучшение качества человеческого капитала; гарантирование разумной заработной платы и доходов и уменьшение бедности. Долговременная цель политики занятости – это стимулирование полной, производительной и свободно избранной занятости для всех, кто хочет трудиться, независимо от возраста, пола, этнического или социального происхождения. Добиваться этой цели обязались все страны, ратифицировавшие Конвенцию МОТ № 122 и подписавшие Копенгагенскую декларацию.

Формулирование и осуществление  национальной политики занятости в столь широком контексте не может входить в обязанности только министерства труда или службы занятости страны. Оно должно стать результатом четко согласованной работы различных ведомств, с тем, чтобы обеспечить соответствие мер в области занятости другим аспектам социально-экономической политики и их взаимное усиление.

В мире происходит интернационализация  проблемы занятости. Для ее разрешения от всех членов мирового сообщества требуются  скоординированные  и взаимосогласованные  действия. В этой связи представляется целесообразным более тесное сотрудничество России в этой области со странами как дальнего, так и ближнего зарубежья, а также с ООН, МОТ и другими международными организациями, что способствовало бы выработке единых методических подходов к анализу проблем занятости и разработке практических мер для ее эффективного решения.

Цель работы состоит в том, чтобы  показать, как на практике в развитых капиталистических странах решаются проблемы занятости и безработицы, каковы условия предоставления помощи лицам, не имеющим работы, в чем состоит активная политика занятости и каковы альтернативы безработицы.

ГЛАВА 1

1.1. Теоретические  аспекты рынка труда. Политика  занятости и ее основные направления.

Рыночная экономика постепенно становится неотъемлемой частью жизни каждого из нас. Присущие ей положительные моменты, такие как отсутствие дефицита товаров, развитие предпринимательства, конкуренции и частной собственности, весьма заметны. Однако не менее заметны и моменты отрицательные: инфляция, банкротство многих предприятий, спад производства и структурная перестройка промышленности, которые во многом обусловливают возникновение в нашей стране такого явления как безработица.

Рынок труда – наиболее сложная  составная часть рыночной экономики. В отличие, например, от рынка товаров, он отражает значительно больше социально-экономических явлений общества. На него влияет очень много различных факторов. Поэтому рынки труда США, Западной Европы, Японии и России имеют большие различия.

Как в отечественной, так и в  зарубежной литературе существует много  определений рынка труда, каждое из которых имеет свои особенности. Американские ученые Р.Д. Эренберг и  Р. С. Смит в учебнике «Современная экономика  труда. Теория и государственная  политика» формулируют его следующим образом: «…Рынок, который обеспечивает работникам работу и координирует решения в сфере занятости, называется рынком труда».¹ Доктор экономических наук, профессор В. И. Плакся приводит такое определение: «…Рынок труда – это специфический вид товарного рынка, содержанием которого является реализация (купля-продажа ) товара особого рода – рабочей силы или способности человека к труду. Как экономическая категория рынок рабочей силы выражает экономические отношения между владельцем данного товара, собственником рабочей силы, ее продавцом, с одной стороны, и владельцем капитала, покупателем рабочей силы, - с другой»². 

Можно дать и такое определение: рынок труда – это действующий  в рамках определенного экономического пространства механизм взаимодействия между работодателями и наемными работниками, выражающий экономические и правовые отношения между ними.

В самом общем виде под рынком труда понимают систему общественных отношений, связанных с наймом и  предложением рабочей силы, или ее куплей и продажей. Рабочая сила как способность выполнять определенный труд именно продается и покупается. Ценой рабочей силы является заработная плата.

Некоторые экономисты считают, что  необходимо еще различать рынок  рабочих мест. Представляется, что  это утверждение является мало обоснованным, ибо рабочие места, как таковые, не покупаются и не продаются.

Субъектами рынка труда выступают  работодатели или их представители, наемные работники, представители  государственной власти и посреднические организации. Нередко утверждается, что работодатели и наемные работники равны на рынке труда, выступают на нем как равные партнеры. Юридически это так, но экономически – далеко не совсем. Условия купли-продажи: определенное рабочее место, условия и оплату труда предлагает и, в конечном счете, определяет работодатель. В итоге – равенство здесь весьма иллюзорное.

В мировой хозяйственной практике сложилось многообразие рынков труда, или вернее, они дифференцируются по различным признакам. Прежде всего, рынки труда можно подразделить на внешний (профессиональный, открытый) и внутрифирменный (закрытый).

С отрицанием наличия внутрифирменного рынка вряд ли можно согласиться, так как на нем в несколько  иной, чем на внешнем рынке, форме  имеют место и предложение, и  спрос, и конкуренция, и цена рабочей силы.

По пространственной протяженности  и административно-территориальной  зависимости различают: национальный рынок труда, местные (локальные) и  международные. По степени зрелости выделяют фрагментарный (частичный) рынок, теневой (нерегулируемый) и регулируемый. По демографическим признакам – на рынки труда молодежи, женщин, пожилых трудящихся; по профессиональным признакам – на рынки инженеров, учителей, врачей, экономистов и т.п.; по управляемости – на либеральные и социально - ориентированные. Большое значение в настоящее время придается гибкому рынку труда.

Рынок труда состоит из ряда элементов. Одним из важнейших является спрос  на рабочую силу со стороны работодателей. Он зависит от спроса на производимые товары, наличия капиталов для расширения производства, величины инвестиций, уровня производительности труда, от цены рабочей силы и капитала. Существенное влияние оказывают фактически отработанное время, развитие международной торговли и ее структура.

Что касается предложения рабочей силы, то оно определяется численностью экономически активного населения, ценой рабочей силы, личной установкой людей на работу и досуг, размерами пенсий, пособий по безработице и другими социальными выплатами.

Все согласны с тем, что к экономически активному населению относятся все работающие, все безработные, все активно ищущие работу.

Экономически активное население  включает в себя составляющие, показанные на рис.1

Рис.1 Структура экономически активного населения

Цена товара рабочей силы воплощается  в заработной плате работников. Взаимообусловленность  занятости и безработицы с  заработной платой – одна из самых  сложных и спорных проблем  экономической науки. Цена рабочей  силы для ее продавца и покупателя (работодателя) различна. Для работника она состоит из заработной платы и выплат по участию в прибылях, а также социальных льгот на предприятии в виде доплат на питание, обеспечения жильем, профобучения и т.п.

Важным элементом рынка труда, как и любого другого рынка, является конкуренция. Определение цены рабочей силы, ее спрос и предложение, действия субъектов на рынке труда в условиях совершенной конкуренции и на монопольном рынке существенно различается.

Характерным признаком регулируемого  рынка труда служит развитая инфраструктура. Она включает в себя, прежде всего, государственную службу занятости и отделы кадров предприятий. Инфраструктуру составляют также организации и учреждения, осуществляющие профессиональную подготовку и переподготовку кадров.

Положение на рынке труда в значительной мере зависит от взаимодействия работодателей, наемных работников и органов государственной власти.

Политические, экономические и  социальные реформы кардинально  изменили рынки труда всех стран, переживающих переходный период. Прежде всего, рынок труда почти немедленно отреагировал на экономическую неопределенность резким сокращением спроса на рабочую силу. Внешние потрясения, такие как распад СССР и общего рынка бывшего Восточного блока, происходили одновременно с внутренними, которые были вызваны экономическими реформами и стабилизационными программами. Это сочетание привело к резкому сокращению производства и втянуло экономику указанных стран в затяжной кризис переходного. Данные факторы отразились на занятости не сразу, так как предприятия поначалу неохотно освобождались от избыточных работников, рассчитывая на кратковременный, переходящий характер экономического спада. Но, по мере того как экономическое давление усиливалось, воздействие его на занятость определялось в разных странах рядом различных факторов, например масштабами исходного дисбаланса, темпами реформ, характером и успехами приватизации, близостью западных стран и традициями предпринимательства.

Решения о достижении полной занятости  в глобальном масштабе, принятые в Женеве на Международной конференции труда 1996 года, предусматривали цель полной, продуктивной и свободно избранной занятости на основе  высоких и устойчивых темпов экономического роста в качестве одной из основных задач экономической и социальной политики в сфере занятости в рамках совместной ответственности правительств, работодателей и профсоюзов. Цель достижения полной занятости, то есть занятости для всех, кто способен работать, хочет иметь работу и активно ищет ее, в принципе сохраняет свое значение для всех стран.

Поддержание наиболее полной занятости  – важнейшая цель экономической  и социальной политики любого государства. Рабочая сила составляет основной ресурс экономики, а эффективное использование  ресурсов в значительной мере определяет все состояние экономики. В то же время занятость является основой жизнедеятельности и благосостояния  большинства населения страны.

Занятость – это экономическая  категория, определяющая систему отношений  между людьми по поводу обеспечения  их рабочими местами и участия в трудовой деятельности. Юридическое определение занятости дано в ст. 1 Закона «О Занятости населения в Российской Федерации». Оно гласит: «Занятость – это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок (трудовой доход). Определение занятости как деятельности теоретически не совсем верно. Деятельность относится к производству. Занятость – категория рыночная. Ее суть – определение при найме на рабочее место и превращение безработного в занятого.

Занятые подразделяются на три группы. Наибольшую (80 – 85 % в странах с  развитой рыночной экономикой) составляет наемная рабочая сила, другую - предприниматели, банкиры и другие лица, использующие наемную рабочую силу, и, наконец, третью представляют самозанятые, то есть занимающиеся самостоятельно трудовой деятельностью по производству товаров и услуг и не использующих наемную рабочую силу.

Как в теории, так и на практике различают несколько видов или форм занятости. Прежде всего, выделяют полную занятость, которая не означает поголовной всеобщей занятости (как понимали ее раньше). В условиях рыночной экономики под полной занятостью понимается возможность для каждого трудоспособного члена общества участвовать в общественно- полезном труде. Она предполагает определенный, так называемый естественный, уровень безработицы. При полной занятости число ищущих работу соответствует примерно количеству свободных рабочих мест, хотя они могут не совпадать по профессии и квалификации.

В экономической теории и практике выделяют продуктивную, рациональную и эффективную ее разновидности. Продуктивная занятость означает занятость по созданию полезных благ и услуг, как для общества, так и для самого работника. Рациональная занятость предполагает оптимальное распределение занятых по отраслям производства и регионам страны с целью выпуска продукции и осуществления услуг, пользующихся спросом. Эффективная занятость – это занятость в наиболее технически оснащенных, рентабельных производствах с передовой организацией труда, высокой производительностью и качеством продукции. Она предполагает наличие работников и управленческой команды, обладающих высоким профессионализмом и нацеленных на эффективную работу.

Самозанятость – это работа по собственной инициативе, без применения наемного труда по производству различных потребительских товаров и оказанию услуг. При этом работник владеет определенными средствами производства, и сам организует свою работу.

Неполная занятость или недозанятость характеризуется работой в режимах неполного рабочего времени: неполного рабочего дня или недели, вынужденными отпусками по инициативе администрации и т. п.

Гибкие формы занятости (рабочего времени). Существует несколько их видов. Наиболее распространена такая форма, когда работник по согласованию с администрацией может сам выбирать время начала и окончания работы, а также продолжительность рабочего дня или недельного месячного фонда рабочего времени.

Вторичная занятость. Необходимость или стремление получить дополнительный доход ведут к выполнению платной работы в другой организации или по основному месту работы. Это вторичная занятость.

За всю историю СССР мы не имели  ни полной занятости, ни эффективной. Занятость  достигалась не на основе свободного выбора человеком профессии, а за счет прикрепления рабочих к заводам, запрещения увольнения по собственному желанию. Занятость была и неэффективной, что проявлялось в различных формах, например, имела место не сопряженность между трудовыми ресурсами и рабочими местами: только за годы предперестроечных пятилеток имелось порядка 5-6 млн. незанятых и не занимаемых рабочих мест³.

Современная безработица в России, безусловно - специфическое и в  определенной мере уникальное явление, порожденное переходной  экономикой страны, в которой происходит процесс становления  рыночных отношений. Вместе с тем феномен безработицы, независимо от того, о какой стране и о каком историческом периоде идет речь, имеет общие черты и закономерности, актуальные и для России.

К нашей сегодняшней действительности могут быть приложимы   концепция  естественного уровня безработицы, анализ типов безработицы, ее экономических  и социальных последствий, определение  показателей безработицы, исследование факторов, влияющих на динамику безработицы, включая взаимосвязь безработицы и инфляции.

В трудах современных ученых Запада, как правило, отсутствует анализ феномена безработицы как социально-экономической  категории, выражающей определенные производственно-экономические отношения. Оно и понятно: рыночное хозяйство функционирует сотни лет, и экономисты рассматривают его как нечто естественное, как наилучший механизм развития экономики, а безработица рассматривается как неотъемлемый элемент рыночного хозяйства. В то же время большое внимание уделяется анализу типов безработицы.

Критерием разграничения типов  безработицы обычно служит причина  ее возникновения, и ее продолжительность (устойчивость). Поскольку оба указанных критерия зачастую бывает связаны, в ряде работ они используются одновременно. В работах П.Самуэльсона, С.Фишера, П.Хейне, Э.Долана и других авторов обычно называются три основных типа безработицы: фрикционная, структурная и циклическая. Упоминается также скрытая, сезонная, конъюнктурная, технологическая безработица, безработица ожидания, безработица неполного спроса.

Под фрикционной безработицей понимается кратковременная безработица, порождаемая переходами работников с одного предприятия на другое вследствие неудовлетворенности своим рабочим местом и поисками более подходящей работы. Сюда же относится временная не занятость трудоспособного населения, впервые вступившего или вернувшегося на рынок труда (например, учащиеся после окончания учебного заведения, женщины, которые вырастили детей и хотят вернуться на работу). В индустриальных странах Запада фрикционной безработицей охвачено 2-3% рабочей силы. Этот тип безработицы часто называют добровольной безработицей, поскольку рабочее место оставляется  по решению самого работника и пребывание в сфере  незанятости не носит вынужденного характера.

Иное дело структурная безработица, явление более устойчивое и долговременное. Структурная безработица вызывается несоответствием структуры рабочих мест (спроса на труд) структуре рабочей силы, которые, в свою очередь, представляют собой результат структурных изменений в технике, технологии, организации производства и труда. Поскольку при этом, наряду с отмиранием традиционных профессий и специальностей и упразднением соответствующих рабочих мест формируются новые профессии и рабочие места, требующие качественно нового уровня профессиональной подготовки, увеличение числа безработных граждан может сопровождаться увеличением числа вакантных рабочих мест, которые остаются незанятыми, пока не будут подготовлены работники соответствующей специальности и квалификации. В качестве примера приводится компьютеризация производства товаров и оказания услуг, при которых происходит массовое увольнение конторских служащих и рабочих традиционных профессий.