Анализ деятельности Счетной Палаты РФ в сфере внешнего финансового контроля

Оглавление

Введение

Формирование системы внешнего финансового контроля, обеспечивающей единство контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, остается одной из актуальных проблем эффективного управления общественными финансами.

В целях укрепления и развития единой системы внешнего финансового контроля Счетная палата взаимодействует с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основании положений статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [5] и статьи 18 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [7].

В целях повышения эффективности государственного и муниципального финансового контроля, укрепления и развития единой системы внешнего финансового контроля Счетная палата взаимодействует с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации (на основании соглашений о двустороннем сотрудничестве и в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации), а также с Союзом муниципальных контрольно-счетных органов.

Счетная палата РФ — это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ.

В муниципальных образованиях с целью осуществления внешнего финансового контроля на местном уровне образуются контрольно-счетные органы муниципальных образований, подведомственные Счетной палате РФ.

Становление и развитие России как федеративного государства выявило наличие серьёзных организационных проблем бюджетной системы Российской Федерации, подавляющая часть которых связана с необходимостью укрепления системы государственного бюджетного контроля и организации её всестороннего законодательного регулирования. Изменение принципов государственного управления в начале 1990-х годов настоятельно потребовало изменения системы финансового контроля, что являлось началом современного периода его развития в России [9, c. 73].

Все вышеизложенное обусловливает актуальность изучения темы курсовой работы.

Целью работы является изучение деятельности Счетной палаты как органа внешнего финансового контроля в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

- исследовать историю развития финансового контроля в России ;

- рассмотреть Счетную палату Российской Федерации как орган внешнего финансового контроля, изучив ее понятие, структуру, основные задачи функционирования;

- определить нормативно-правовую базу создания и функционирования Счетной платы РФ в XX-XXI вв.;

- проанализировать внешнюю контрольную деятельность Счетной палаты РФ и особенности взаимодействия Счетной палаты с контрольно-счетными органами Российской Федерации ;

- провести анализ деятельности Контрольно-счетной палаты г. Иркутска как органа внешнего финансового контроля муниципального образования;

- выявить актуальные проблемы деятельности Контрольно-счетной палаты г. Иркутска в сфере организации внешнего контроля в муниципальном образовании;

- предложить мероприятия по улучшению деятельности Контрольно-счетной палаты г. Иркутска в сфере финансового контроля в Российской Федерации.

Предметом работы является деятельность Счетной палаты РФ и ее представительств в муниципальных образованиях по организации внешнего финансового контроля.

Объектом изучения выступает Контрольно-счетная палата г. Иркутска как орган внешнего финансового контроля муниципального образования. Контрольно-счетная палата Иркутской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Законодательным Собранием Иркутской области. Контрольно-счетная палата подотчетна Законодательному Собранию.

Теоретико-информационную базу исследования составили нормативно-правовая база Российской Федерации в сфере организации финансового контроля в стране, законодательство муниципального образования г. Иркутска,  учебная и специальная литература по теме исследования, материалы публикаций в периодических изданиях, внутренняя и финансовая документация,  а также отчетные материалы о деятельности Контрольно-счетной палаты г. Иркутска, различные ресурсы сети Интернет.

Методы, применяемые при написании работы: историко-правовой, сравнительный, документальный анализ, синтез, обобщение и некоторые другие.

Практическая значимость работы заключается в том, что в ней приведены рекомендации по совершенствованию внешней контрольно-финансовой деятельности органов Счетной палаты в муниципальном образовании г. Иркутске, которые могут быть практически реализованы не только в Иркутске, но и в любом другом муниципальном образовании при функционировании его контрольно-счетных органов.

Структура работы представлена введением, основной частью, включающей три главы, заключением и списком нормативно-правовых актов и использованных источников, а также приложениями.

Глава 1 Понятие и общие положения о деятельности Счетной палаты в Российской Федерации

1. История развития финансового контроля в России

До создания Древнерусского государства, да и позже, финансовое хозяйство осуществлялось на содержание князя, военных предприятий, княжеское управление и суд. Удовлетворение этих потребностей совершалось за счет повинностей и натуральных сборов.В Древнерусском государстве при реализации финансового хозяйства Законодательство устанавливало в качестве органа, осуществляющего функции денежного контроля, князя. В эту эпоху специальные финансовые учреждения отсутствовали; управление финансов, слабо развитое в то время, сосредоточилось в учреждениях, осуществляющих общее управление государством, а именно в Боярской Думе – постоянном Совете князя, стоявшего во главе управления государством.

В ХI в. на вече обсуждались почти все важнейшие вопросы, разрешаемые в Думе, включая финансовые. В этот период существование государства обеспечивали три вида финансовых органов:

• органы, собиравшие подати и наблюдавшие за исполнением повинностей (прямые налоги);
• органы, взимавшие заставные пошлины;
• органы, взимавшие торговые пошлины.

Во второй половине XV в. начался новый этап в становлении централизованного Русского государства. Дворцовые управители уступили свое место в Думе начальникам появившихся новых учреждений – приказов. Практически все приказы имели отношение к финансовому управлению. К числу специальных финансовых приказов относились Приказы, перечисленные и подробно описанные в Приложении.

В 1654 г. в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ, или Приказ Счетных дел. В ведении Счетного приказа находились доходы и расходы российского государства, а также остатки по книгам за многие годы. Счетный приказ считал государственные доходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений; в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм, если они оставались; обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных должностным лицам, послам, полковым воеводам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходными книгами.

Начиная с конца XVI в., местное финансовое управление стало проводиться двумя ветвями власти: воеводами, с одной стороны, и выборными властями, с другой. Отношение этих двух властных ветвей друг к другу в финансовом управлении не всегда отличались постоянством: выборные власти находились то в большем, то в меньшем подчинении у воеводы, а во многих случаях были от него совершенно независимы. 

В ходе реформ Петр I (1682-1725) дает основание государственному счетоводству и контролю. Обязанности государственного контроля возлагаются на учрежденный 22 февраля 1711 г. Правительствующий Сенат, ставший высшим финансовым учреждением в России, при котором в качестве параллельных и отчасти подчиненных органов состояли Ближняя Канцелярия (до 1719 г.) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 г.), проверявшие ведомости о приходе и расходе сумм, поступивших после проверки их Камер- и Штатс-конторами. На Сенат были возложены, в частности, вопросы контроля за государственными расходами, максимально возможного сбора доходов с целью укрепления армии, организации и содействия торговли с Китаем и Персией.

В 1718 г. Петр I в целях укрепления центрального аппарата государственной власти, вводит коллегиальную систему управления. В числе девяти созданных коллегий три были финансовые: Камер-коллегия для сбора доходов; Штатс-контор-коллегия для заведования расходами; Ревизион-коллегия для контроля за доходами и расходами. В общем виде схема контроля сводилась к тому, что все присутственные места и лица записывали приходы и расходы денег и имущества в книги, пронумерованные по листам, прошитые шнуром и скрепленные печатью. По окончании года вышестоящие организации и лица освидетельствовали подчиненные им организации в правильности сбора доходов, целевом употреблении расходов и полученных остатков по ведущимся ими книгам.

При Екатерине I (1725–1727) высшим учреждением в государстве, а, следовательно, и высшим финансовым учреждением, стал Верховный тайный совет.

В царствование Анны Иоанновны издается важный в истории финансового контроля законодательный акт “Регламент или инструкция Ревизион-коллегии” (1733 г.).

При Елизавете Петровне Ревизион-коллегия вновь становится единственным для всех мест и лиц Российской империи ревизионным учреждением. При этом весьма остро ставилась задача повышения эффективности ее работы. Однако эти и другие попытки улучшить контрольное дело не устраняли основной причины застоя ревизионного дела – неналаженность местного счетоводства и отчетности.

24 марта 1781 г. было утверждено наставление по производству дел в Казенной палате. Для удобства исполнения возложенных на нее дел Казенная палата была разделена на семь экспедиций. Таким образом, от полной децентрализации государственного управления и контроля, проводимого в начальном периоде правления Екатерины II (1775 г.), через пять лет (1780 г.) в Российской Империи начались проводиться реальные действия по сочетанию деятельности центральной власти и власти на местах (самоуправления), включая деятельности органов центрального и местного финансового контроля.

Однако при Павле I (1796–1801), была вновь проведена централизация государственного управления: коллегии и их функции были восстановлены, а обязанности Казенных палат значительно сужены.

Александр I(1801–1825) во многом завершил просветительские начинания Екатерины II (1762–1796). Манифестами от 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. управление государственными доходами и расходами было разделено на 3 части, из которых первая была вверена Министру финансов, вторая – Государственному казначею, третья – Государственному контролеру. Государственному контролеру были даны все права министра Российской Империи, и поручено высшее наблюдение за поверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам [10, c. 26].

Счетная палата Российской Федерации была образована в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Примерно через год Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-Ф3 “О Счетной палате Российской Федерации” закрепил необходимость создания конституционного органа – Счетной палаты и определил ее как постоянно действующий независимый орган государственного финансового контроля, подотчетный лишь Федеральному Собранию Российской Федерации.

Закон определил для Счетной палаты Российской Федерации сферу ее деятельности, к которой были отнесены:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовые экспертизы проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

По существу, Закон направил деятельность Счетной палаты на реализацию права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы граждан России, на приумножение и эффективное использование государственных финансовых средств, средств федеральных внебюджетных фондов, имущества находящегося в федеральной собственности, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.

1.2 Счетная палата Российской Федерации как орган внешнего финансового контроля: понятие, структура, основные задачи функционирования

Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ [5], и подотчетным Федеральному Собранию.

В рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания. Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, геральдический знак - эмблему и флаг. Местонахождение Счетной палаты - город Москва [5].

Счетная палата образуется в составе Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты.

Председатель Счетной палаты Российской Федерации и заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации назначаются и освобождаются от должности, соответственно, Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Половина состава аудиторов Счетной палаты назначается и освобождается от должности Государственной Думой, а другая половина состава аудиторов Счетной палаты - Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Срок полномочий Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты составляет 6 лет. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

В соответствии со статьями 6 и 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» действует аппарат Счетной палаты. Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных сотрудников [5].

Основными задачами аппарата Счетной палаты являются осуществление и обеспечение контрольной, экспертно-аналитической и иной деятельности Счетной палаты.

Функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты осуществляются в соответствии с Положением об аппарате Счетной палаты Российской Федерации и положениями о структурных подразделениях аппарата Счетной палаты.

Права и обязанности инспекторов и иных сотрудников аппарата Счетной палаты определяются федеральными законами «О Счетной палате Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Регламентом, решениями Коллегии, Служебным распорядком Счетной палаты Российской Федерации, приказами и распоряжениями Председателя Счетной палаты, распоряжениями руководителя аппарата Счетной палаты, Положением об аппарате Счетной палаты Российской Федерации, должностными регламентами и другими документами.

В аппарат Счетной палаты входят:

• Руководитель аппарата Счетной палаты Российской Федерации
• Департамент Управления делами
• Департамент юридического обеспечения
• Департамент Пресс-службы и информации [11].

Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.

Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

Задачами Счетной палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;

7) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

8) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;

9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Далее рассмотрим нормативно-правовую базу создания и функционирования Счетной палаты Российской Федерации.

1.3 Нормативно-правовая база создания и функционирования Счетной платы РФ в XX-XXI вв.

В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации (статьи 101-103), общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ, другими федеральными законами, а также международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля), другими нормативными актами Российской Федерации, и Регламентом Счетной палаты Российской Федерации.

Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в соответствии с разрабатываемыми и утверждаемыми в установленном Федеральным законом «О счетной палате РФ» порядке стандартами Счетной палаты [5].

Конституция определила порядок формирования Счетной палаты. В соответствии с Основным законом Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава аудиторов, Совет Федерации – заместителя Председателя Счетной палаты и также половину состава ее аудиторов.

В соответствии с Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, Председателем Счетной палаты, заместителем Председателя Счетной палаты и аудиторами Счетной палаты была образована Коллегия Счетной палаты, первое заседание которой состоялось 18 апреля 1995 г. Фактически свою деятельность Счетная палата начала в июне 1995 г.

С первых дней своей деятельности Счетная палата сделала основной акцент на реализацию главной функции, определенной федеральным законом, а именно – на обеспечение контрольной деятельности по исполнению федерального бюджета. В весьма сжатые сроки Коллегия Счетной палаты сумела организовать работу и уже к концу 1995 г. было проведено 303 ревизии и тематических проверок на 400 объектах, в результате которых был установлен ущерб в размере 5,8 трлн. рублей (в масштабах действующих цен).

В 1996–1997 гг. масштабы деятельности Счетной палаты расширялись как в части количества и качества контрольных мероприятий, так и в части объектов, охваченными проверками. При этом накапливался практический опыт организации и проведения контроля за исполнением федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственности. За эти два года были налажены и получили дальнейшее развитие связи Счетной палаты со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля зарубежных стран и соответствующими международными организациями, что позволило Счетной палате значительно расширить возможности для многостороннего сотрудничества в рамках международных объединений.

Международные контакты и изучение зарубежного опыта финансового контроля позволили Счетной палате сделать более содержательной свою деятельность, критически оценить принятую за рубежом систему государственного финансового контроля, перенять некоторые методы работы.

Подготовка заключения Счетной палаты на проект федерального бюджета на 1999 г. явилась важной составной частью непрерывного трехлетнего контрольного цикла за исполнением федерального бюджета, стадией его предварительного контроля. В этом заключении Счетная палата сделала как общие оценки подготовленного проекта бюджета, так и подготовила замечания по конкретным статьям доходов и расходов.

В целом за 1998 г. было проведено 352 контрольных мероприятия на 2522 объектах, при этом выявленный ущерб (нецелевое использование средств) составил в ценах 1998 г. 84,6 млрд. рублей, возврат средств в федеральный бюджет – 8,6 млрд. рублей.

Таким образом, уже на третий год своей деятельности работа Счетной палаты приобрела системный характер.

В 1999 г. цели и задачи, решаемые Счетной палатой Российской Федерации, также определялись действующим законодательством и накопленным практическим опытом организации и проведения контрольных мероприятий.

Важнейшими задачами этого года стали: обеспечение устойчивости и развития сложившейся единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, исполнение поручений палат Федерального Собрания Российской Федерации, их более тесная увязка с концептуальными, организационными и методическими основами единой системы государственного контроля за исполнением федерального бюджета, придание комплексного, программно-целевого характера мероприятиям, проводимым по инициативе Счетной палаты. Палата продолжала проводить мероприятия предварительного контроля, результатом которых стала подготовка Заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона “О федеральном бюджете на 2000 год”, вела ежемесячный оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, результаты которого, ежеквартально направлялись палатам Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляла комплексную документальную ревизию исполнения федерального бюджета за 1997 г., начала комплексную документальную ревизию исполнения федерального бюджета за 1998 г.

1999 г. завершал пять лет деятельности Счетной палаты. За эти годы Председателем, заместителем Председателя, аудиторами Счетной палаты, сотрудниками ее аппарата была проведена большая организационная, контрольно-ревизионная, аналитическая и методологическая работа, в результате чего Счетная палата заняла не только достойное место в системе государственной власти, но и заслужила авторитет и уважение как контрольного органа, ведущего борьбу с финансовыми злоупотреблениями и коррупцией.

18 апреля 2000 г. коллектив Счетной палаты отметил пять лет со дня ее образования. На торжественном расширенном заседании Коллегии Счетной палаты, в котором, в частности, принял участие Председатель Государственной Думы Российской Федерации Г.Н. Селезнев, Председатель Счетной палаты Х.М.Кармоков подвел итоги пяти лет ее работы. 19 апреля 2000 г. в связи с истечением срока полномочий Председателя Счетной палаты Х.М. Кармокова на должность Председателя Счетной палаты Государственная Дума Российской Федерации назначила Сергея Вадимовича Степашина.

Так, функционирование Счетной палаты РФ вступило в XXI век. О том, как организована деятельность этого органа в наши дни, идет речь далее в курсовой работе.

Глава 2 Анализ деятельности Счетной Палаты РФ в сфере внешнего финансового контроля

2.1 Анализ внешней контрольной деятельности Счетной палаты РФ и взаимодействие Счетной палаты с контрольно-счетными органами Российской Федерации

Согласно статье 21 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) состояния государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета и т.п.

Счетная палата в сфере внешнего финансового контроля осуществляет государственный аудит (контроль):

1) объемов и структуры государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, государственных внутренних и внешних заимствований;

2) погашения государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и расходов на его обслуживание;

3) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка использования государственных займов и кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

4) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка предоставления и реализации государственных гарантий;

5) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка размещения средств федерального бюджета в банках и иных кредитных организациях;

6) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка предоставления средств федерального бюджета иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам;

7) объема и структуры долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией;