Актуальные проблемы государственной гражданской службы субъектов РФ

СОДЕРЖАНИЕ

С.

ВВЕДЕНИЕ

Успех и положительный результат государственного управления в значительной мере зависит и предопределяется работой такой важной подсистемы в системе государственного управления, как государственная служба.

Государственная служба сама по себе является системой. Именно государственные служащие, обладающие наивысшими навыками, умениями, привилегиями и традициями, могут способствовать возрастанию положительного начала в государственном управлении или минимизировать возможный положительный результат.

Происходящие в российском обществе изменения обусловливают необходимость решения круга задач государственного управления и, соответственно, государственной гражданской службы. Это объясняется стремительно возрастающей сложностью общественных отношений, высокой динамичностью их изменений, а также неопределенностью вектора развития социальных процессов.

Все вышесказанное обуславливает актуальность темы курсовой работы: Актуальные проблемы государственной гражданской службы субъектов РФ (на примере Государственной инспекции труда в Пермском крае (ГИТ Пермского края).

Целью выполнения курсовой работы является анализ основных проблем государственной службы на примере и определение путей их разрешения.

Для выполнения цели ставятся следующие задачи:

• изучить нормативно-правовую базу регулирования гражданской службы в РФ и в Пермском крае;
• проанализировать деятельность Государственной инспекции труда в Пермском крае;
• определить основные проблемы развития государственной службы и пути их разрешения. 

Объектом исследования являются проблемы развития государственной гражданской службы.

Предмет исследования составляет проблемы государственной службы. .

База исследования – Государственная инспекция труда в Пермском крае.

Структурно курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Методологическая база исследования - самостоятельное изучение нормативно-правовых актов, а также научной и учебной литературы, материалов периодической печати, в том числе размещенных в интернете, по закрепленной теме.

При выполнении курсовой работы использовались методы  анализа литературы; анализа нормативно-правовой документации по  теме; конкретизация и идеализация, обобщение, специально- юридический и сравнительно- правовой методы.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Правые основы регулирования  государственной гражданской службы

Управление государственной гражданской службой — это, прежде всего, прерогатива государства, и представляет собой одно из ключевых направлений государственного управления1.

Надо признаться, что для России традиционно характерны три последовательных этапа модернизации системы государственного управления: деструктивный, конструктивный и продуктивный. Сначала мы до основания разрушаем сложившиеся механизмы управления, затем создаем новые, даже не определившись с приоритетной моделью организации государственного управления и государственной службы, а уж потом «ломаем голову» над тем, как обеспечить их эффективную работу. Вместе с тем логика подсказывает иное — прежде чем принимать государственные управленческие решения, связанные с реформированием государственного управления, надо спрогнозировать их социальные последствия, рассчитать возможную социальную и экономическую эффективность и, конечно же, учесть возможные риски2.

Определение государственной службе дано в ст.1 Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ  «О системе государственной службы Российской Федерации»3. Так, государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации.

Учитывая содержание нормы статьи 71 Конституции Российской Федерации4, согласно которой федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации, и несмотря на активное нормотворчество федерального законодателя, в настоящее время в правовом регулировании государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации существует целый ряд нерешенных вопросов.

В связи с неурегулированностью на федеральном уровне отдельных аспектов прохождения государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации возникают определенные сложности правоприменениия данного вида законодательства.5

В частности, из-за правовой неопределенности порядка заполнения справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного гражданского служащего и членов его семьи, считаем необходимым законодательно регламентировать необходимость разработки методики заполнения справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на уровне правового акта Российской Федерации.6

Отсутствие названного документа порождает свободное толкование диспозиции статьи 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»7 (далее —ФЗ №79-ФЗ) и, как следствие, неоднозначную практику ее применения в различных субъектах Российской Федерации, которые не уполномочены урегулировать данный вопрос региональными нормативными правовыми актами.

Отсутствие на федеральном уровне обобщенных показателей деятельности государственных органов,, а также перечня и особого порядка установления оплаты труда затрудняет утверждение специфических показателей, перечня и особого порядка установления оплаты труда на уровне субъекта Российской Федерации, обязательность утверждения которых предусмотрена частью 17 статьи 50 ФЗ № 79-ФЗ. В целях совершенствования правового регулирования необходимо часть 17 статьи 50 ФЗ № 79-ФЗ дополнить нормой о необходимости учета обобщенных показателей, указанных в части 14 данной статьи.8

Кроме того, практическое применение отдельных норм ФЗ № 79-ФЗ, регулирующего основные государственные гарантии гражданских служащих, вызывает определенные затруднения.

Так, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 52 ФЗ № 79-ФЗ государственным гражданским служащим гарантируются выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации9.

В отношении обязательного государственного страхования государственных гражданских служащих такой федеральный закон до настоящего времени не принят.

С учетом того, что согласно части 3 статьи 3 вышеназванного федерального закона правила страхования принимаются и утверждаются страховщиком или объединением страховщиков самостоятельно, не урегулирован вопрос о праве субъекта Российской Федерации определять своими нормативными правовыми актами специальные условия страхования жизни и здоровья государственных гражданских служащих, а также обязанности страховых компаний, с которыми заключены договоры обязательного государственного страхования государственных гражданских служащих, соблюдать данные условия в случае их расхождения с правилами страхования.10

В связи с существующей коллизией федеральных правовых норм в субъектах Российской Федерации отсутствует единообразная практика применения пункта 7 части 1 статьи 52 ФЗ № 79-ФЗ.

В такой правовой ситуации в целях реализации данной основной гарантии государственных гражданских служащих в субъектах Российской Федерации принимаются специфические законодательные акты.

Таким образом, обозначенные неурегулированные федеральным законодательством вопросы, касающиеся прохождения государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, требуют оперативной нормативной правовой регламентации на федеральном уровне.11

  1.2 Современные подходы к модернизации и развитию государственного управления и государственной службы

Происходящие в российском обществе изменения обусловливают необходимость решения круга задач государственного управления и, соответственно, государственной гражданской службы. Это объясняется стремительно возрастающей сложностью общественных отношений, высокой динамичностью их изменений, а также неопределенностью вектора развития социальных процессов.12

Существует мнение, что в практике постсоциалистических стран сложился определенный алгоритм модернизации системы государственного управления.

На первом этапе основное внимание уделяют правовым актам и законодательству. Затем переходят к созданию стабильно функционирующих институтов и организаций в системе государственного управления. А далее активно работают над вопросами повышения эффективности функционирования всей системы на основе анализа текущих проблем и разработанной «идеальной» модели государственной службы.13

При этом констатируется факт незавершенности в России двух последних этапов. И в качестве аргументов приводятся принимаемые меры по формированию новых и развитию действующих государственных институтов, а также повышению их эффективности и результативности в условиях все большего ограничения бюджетных расходов.

Подобный алгоритм модернизации системы государственного управления недостаточно ориентирован на внутренние проблемы и внешние воздействующие процессы. Он слабо учитывает особенности социально-экономического развития, появление новых вызовов и задач, обусловленных обострением глобального кризиса и жесткой конкуренцией между государствами.

Если следовать этому алгоритму, то налицо будут факты неслаженности действий всех структурообразующих элементов системы государственного управления, результатом чего является разбалансированность. Сегодня несложно привести аргументы в подтверждение нескоординированности трех составляющих реформ государственного управления — административной, бюджетной и реформы государственной службы. Причем такая ситуация характерна как для федерального, так и для регионального управления.14

Здесь много негативных проявлений, начиная с того, что многие мероприятия дублируются, а другие упускаются из виду. Так, очевидно, что простая реорганизация функциональных структур государственного управления и перераспределение функций без изменения качества человеческих ресурсов малоэффективны.15

Подобным образом малоэффективно и сокращение численности государственных служащих без механизмов оптимизации структур аппаратов служащих и методик расчета штатной численности госоргана. Кроме того, возникают вопросы, связанные с определением приоритетов в реформах: правильно ли сначала проводить мероприятия, а потом создавать системы управления или же, как это имело место в ряде субъектов РФ, сначала следует принять программу развития государственной гражданской службы, а затем целевую программу об административной реформе?

Не совсем понятно, как можно создать целостную систему управления персоналом государственной службы при отсутствии государственного органа по управлению государственной службой.16

В ходе реформирования и развития государственной службы в Российской Федерации начиная с середины 90-х гг. приоритетным и стратегическим направлением была необходимость формирования системы управления государственной службой.

Несмотря на принятие двух федеральных законов, ряда указов Президента РФ, а также концепций и программ, в системе управления государственной службой в Российской Федерации остаются серьезные проблемы: концептуальная неопределенность федеральной и региональной систем управления государственного управления: деструктивный, конструктивный и продуктивный. Сначала мы до основания разрушаем сложившиеся механизмы управления, затем создаем новые, даже не определившись с приоритетной моделью организации государственного управления и государственной службы, а уж потом ломаем голову над тем, как обеспечить их эффективную работу. Вместе с тем логика подсказывает иное — прежде чем принимать государственные управленческие решения, связанные с реформированием государственного управления, надо спрогнозировать их социальные последствия, рассчитать возможную социальную и экономическую эффективность и, конечно же, учесть возможные риски.17

Для того чтобы перевести процесс реформирования государственного управления в новое русло, надо уточнить цели, необходимые ресурсы, оценить потенциальные риски, а затем, умело используя соответствующие технологии управления, обеспечить сбалансированное развитие всех структурообразующих компонентов системы государственного управления. Учитывая вероятностный характер явлений, связанных с модернизацией государственного управления и соответственно государственной службы, в правовых нормах необходимо отражать закономерности, динамику формирования и развития системы государственного управления.

Пока налицо больше отрицательных моментов: все большие объемы выделенных денег и других ресурсов под различные реформаторские проекты без твердых гарантий их окупаемости, появление «черных дыр» в бюджете, резкий рост коррупции и увеличивающийся разрыв между сложностью решаемых государством задач и квалификацией государственных служащих на всех уровнях управления.18

Современная система государственного управления должна обеспечивать свою постоянную готовность к эффективному взаимодействию с инновационно трансформирующейся социальной средой.

Стремление создать целостную, адекватную целям и задачам государственного управления систему государственной гражданской службы в Российской Федерации обусловливает острую необходимость в пересмотре технологий и методов управления развитием государственной гражданской службы.19

Дискуссии вокруг реформы государственной гражданской службы, осуществляемой в нашей стране, большей частью сводятся к определению стратегических приоритетов ее развития, а не технологий воплощения их в жизнь. На наш взгляд, это является следствием недооценки отдельных аспектов управления ее развитием.

Может быть, поэтому каждый раз мы приходим больше к разочарованию, чем к констатации эффективных перемен и позитивных результатов в сфере реформирования государственной гражданской службы.

Для повышения эффективности модернизационного потенциала государственной гражданской службы России необходимо соблюсти несколько ключевых условий:

• создание современной системы работы с персоналом государственной гражданской службы, особенно с руководящими кадрами, замещающими административные должности. Системная содержательная работа с персоналом должна основываться на централизованной системе управления государственной службой и применении новейших кадровых технологий, главная область приложения которых — отбор и оценка чиновников всех уровней для различных целей (это — аттестации, формирования резерва, комплектования групп на обучение и т. п.);
• организация государственной службы на принципах управления по результатам при повышении открытости и гласности в работе госорганов. Повышение эффективности профессиональной деятельности государственных гражданских служащих — основных исполнителей проводимых в обществе социально-экономических преобразований — одна из наиболее острых проблем современного этапа реформирования государственной гражданской службы. Согласно экспертным оценкам по показателям эффективности государственного управления и качества публичных услуг Россия сегодня находится в числе стран, которые уступают ей по уровню экономического развития и по человеческому потенциалу;
• повышение качества обучения, профессиональной переподготовки и повышение квалификации государственных гражданских служащих.Сегодня важно его осуществлять в долговременной стратегии подготовки кадров для государственной гражданской службы, начиная с подготовки школьников, обучения в вузах и продолжения обучения в системе дополнительного профессионального образования;
• формирование новой, а по сути, частично проигнорированной, но имеющей исторические корни идеологии государственной службы — служения обществу и государству;
• и, конечно же, противодействие коррупции в государственном аппарате. Борьба с коррупцией в госаппарате должна вестись системно, темпами и методами, адекватными масштабам этой серьезной опасности.20

В качестве вывода по главе отметим, что Надо признаться, что для России традиционно характерны три последовательных этапа модернизации системы государственного управления: деструктивный, конструктивный и продуктивный. Сначала мы до основания разрушаем сложившиеся механизмы управления, затем создаем новые, даже не определившись с приоритетной моделью организации государственного управления и государственной службы, а уж потом «ломаем голову» над тем, как обеспечить их эффективную работу.

Глава 2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНСПЕКЦИИ ТРУДА В ПЕРМСКОМ КРАЕ

2.1.  Характеристика органа государственной власти

Государственная инспекция труда в Пермском крае осуществляет свою деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права на основании Положения, утвержденного приказом Федеральной службой по труду и занятости (Роструда) от 24 марта 2005 г. №191 и от 13 июля 2007 г. №178 "О внесении изменений в Положение о Государственной инспекции труда в Пермском крае"21. Численность Государственной инспекции труда в Пермском крае установлена Федеральной службой по труду и занятости на 1 апреля 2012 года в количестве 70 человек.

Государственная инспекция труда в Пермском крае строит свою работу по территориальному и отраслевому принципу и состоит из 9 отделов, в т.ч. два отдела государственных (главных государственных) инспекторов труда, курирующих вопросы соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (за исключением требований охраны труда), пяти отраслевых отделов государственных (главных государственных) инспекторов труда, курирующих вопросы соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы охраны труда, отдела бухгалтерского и налогового учета, хозяйственной работы и  отдела информационно-аналитической и кадровой работы. (Приложение 1).  

В 2013 г. в 473 проверках соблюдения требований законодательства по трудовому договору выявлено 1387 случаев нарушений прав работников. По требованию государственных инспекторов труда отменено 17 незаконных приказов об увольнении. По требованию государственных инспекторов труда оформлено 5443 трудовых договора.

Основные нарушения, выявленные при проверках: при увольнении трудовые книжки работникам не выдавалась, уведомление о необходимости получить трудовую книжку не направлялось, в трудовых договорах, хранящихся у работодателя, нет отметки о получении работниками экземпляров трудовых договоров, с приказами о прекращении трудового договора работники не ознакомлены под роспись, с приказами о приеме на работу работники не ознакомлены под роспись в течение трех рабочих дней со дня фактического начала работы, работникам не предоставлялись либо несвоевременно предоставлялись копии документов, связанных с работой и др.

По всем выявленным нарушениям выданы предписания. За нарушения требований трудового законодательства должностные лица привлечены к административной ответственности.

В 2013 году по вопросам соблюдения трудового законодательства в части гарантий и компенсаций проведено 246 проверок, в результате которых выявлено 144 нарушения требований трудового законодательства22.

Наиболее распространенными нарушениями, к примеру, являлись не предоставление работнику учебного отпуска в полном объеме согласно справке-вызову, при проведении мероприятий по сокращению штата работникам не предложена другая имеющаяся работа (вакантная должность), либо не уведомление работников об отсутствии вакантных должностей. В день прекращения трудового договора работникам не выплачивалось выходное пособие в размере среднего месячного заработка, работникам не выплачивался средний заработок за второй и третий месяц периода трудоустройства, не выплачивалась дополнительная компенсация, исчисленная пропорционально времени оставшемуся до окончания срока предупреждения об увольнении, кроме того, невыплата пособия по временной нетрудоспособности.

По всем выявленным нарушениям выданы предписания, контроль за их исполнением проводится.

Анализируя динамику деятельности Государственной инспекции труда в Пермском крае, формируется вывод об эффективности работы данного органа. Об этом говорит увеличение показателей проведенных проверок, выявленных нарушений и количество привлеченных к ответственности лиц.

2.2 Оценка эффективности регулирования государственной службы в ГИТ Пермского края

В течение 19-го столетия большинство европейских стран приняло законодательство, отражающее как новые тенденции в развитии промышленности, так и более демократические и социально ориентированные отношения. В 1890 году представители 15 государств собрались на конференцию в Берлине, чтобы принять первые международные нормы труда. На той конференции было утверждено, что за законами в каждом государстве должен осуществляться надзор специально подготовленными квалифицированными специалистами, которые должны назначаться правительством и быть независимыми как от работодателей, так и от трудящихся.

Первые международные нормы по инспекции труда содержат несколько базовых принципов современной инспекции труда. К концу второй мировой войны была завершена работа над пакетом норм: Конвенция 1947г. об инспекции труда в промышленности и торговле (№ 81) и соответствующие Рекомендации (№№ 81, 82 и 85). Принципы, которые были в них заложены 50 лет тому назад, до сих пор имеют силу и полностью соотносятся с сегодняшним днем.

Причем целый ряд государств – членов Международной организации труда в настоящее время сохраняют нормы, содержащиеся в этой Конвенции и в ее дочернем инструменте, - Конвенции 1959г. об инспекции труда в сельском хозяйстве (№ 129).

Эти Конвенции однозначно подтверждают, что инспекция труда является  как государственной функцией, так и организованной системой внутри более крупной государственной системы для управления социально – трудовой политикой и контролем за соответствием  законодательству и нормам.

Второй принцип касается необходимости тесного сотрудничества инспекции труда с работодателями и работниками.  Оно начинается с совместной работы инспекции труда с правительством, работодателями и организациями работников над формированием законодательства по охране труда и его применением на рабочем месте и включает изучение проблем и предложений по улучшению условий жизни и работы и обеспечение работодателей информацией об их обязанностях, определенных законом. Сотрудничество предполагает, что участие представителей работников гарантируется, что работодатели принимают на себя в полной мере свои обязанности.   

Эффективность инспекции труда напрямую связана с интересом, который проявляет руководство на всех уровнях  к вопросам охраны труда и ресурсам, которые оно уделяет для их решения. Она также напрямую связана с наличием и активностью профсоюзов на рабочих местах (отсюда сложности в обеспечении инспектирования на небольших предприятиях или в большинстве случаев в странах, где профсоюзное движение слабое или же не выполняет своей роли по обеспечению защиты трудящихся). Роль инспекции заключается в наблюдении за тем, чтобы как можно большее число проблем, относящихся к охране труда работников, решалось на рабочем месте в результате, прежде всего, диалога и консультации напрямую между действующими лицами (работодателями и работниками)23.

Третий принцип касается необходимости эффективного сотрудничества с другими учреждениями, такими как исследовательские институты, университеты, службы превентивной социальной безопасности государства, экспертами, и необходимости координировать их деятельность. Сложность технических и юридических проблем в настоящее время такова, что у инспекции труда, как правило, нет возможности получить своими силами достоверную информацию о проблемах предприятий.24

Инспекция труда должна иметь возможность обращаться за помощью к узким специалистам. Ни одно подразделение инспекции не в состоянии иметь персонал, охватывающий все области технологической компетенции.

Четвертый принцип имеет отношение к все возрастающему ориентированию и акцентированию инспекции труда на предупреждение и профилактику. Меры предупреждения в контексте охраны труда подразумевают, в первую очередь, решительные усилия, направленные на избежание происшествий, разногласий, несчастных случаев, конфликтов и профессиональных заболеваний.

Инспекция труда действует в условиях, которые не являются ни однородными по своему социальному составу, ни постоянными по своим техническим и экономическим характеристикам. Она зависит от далеко идущих и быстро изменяющихся  преобразований, воздействующих на экономики и общества всех стран, среди которых глобализация является последним, но наиболее решающим фактором.

Таким образом, инспекция труда постоянно оказывается перед комплексом проблем, но которые коротко можно охарактеризовать как следующие: технологические усовершенствования; постоянный рост ненадежных рынков труда; более сложное трудовое законодательство; и всеобщая проблема, вызванная совершенствованием в экономической и социальной обстановке, а отсюда  способность инспекции труда развивать первоначальные и новые средства достижения ее специфических целей перед лицом возникающих экономических и социально-политических проблем.

Консультативная деятельность и деятельность по надзору, направленная инспекцией труда на улучшение условий труда и трудовых отношений, предупреждение несчастных случаев и заболеваний, оказывает все большее воздействие на экономическое развитие. Все чаше и чаше наблюдается, что различия в национальных экономических тенденциях в большей степени отражают различия в социальном климате, поскольку экономический потенциал зависит от тесной связи технических и человеческих ресурсов.

Эта эволюция преобразовала и расширила значение, возложенное во многих странах на инспекцию труда в механизме вмешательства правительства, хотя инспекции долгое время рассматривались как учреждения, аналогичные правоохранительным органам, занимающиеся, главным образом, мерами принуждения. Поскольку одной из основных целей инспекции труда всегда было продвижение мер социальной поддержки, одновременно с экономическим развитием, то теперь она напрямую содействует этому развитию посредством введения социальных мер, без которых экономическое исполнение было бы неминуемо скомпроментировано.

Таким образом, инспекция труда является инструментом как социального, так и экономического развития.

Профилактика сегодня играет более значительную предупреждающую и ведущую роль инспекции труда. Такая деятельность от имени инспекции труда требует новой системы отношений, с одной стороны между инспекторами, и, с другой стороны, между работодателями и работниками (и их представителями). В частности, инспекторы должны быть внимательны, тщательно отслеживая и расширяя все инициативы по профилактике, получившие развитие на предприятии. В этом случае, инспекторы труда должны внимательно следить за тем, чтобы их действия дополняли и поддерживали инициативы, предпринятые на уровне предприятий, а также стимулировали руководителей к более активному выполнению безопасности, охраны труда и занятости. Это означает, что они должны усилить свое присутствие на уровне предприятия или в противном случае выстраивать отношения с «партнерами/союзниками» внутри предприятия, чтобы повысить уровень профилактики.